新中國成立以來農村社區治理的發展進程與現代走向

張帆

[摘要]農村社區治理現代化是實現國家治理現代化的重要基礎。新中國成立以來，我國鄉村社區及其治理先后經歷了改革開放前的“政治化”、改革開放后的“自治化”。這是多種力量合力推動的必然結果，有利于推動城鄉一體化發展進程。新時代農村社區的特性和功能發生了極大變化，呈現出復合化特征，諸多因素推動社區治理的現代路向轉換。實現農村社區治理的現代化轉型，需要從價值目標、治理理念、治理體制與機制等方面進行創新與發展。

[關鍵詞]農村社區治理;發展歷程;現代走向

[中圖分類號]D422.6[文獻標識碼]A

農村社區是指由居住在農村的一定數量和質量的人口所組成的相對完整的區域社會共同體。我國社會學家費孝通曾提出“村莊是一個社區”，農村社區作為構成國家的基層社會單元，農村社區治理的好壞關系到國家治理的成效。新中國成立以來，在近七十年的發展歷程中，國家和社會關系的調整使得農村社區及其治理呈現出不同的階段性特征，而整個演變過程又是一個有機連續的整體，共同組成了農村社區治理的發展進程。

1 新中國成立以來農村社區治理的發展進程

馬克思主義的人民群眾自治理論、毛澤東基層群眾自治思想、新時期中國特色社會主義基層社會治理理論都為農村社區治理奠定了深厚的理論基礎。新中國成立以來，共產黨成為我國的合法性執政黨，農村社區被納入新型政權體系之中，成為實現各種行政目標和任務、國家富強的基礎。

1.1 改革開放前農村社區治理的“政治化”

建國初期，物資匱乏，各項制度機制有待完善。在中國共產黨的領導下，站起來的中國政府開始了建設時期的新探索，并對社會進行重新整合。為了掃除封建殘余，建立社會主義經濟、政治，黨和國家開始對農村進行有計劃的社會主義改造，加強基層政權建設，重構與社會主義和集體精神相適應的鄉村秩序，舊的鄉村治理體系被打碎，新的制度化、規范化的農村社區和治理機制被構建。

這一時期農村社區“政治化”特征明顯，主要表現在以下幾個方面：組織機構方面，農村社會實行人民公社建制，縣以下設立人民公社——生產大隊——生產小隊，形成“三級所有，隊為基礎”的體制機制。在此基礎上，實行政黨下鄉，從中央到地方建立層層嚴密的黨組織體系，另外，黨組織還選派精干的工作隊進入鄉村社會，掌控政治、話語及社會資源，農村基層黨組織成為農村社會的領導者。社區性質方面，傳統農村社區因血緣、地緣關系自然形成的生活共同體轉變為承擔特定政治目標的政治、經濟共同體。社區實行“政社合一”模式，國家通過政治上的深度干預和控制及集體產權制度對農村基層社會進行直接管理，農村社區治理“政治化”程度達到新高度。思想方面，黨和國家對村民進行意識形態教育，同時加強宣傳、引導，改造傳統小農意識，塑造新社會農民。經濟與管理體制方面，為了加快工業化建設，在基層農村社會構建農村公社體制，實行人民公社——生產大隊——生產小組三級管理體系。一般以生產小組為單位，實行公分制度，村民集體勞動;每家每戶領取定額糧票、油票等，換取生活必需品;村民集體在“公共食堂”就餐。生產隊相當于鄉村中級層面的社區，也是黨和國家的基層管理單位。社員的財產歸公社所有，實行統一經營、核算及分配。

總體來看，新中國成立后的三十年，國家為了完成政權建設目標，有計劃的對農村基層社會進行政治化改造、整合。基層政府在村民中享有極高的權威，次生秩序型社區治理明顯。“不僅縱向的國家政治整合完全取代了橫向的地方社會整合，而且鄉村社會的自主性、能動性基本喪失，單向度的行政管制和政治運動湮沒了鄉村原生秩序和先天和諧”。農村社區不僅是農民的生產、生活單元，更成為國家的政治治理單元，治理政治化程度較高。

1.2 改革開放后農村社區治理的“自治化”

改革開放以來，市場經濟成為社會的主導力量，經濟體制的轉變推動國家政治體制及治理方式的轉變，建設民主、民生國家成為新時期國家政權建設的重要目標，而一系列目標、政策的實現離不開農村基層社會的貫徹落實。

