鄉村振興戰略規劃中的農民參與研究

張天健 孫守相

（山東農業大學公共管理學院 山東 泰安 271000）

鄉村振興戰略是黨的十九大報告正式提出的一項國家發展戰略，是未來一個時期“三農”工作的戰略重點和基本遵循。作為一項復雜而艱巨的系統工程，鄉村振興戰略必須充分發揮農民的主體作用，保障農民的參與權利，制定科學的戰略規劃，統領鄉村振興全局。易言之，實施鄉村振興戰略，應當堅持規劃先行，而鄉村振興戰略規劃的制定，必須保障農民的參與權。

一、問題的提出

農民參與，本質上就是一種公民參與（citizen participation），只是進一步將公民參與的主體限定為農民。由于中國農業大國的獨特國情，農民在政治、經濟、文化、社會、生態等各個領域的參與都具有重要的意義。

長期以來，許多學者關注農村、農業發展過程中的農民參與問題，從參與的內容、動力、制約因素、渠道、機制等方面開展研究，徐勇（1999）早在1999年就開始關注農民參與行為背后的動力，指出農民參與行為的主要目的就是為了獲取相關的利益，這種利益除了個人私利外還包括集體利益和小團體利益等。[1]胡榮（2002）的案例研究強調農民參加民主選舉的經濟理性選擇，他認為農民參與選舉的主要動機是看重回報和對經濟利益的計算。[2]

近年來，學者圍繞農民參與問題研究的觸角不斷延展，涉及農業、農村發展的各個層面，針對新型城鎮化建設、土地征收、土地整治、環境保護和生態建設、鄉村治理、鄉村文明等領域的農民參與問題，提出了許多具有重大指導意義的農民參與理論。

黨的十九大后，許多政府官員以及長期研究農村發展、國家戰略的專家學者結合自己的研究領域，從不同的視角對鄉村振興戰略進行了解讀，①但尚未進行深入的學術研究，更不可能有成熟的研究成果，尤其是對于農民在鄉村振興戰略中的地位及參與問題較少關注。實踐中，在率先完成的市（縣）域鄉村振興戰略發展規劃中，也基本上看不到農民參與的痕跡。因此，需要正確認識農民在鄉村振興戰略中的角色定位和地位作用，研究分析鄉村振興中農民參與中存在的突出問題，提出有利于保障農民有序參與的對策，充分發揮農民的主體作用，才能破除不利于鄉村振興的思維障礙，為鄉村振興奠定基礎。

二、現實依據和理論支撐：農民參與鄉村振興戰略規劃的必要性分析

強調農民在鄉村振興戰略規劃中的參與權利，從根本上講是農民在鄉村振興戰略中的主力軍和最大利益相關者地位的內在要求，是尊重農民首創精神、發揮農民積極性和主動性的需要，同時也是政府堅持民主協商、推行依法行政的題中應有之義。

（一）現實依據

1.農民在鄉村振興戰略中居于主體地位

馬克思主義的群眾史觀認為：人民群眾是社會歷史過程的主體，在社會發展中，人民群眾起著主要決定作用，是創造歷史的基礎。列寧曾指出，作為自覺的歷史活動家的人民群眾正是“歷史創造者”。[3](P128)毛澤東則一針見血地寫道：“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”。[4](P1031)

中國改革四十年的實踐充分證明，人民是改革的主力軍，是歷史和財富的創造者。四十年前，中國改革的大幕徐徐展開，是決策者對中國農民首創精神的尊重，是對農民利益訴求做出的積極回應。從那時起，億萬中國農民也理所當然地成為中國農村偉大變革的主力軍。

當前，中國農村改革正處于關鍵時期，實施鄉村振興戰略是中央在新的歷史背景下推進農村改革作出的重大部署。決定鄉村振興戰略能否順利實施的重要因素仍然是農民，因此，應該更加強調農民在鄉村振興中的主力軍地位，只有讓農民真正深刻認識到鄉村振興是自己的事情，并且積極參與到鄉村建設中去，充分發揮農民在鄉村振興的主體作用，才可以使鄉村擁有不間斷的力量之源。無論是農業產量的提高，還是農民收入的增加，無論是鄉風文明、生態建設還是鄉村的有效治理，農民的積極參與才是核心所在。因此，在鄉村振興戰略規劃編制和實施的過程中，若脫離了農民的參與，則鄉村振興不可能真正實現。[5]

