美歐對系統重要性銀行的監管與啟示

李廣子　李藐

2018年11月27日，人民銀行、銀保監會、證監會聯合印發《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（銀發【2018】301號），明確了我國系統重要性金融機構的定義、范圍、規評估流程和總體方法。該意見的出臺標志著我國的系統重要性金融機構監管由“全球系統重要性”發展到“國內系統重要性”機構監管階段。系統重要性銀行（SIB）主要是指那些規模龐大、業務復雜、其倒閉有可能對金融體系造成重大影響從而危及整個金融體系穩定性的銀行，長期以來一直是各國金融監管的重點。特別是2008年國際金融危機爆發以來，系統重要性銀行的監管得到了更多的重視。本文主要對美國和歐盟有關系統重要性銀行的監管經驗進行總結，為我國系統重要性銀行的監管提供借鑒。

美國監管經驗

2008年國際金融危機爆發以來，美國在加強系統重要性銀行監管方面采取了一系列舉措，主要包括以下五個方面。

第一，完善監管機構和職能。針對國際金融危機中暴露出來的問題，美國于2010年5月頒布《多德-弗蘭克法案》，明確了對系統重要性銀行應當實施更高強度和更嚴格的監管，美國金融穩定監督委員會（FSOC）的設立正是這一法案的突出成果。美國金融穩定監督委員會下設的研究辦公室由美聯儲（FED）、貨幣監理署（OCC）、聯邦存款保險公司（FDIC） 和財政部四家單位組成，其主要職責是識別和評定出系統重要性銀行，然后授權給美聯儲加強對它們的監督和管理。美聯儲被賦予了更大的監管權力：負責提出強化監管系統重要性銀行的要求;發布關于如何與銀行溝通監管發現的監管指引，以對銀行有更充分的了解;提高監管當局與銀行管理層的溝通效率，從而有效傳導監管意圖。另外，美聯儲還成立了負責審閱銀行壓力測試模型的團隊和負責審閱管理恢復處置計劃的專業團隊。美國貨幣監理署也針對系統重要性銀行風險治理架構的構建等做出了監管引導，并在其大型銀行監管部內設立了專業團隊，負責管理防范信用風險、市場風險和操作風險，監管信息系統和相應資本要求等。消費者金融保護局（CFPB）也是伴隨著《多德-弗蘭克法案》的頒布而成立的，隸屬于美聯儲， 但是有獨立的監管權力。它的成立主要是為了加強對消費者的保護，要求系統重要性銀行向消費者提供的金融產品必須沒有欺詐或誤導，系統重要性銀行與消費者之間必須有充分的信息披露和交流：既要讓消費者了解產品的收益和風險情況，也要降低消費者潛在的道德風險。在具體操作上，美國對系統重要性銀行的監管過程分為對系統重要性銀行的評估、認定、監管三個步驟。

第二，制定系統重要性銀行評估標準。在系統重要性銀行的評估上，借鑒巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）所提供的計量方法，美國金融穩定監督委員會（F S OC）提出從規模、關聯度、杠桿率、可替代性、流動性風險及期限錯配、監管現狀六個方面構建系統重要性銀行評估指標體系。比如，在資產規模方面， FSOC把500億美元資產規模作為識別系統重要性銀行的標準。2018年5月，美國國會通過了《經濟增長、監管救濟和消費者保護法案（EGRRCPA）》，要求進一步調整對資產超過1000億美元的大型銀行的監管。

第三，提高對系統重要性銀行的監管要求。一是規定了最低流動性標準，并要求進行內部流動性壓力測試以監測系統重要性銀行的流動性。二是強化資本監管和杠桿率監管。美聯儲對系統重要性銀行采用了更加嚴格的附加資本要求，提出附加資本要求為1.0%～4.5%，提高資本對損失的吸收能力，以將其潛在的失敗成本內部化。并且，銀行被認定的風險性越高， 對其的附加資本要求也會越高。三是強調壓力測試的作用。壓力測試有助于評估系統重要性銀行在嚴重不利的經濟情況下可能遭受的損失。系統重要性銀行在提交資本計劃、業務發展計劃和分紅計劃時，應當對其在基期、壓力和極端壓力三種不同程度壓力情景下的資本充足度和資本計劃流程進行評估。