農村社區治理日益突出“自治化”：組織結構方面，人民公社體制因不再適應市場經濟的發展要求而逐漸解體，基層農村社會恢復了鄉鎮村建制。面積較大、居住分散的鄉，下設若干行政村;每個行政村又由一個或若干個自然村組成;不同自然村設置平行的村民小組。村莊成為社區治理的基本單元，黨在基層社會仍享有最高領導權。社區性質方面，農村社區不再受國家在政治經濟等方面的深度控制和直接干預，村莊及村民逐漸享有自主權，村莊實行黨組織領導下的以村集體經濟為基礎，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為核心的“經社合一”模式，這在一定程度上維護了村民的政治經濟權力。社區成為村民自治下的生產、生活共同體。思想方面，受商品經濟和改革開放政策的的影響，村民的個體發展意識不斷增強，不再局限于農村和農業生產，外出務工和經商者眾多。經濟與管理體制方面，家庭聯產承包責任制的實施，極大的解放了農村生產力，農民生活條件提高。農村社會實行“鄉政村治”的管理方式，基層群眾自治制度成為鄉村治理的重要模式，社區成為國家的基層治理單元，村民委員會在村黨組織委員會的領導下主要履行處理村莊事務、維護村莊安全與穩定等職能，同時也承擔著協助基層政府處理村莊公共事務、落實黨和國家政策目標等任務。

總體上來看，改革開放后我國構建起新的農村社區治理體制及規范，村民自治制度是維護村民民主、自治權利的有效保障，是我國特色民主的基層實踐形式。在實際操作中，村民自治組織既要履行自治職能，又扮演著“代理政府”的角色，被賦予了更多的功能及目標，承擔著支撐國家治理基層社會的重要任務。

2 新中國成立以來農村社區治理發展歷程的評價視野

2.1 多方力量合力推動農村社區治理發展

新中國成立以來農村社區治理的發展離不開多方力量的推動。經濟基礎決定上層建筑，從建國初期的計劃經濟時代，為了穩固國家政權和政黨地位，黨和國家將社會主義的政治制度和集體主義深入基層，加強對農村社會的直接管轄，并強制性推行人民公社制度。直至改革開放后的市場經濟時代，國家對基層社會的管理抓手逐漸上浮，政府開始扮演“守護人”的角色，同時賦予農村社區較大的自治權，再加之社會的推力，農村社區的治理得以不斷發展。另外，對社區農民而言，建國初期國家對基層社會的管理制度雖然嚴苛，但在很大程度上使得農民的思想意識有了較大轉變，新型農民意識逐漸代替了小農意識。改革開放以來，農民的民主、自治意識更是不斷提高，意識形態的轉變也促使村民對農村社區治理不斷提出新要求。

2.2 有利于推動城鄉一體化發展進程

建國以后，為使計劃經濟體制得以鞏固和運轉，嚴格的城鄉二元制度將城市和鄉村完全分割開來，城鄉之間相互封閉，各生產要素互不流通。城市居民成為“單位人”，由所屬單位管理;廣大農民被束縛在農村的土地上，社區村民的生產、生活由公社、大隊統一管理。隨著市場經濟的發展，城鄉社會之間的壁壘、二元體制逐漸被打破，彼此交往頻繁、相互融入加快，城鄉社區之間逐步呈現出你中有我、我中有你的特征，成為開放、流動社會中各類居民共同居住的生活共同體。伴隨著城鄉社區一體化發展，農村社區治理只有不斷朝著城市社區治理方向轉變發展，才會使得城鄉社區真正成為資源分配平等，個體生活、居住舒適的空間以及平等的基層社會治理單元，真正成為促進個體自由發展、社會和諧穩定的社會自治組織，進而加快推動農村社區的城鎮化發展進程。

3 農村社區復合化及治理現代轉向

3.1 農村社區復合化：新時代農村社區發展新趨向

社區制建設成為我國農村基層組織與管理體制的第三次重大變革，是對農村社會的重塑，也是調整國家與社會關系、變革農村社會管理體制、轉變黨和政府對鄉村社會執政方式的戰略部署。在“四化合一”現代化進程的推動下，新時代農村社區的外在形態與內在特質不斷發生變化，總體呈現出復合化特征。