2.農民是鄉村振興戰略的最大利益攸關者

鄉村振興戰略的主旨在于從深層次解決農業、農村、農民問題，只有鄉村實現振興，才能從根本上縮小城鄉差距，解構城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展——是關乎億萬中國農民命運的浩大民心工程。因此可以說，農民不僅僅是鄉村振興戰略中的主體，而且也是鄉村振興戰略的最大利益攸關者，是真正的受益者。

黨的十九大報告提出了“堅持農業農村優先發展”和實施鄉村振興戰略的總要求，即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，鄉村振興戰略的上述各項要求，無一不明確體現出農民是這場改革的最大利益攸關者。“產業興旺”，著眼于農民收入的提高和農村的全面發展；“生態宜居”旨在為農民創造良好的生活環境，在提高農民的身體健康和發展農村經濟方面有著至關作用；“鄉風文明”是鄉村得以振興的軟實力所在，關乎農民的情感交流、生活態度等等；“治理有效”在強調基層自治的同時，在各個方面保護農民的切身利益。“生活富裕”是農民的夢想，是農民物質條件的迫切需求。因此，實施鄉村振興戰略不是一個空想，也不是為了達到某種美化而刻意表現出來的政策，它是由內到外、由上到下，涉及農民各方面利益的戰略。[6]

（二）理論支撐

1.協商民主（Deliberative democracy）理論

作為一種“討論的政治”模式，協商民主的實質是實現和推進公民有序的政治參與，它是當前鄉村治理中農民參與的主要手段與形式。

1980年，美國學者約瑟夫·M·畢塞特（Joseph M.Bessette）出版《協商民主：共和政府的多數原則》一書，第一次在學術意義上使用了“協商民主”概念。在這篇文章中，畢塞特極力反對精英主義民主觀念，同時積極地倡導公民參與的價值。[7](P102-116)其后，學術界對協商民主理論的研究及認識逐步、逐層深入，盡管尚未形成能夠普遍接受的對協商民主概念的權威界定，但形成了一些共識性看法，這就是協商民主內在的協商性、公民參與性和民主性。[8](P118)

黨的十八大報告首次提出“健全社會主義協商民主制度”的命題，報告明確將社會主義協商民主作為我國人民民主的重要形式，并對健全社會主義協商民主制度作出戰略部署，要求每一項公共議題都要由所有協商主體進行平等的討論協商、溝通交流、達成共識、參與決策。

在鄉村振興戰略規劃和實施中，農民參與也要圍繞協商民主這種方式展開，協商民主是農民參與鄉村振興的重要手段與形式。在鄉村振興戰略中，關于鄉村振興戰略行政決策相關的信息都要向農民公開，每個農民都可以以同等身份參與其中并進行充分的協商，從而在關乎鄉村振興戰略的行政決策中真正達成共識，減少政策執行中的障礙。

2.利益相關者（Stakeholder）理論

1984年，美國學者弗里曼的經典著作《戰略管理：利益相關者方法》一書正式出版，作者在該書中提出了企業戰略管理中的利益相關者方法，奠定了利益相關者管理理論的基石。該理論最初應用于企業戰略管理領域，后來被廣泛應用于項目管理、政府公共管理過程中。弗里曼認為，利益相關者是與一個組織的目標密切相關的所有個體和群體。一個目標的實現要與利益相關者結合在一起，通過各種方式激勵，甚至約束利益相關者實現組織目標。在此過程中，除了涉及經濟利益，還有社會責任。[9]

鄉村振興戰略的實施涉及多方面利益，其中包括經濟利益、政治利益、社會利益等，在這些利益之下，又涉及到許多個人、群體，農民就是這些群體中最重要的利益相關者。因此，在鄉村振興戰略規劃實施中，應始終將農民的利益置于重要位置，通過各種方式保證農民參與權利，激勵甚至約束農民來實現鄉村振興的組織目標。

三、過與不及：地方政府鄉村振興戰略規劃實踐中農民參與中的兩種錯誤傾向

農民參與地方政府鄉村振興戰略規劃的理想狀態是依法有序參與，既要暢通參與渠道，充分保障農民的參與權；又要提高農民的參與水平，保證農民的理性與合法化。目前，地方政府鄉村振興戰略規劃中存在排斥農民參與以及農民過度參與的兩個極端，必須引起足夠的重視。