第四，強化對系統重要性銀行的結構化限制。包括經營規模、業務復雜性和關聯度等方面。原因在于，規模越大、越復雜、關聯越緊密的銀行，其倒閉將會對更廣泛的經濟造成更大的溢出風險。規模是一個不可忽視的風險因素，銀行規模越大，分布的地理范圍越廣，需要的管理層次也越多。正因為此，要積極調整對大規模銀行的監管框架和規則。當然，還需要更全面地納入其他風險類別，滿足促進系統重要性銀行的安全和穩健發展、增強金融穩定性的核心目標，加強對潛在風險的敏感度，如跨境活動因素等。跨境活動因素衡量了銀行業務、運營和結構等方面的復雜性，增加了銀行運營的復雜性，會對銀行在面臨壓力時有序解決問題的能力產生影響。另外，系統重要性銀行對短期批發融資的依賴性是用于衡量其流動性脆弱性的一大指標。當銀行利用養老基金和貨幣市場共同基金等金融中介機構的短期存款為長期或流動性較差的資產提供融資時，需要迅速出售流動性較差的資產以維持運營，這種情況可能會對更廣泛的金融穩定產生影響。企業使用短期批發融資是全球系統重要性銀行評估框架中的一個要素，用以衡量銀行與其他金融部門的關聯度等相關風險，以及可能造成大規模融資擠兌的脆弱性。此外，對包括系統重要性銀行在內的大型金融機構在金融市場中的并購行為也進行了限制，要求在并購之后并表負債總額必須小于參與合并的金融機構上一年度的并表負債總額的10%，其意圖在于限制大型銀行等機構的規模及集中度。

第五，加強系統重要性銀行薪酬改革。2009年10月，美聯儲出臺了關于系統重要性銀行的薪酬激勵原則，明確銀行給員工的薪酬協議不得超過所能承受的風險激勵限度。此外，系統重要性銀行每3年必須至少要舉行一次涉及高管薪酬內容的大會，由股東進行投票對相關內容進行表決，從而賦予普通股東參與制定薪酬制度的權利。此外，部分系統重要性銀行還在高管薪酬制度中增加了退休計劃補充的審查制度、日后追回條款等內容，以降低銀行因對高管過度激勵而產生的風險。

歐盟監管經驗

與美國類似，歐盟在國際金融危機以后也強化了對系統重要性銀行的監管。

第一，構建多層次監管機構。2010 年9月，歐盟出臺了《泛歐金融監管改革法案》。該法案的出臺更新了歐盟的金融監管體系，新設立了四個機構負責從宏觀和微觀兩個層面加強對歐盟的金融監管和風險防范。在宏觀層面上，專門設立歐洲系統性風險管理委員會（ESRB），實施對系統重要性銀行的宏觀審慎監管，負責監測歐盟整體的信貸水平，分析、處理并監管潛在的影響歐盟整個金融市場穩定的各種風險。并且，歐洲系統性風險管理委員會可能在必要時向歐洲銀行業監管局（EBA）發出風險預警并提供針對性建議。歐洲銀行業監管局是負責微觀審慎監管的機構，它可以協調各成員國的銀行業監管當局，從而對成員國系統重要性銀行實行直接或間接監管。總體上看，歐盟通過建立多層次監管機構，實現微觀審慎和宏觀審慎監管相結合，共同識別和防范系統重要性銀行可能給歐盟整個金融市場帶來的影響。

第二，細化了系統重要性銀行的評估標準。在系統性重要性銀行評估方面， 歐洲銀行業監管局（EBA）于 2014年12 月發布了《系統重要性機構評估標準指引》，確定的評分指標包括規模、重要性、復雜性/跨境活動、關聯性等。總體上看，歐盟在系統重要性銀行的評估標準方面與其他國家基本類似。歐洲銀行業監管局（EBA）還要求，歐盟各成員國監管當局可以結合本國實際確定對系統重要性銀行的認定標準，并定期向歐盟委員會、歐洲銀行業監管局（EBA）、歐洲系統性風險委員會（ESRB）等機構報送認定結果。

第三，擴大監管范圍。在對系統重要性銀行的監管模式上，歐盟從之前的平行監管模式轉變為平行監管與垂直監管相結合，不斷完善監管模式和范圍。在對系統重要性銀行進行監管時，不僅要監管系統重要性銀行本身的資本緩沖、業務范圍、金融產品和評級方法等各項指標，還要監管對沖基金、私募基金等與銀行業務有關聯的公司，加強了對與系統重要性銀行有關聯的其他金融機構的監管，監管范圍不斷擴大。

第四，強化監管要求。歐盟建立了單一監管機制（SSM）和單一處置機制（SRM），突出了對系統重要性金融機構監管的重視程度。單一監管機制（SSM） 是由歐央行對歐元區的大銀行直接進行監管，歐央行于2014年11月起可以直接監管資產總額達到300億歐元以上或者達到所屬國GDP20%以上的銀行。單一處置機制（SRM）是對各成員國的銀行實行統一的處置規則，成立處置基金和處置機構。通過建立單一監管機制和單一處置機制，歐盟對系統重要性銀行的監管機制得到進一步強化。此外，歐盟于2013年7月正式實施《資本要求指引IV》，歐盟各個成員國可以根據《資本要求指引IV》結合本國實際對系統重要性機構施加相關資本要求。