第一，社區形態多元化。首先，社區類型多元化。農村社會的新型農村社區建設成為主流趨勢，主要有遠郊型農業社區、近郊型鄉鎮聚居社區、城郊混合型社區，另外，還存在部分傳統自然村落。其次，社區規模擴大化。基層農村社會“合村并居”使得社區規模變大。再次，社區成員復雜化。在開放與流動中，村莊生活共同體被打破，不少外來務工、經商人員由于業緣關系而入駐;村民間原有的以血緣、地緣為基礎的交往方式逐漸淡化，新型社區居民交往更加突出利益、理性;原有的價值認同遭受沖擊，社區缺乏整體凝聚力。另外，社區內大部分村民已不再以農業為主，大多從事第二、三產業。總體來看，新時代農村社區呈現出傳統與現代、農村與城市交織的特征。既是現代化社區，同時又保留著鄉土社會的某些特質，第二，社區性質復合化。首先，農村社區是國家的基層行政單元，是新時代國家政治建設、政治發展、鞏固黨執政的微觀細胞，承擔著一定的政治任務。其次，農村社區是國家管理與服務的基礎單元，承載著民生建設的重任，是國家管理基層社會、維護社會秩序、保障公平正義的載體，也是國家貫徹落實公共服務的重要抓手。再次，社區是基層農民的社會生活單元，是居民日常生活、社會交往、文化傳承的基礎性場所，通過實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現自我管理、自我教育、自我服務，利用民主協商，共同解決社區內公共事務，共創美好幸福生活。第三，社區功能的復合化。隨著社區性質的變遷，社區承擔的功能與任務也在發生變化，新時代農村社區是多重功能的復合體。從政黨層面來看，農村社區承擔著鞏固黨和國家統治地位、貫徹落實各項政策、整合與穩定基層社會的功能。另外，農村社區還協助基層政府進行公共管理與服務，處理社區公共事務和公益事業。從社區層面來看，社區是由生活在社區內的所有居民共同組成的生活共同體，社區居民委員會作為法定自治組織，有責任帶領社區居民開展自我治理活動，培養居民健康的思想道德素質和良好的行為規范，調解居民糾紛，維持良好的社區秩序，做好治安工作，為小區居民創造良好、舒適的生活條件與環境，滿足民眾的日常管理與多樣化服務需求。

現代化發展深刻改變著農村社區的特性，原有的治理方式已逐漸不能適應當今的社區。如果只是簡單沿用村民自治或用社區管理取代村民自治，就會造成社區管理與村民自治之間的沖突。針對社區治理面臨的諸多新情況、新問題，當今要務便是構建新的農村社區管理體制，積極探尋有效的解決路徑。

3.2 農村社區治理現代轉向：復合化社區的現代化治理路向

新時代農村社區的復合化特性，推動社區治理現代化的路向轉換，進而加快實現農村現代化、國家家治理體系和治理能力現代化。總體上來看，復合化社區治理的現代化發展是一個有機的體系。

第一，治理的價值目標是實現人的現代化。人是一切社會關系的總和，實現農村社區現代化目標就是要實現人的現代化，為最終實現人的自由而全面的發展奠定基礎。這在不同歷史階段有不同的表現形式，新中國成立以來的不同發展時期，黨和國家對基層農村社區的管理策略各有側重，目的都是促進村民在社區中更好的發展與進步，并最終朝著人的自由而全面的發展邁進。現階段要推進村民向市民轉化，并實現人的現代化，一方面社區以外的各力量主體要為社區居民的生存與發展提供良好的環境與條件，保障和改善民生、促進農村社區和諧與穩定;另一方面社區居民應提高自身行為素質，強化居民意識及生活共同體意識，增進社區認同感。

第二，治理理念遵循自治、法治、德治理念。習近平總書記在十九大報告提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。復合化社區需要復合治理方式，延續至今的自治方式自不待說。社區的現代化治理還必須遵循法治理念，以法律的公平正義來保護個體的合法權利及自由，創造有利于個體成長與發展的公共空間，這也是形成社區有序發展的重要基礎。但法理不外乎人情，我國基層社會自古有德治的傳統，德治與法治互為補充，使得社區治理既有法律保障又不失人情味。

第三，治理突出多元主體協同共治。社區功能的復合性使得社區不再滿足于村民自治組織或者國家政權體系單一的主體治理，要實現農村社區治理現代化，就要融多元主體于一爐，聚多方力量（資源）于一臺，協同致力于建設美好村莊生活共同體。堅持和加強黨對基層農村社會的領導，社區治理工作以黨組織為中心有序開展;國家和政府加強基層管理、提供公共服務，并積極指導社區工作。在厘清政（府）社（區）公共事務邊界，為社區“減負”，給社區“歸位賦權”的良好條件下，社區居民委員會應做好自治工作;積極培育多種社會組織，滿足人民群眾對基本公共服務的質量要求以及專業化服務和特殊人群特別化服務。各治權主體明確各自的職權范圍、權責分配，遵循溝通協商、分工合作的原則，形成社區和諧發展的有序治理機制。通過縱橫交織的網格化治理，能夠在一定程度上緩解政府縱向治理能力不足和社會橫向治理能力缺失的問題，也是推動我國治理能力現代化的必由之路。

總體上來看，新中國成立以來，隨著中國特色社會主義的發展與現代化社會的推進，農村社區也經歷了一系列的歷史發展進程，積累了豐富的治理經驗。新時代農村社區的形態、性質及功能已然發生很大變化，呈現出多重復合化特征，面對社區治理出現的新情況、新問題，既要善于運用經驗，又要因時制宜、因地制宜，以人民為中心，加快實現人的現代化，遵循自治、法治、德治相結合的理念，堅持多元主體協同治理的體制機制，打造共建共治共享的善治格局，為全面建成社會主義現代化強國而不懈努力。

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