第五，加強消費者權益保護。根據《泛歐金融監管改革法案》，歐洲銀行業監管局（EBA）擁有監管和調查系統重要性銀行及其有關交易行為的權利，同時還負責評估大型銀行在金融市場中的潛在風險與危害等，而且在必要時要有風險預警提示。對于違規的金融交易活動或產品， 歐洲銀行業監管局（EBA）有權予以制止。歐洲銀行業監管局（EBA）的設立及其所擁有的這些權利，能夠有效地對廣大金融消費者的權益進行保護。

啟示與借鑒

從美歐對系統重要性銀行的監管實踐中，我們可以得到以下幾方面啟示。

一是強化監管機構與機制建設，有效傳導監管意圖。為了更好地對系統重要性銀行進行監管，防范系統重要性銀行可能對經濟金融帶來的潛在風險，美歐都在金融穩定理事會（FSB）和巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）等國際組織提出的監管政策指引基礎上，結合自身實際情況，出臺了適宜本國或本組織的相關監管法案， 設立專門的監管機構，完善監管制度。在系統重要性銀行監管方面，要特別注意提高監管意圖和政策傳導的有效性。這不僅要求監管當局能將需要調整的政策法規有效體現在監管計劃和報告中，還要求監管當局能在必要時為系統重要性銀行提供適當救濟，進行合理的風險管理。另外，監管當局要能夠及時獲取系統重要性銀行的相關監管指標信息，從而能夠識別新出現的風險，及時采取措施。

二是提升資本管理能力，創新監管方法和工具。美國和歐盟普遍對系統重要性銀行設置了更高的監管標準，并建立了針對系統重要性銀行的監管體系。其中， 資本監管是核心，系統重要性銀行要適用更高的監管要求。除資本監管以外，還從流動性、壓力測試、結構化限制等方面對系統重要性銀行提出了全方位的監管要求。從我國情況來看，在對系統重要性銀行進行監管的過程中，需要綜合考慮我國金融業發展和監管實踐，創新監管辦法和工具，對參評機構的評估指標進行合理測度，不斷調整和完善監管要素和方法。這樣，有利于及時調整我國系統重要性銀行的業務結構和經營策略，甚至及時有效地處置出現的問題。

三是把握好系統重要性銀行監管的時機。總體上看，加強對系統重要性銀行的監管已經成為包括歐美在內的發達國家銀行業監管的發展趨勢。從美國和歐盟的實踐來看，不同國家在加強系統重要性銀行監管的時點上存在一定差異，歐盟還規定其成員國監管當局可以結合本國實際確定對系統重要性銀行的認定標準，體現出一定的靈活性。從我國情況來看，加強系統重要性銀行監管也要與我國經濟金融發展形勢相結合。特別是，現階段我國經濟面臨較大下行壓力，金融去杠桿深入推進， 銀行資產質量下滑，整體面臨著較大的資本壓力。在這種情況下，貿然對被劃分為系統重要性銀行的大中型銀行提出更高的資本要求，可能會對商業銀行健康運行產生較大的負面影響。因此，要把握好系統重要性銀行監管的時機，在制定實施細則時要考慮我國金融機構實際情況，設置合理的監管要求與過渡期安排，避免短期內對金融機構造成沖擊。

四是適當加強對系統重要性銀行的前端管理，做好風險預防。銀行監管指標通常具有一定的滯后性，一旦出現問題進行自救也會產生較大的社會成本。因此， 在對系統重要性銀行的監管上，應當加強前端市場管理，做好風險的預防。要針對系統重要性銀行的資產類型及風險敏感程度，對與銀行重要資產相關的價格比如利率、匯率、大宗商品價格等價格變動進行追蹤監控，及時做好對沖并引導銀行采取調整資產類型、行業布局等措施以規避風險。通過加強前端管理，及早發現問題并加以解決，為系統重要性銀行獲取充分的緩沖及自救時間。

五是根據新形勢不斷修正系統重要性銀行的評估標準。商業銀行是金融創新較為活躍的一個領域，產品和業務模式不斷變化，資產負債結構不斷調整。就我國而言，金融與科技的融合不斷加深，商業銀行普遍將科技手段應用到產品和業務模式創新之中，并對業務流程加以改造。相應地，銀行的風險特征也發生了重大變化。在這種情況下，系統重要性銀行的評估標準也要適應經濟和金融發展形勢的變化， 密切關注商業銀行風險的新特征，不斷優化相關評估標準，在此基礎上制定出有針對性的監管要求。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所、 國家金融與發展實驗室， 中國社會科學院研究生院）