（一）排斥農民參與

在黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略后，由國家發展改革委牽頭，會同有關部門開始編制統領全國鄉村振興戰略工程的綱領性文件——《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，該《規劃》于2018年9月由中共中央、國務院統一印發。而在此之前，個別地方政府追求文件出臺的率先，紛紛編制域內鄉村振興規劃或規劃綱要，走出一條先地方后中央的編制路徑。②但在這些規劃的編制過程中，往往存在政府轟轟烈烈、農民反應消極的尷尬狀態，因缺少農民的參與，使規劃的編制活動某種程度上淪為政績效應目標下政府功利性的表演秀。其基本表現是過分依賴專家和強調精英作用，同時對農民的參與充滿偏見。

1.精英主義的傲慢

誠然，制定地方鄉村振興戰略規劃，是一項專業性很強的工程，涉及人文地理、統計、區域經濟、生態、社會治理、城鄉規劃等專業領域，需要一大批行業精英共同完成，但由于規劃的編制和實施事關農民切實利益，因此，規劃不能拋開農民而閉門造車，必須深入而廣泛地征求農民的意見，尊重農民的意愿和訴求。

實踐中，部分專家認為農民的素質較低，沒有能力參與到鄉村振興戰略規劃制定的過程中來，認為規劃的編制理所應當是專家的事情，與農民沒有關系。專家這種鄙視農民的傲慢使得農民無法積極參與其中，發揮其能動性，而專家也往往不能理解農民在鄉村振興戰略中的真正關切和需求，某種程度上使規劃的編制變成專家的“獨舞”。這樣的規劃成果使得鄉村振興戰略與農民脫離關系，專家和學者提出的意見也不會與農村農民的具體實際相關聯，更無從體現農民鄉村振興戰略中主體的地位。

2.政府的偏見

政府尤其是地方政府及其官員對于農民參與的態度，直接影響到農民參與的意愿、深度和參與質量。一些政府官員以不正確的態度看待農民參與，或認為農民沒有參與公共事務管理的能力，或認為農民參與會打亂行政管理常規的工作秩序。基于以上認識，政府官員往往會以一種冷漠或排斥的心態對待農民的參與行動，如此一來，就會直接導致官員與農民之間互動的隔膜，影響了彼此間互信的建立。[8](P244)

當前，一方面，個別地方政府對鄉村振興戰略規劃制定及實施中農民參與的重要性缺乏認識，認為鄉村振興戰略規劃制定屬于政府的決策，并不需要農民參與并通過參與對決策產生影響，而是應該以政府公職人員和資深規劃專家為主體。另一方面，政府對于農民參與行政決策的目的存在觀念偏差，認為農民參與行政決策的動機僅僅是為了私利，只是為了獲得一部分錢去享受、揮霍，而對于規劃、決策的理解也局限于“能夠給我們多少錢”。[10]

事實上，在鄉村振興戰略規劃中農民參與絕不是簡單的金錢利益，同時也是農民的基本政治權利，如若政府及其公務人員對于農民參與鄉村振興戰略規劃的目的存在質疑，甚至是誤解，那么勢必會更加排斥農民在鄉村振興戰略中的參與權利，而鄉村真正的振興也就無從實現。

（二）農民參與的過度和無效

我們強調和追求農民的參與，一個重要的前提是需要保證農民是理性的，并且掌握參與決策所需的資訊。然而，由于傳統小農經濟環境下形成的封閉保守、急功近利的自私本性以及信息的不對稱，導致農民參與鄉村振興戰略規劃中會表現中一定的情緒化，出現非理性的、無序的甚至是過度的參與。同時，由于缺乏專業的訓練和利益的分散，農民參與的質量與效果也存在一定的問題。

1.民粹主義的陷阱

從世界各國的情況看，民粹主義最容易誕生于各國歷史的轉型期或改革的歷史進程之中，因為歷史轉型和改革總是要涉及到利益的重新調整分配，打破舊有的制度和利益格局，在此過程中，往往會暴露社會存在的突出問題、誘發社會底層群體的憤懣情緒、對既得利益群體和集團發動攻擊。[11]當前，我國正處于由傳統社會向現代化轉型的歷史關鍵時期，經濟、政治、文化等體制的改革也已進入深水區、攻堅階段，整個社會面臨前所未有的劇烈變動，社會矛盾異常復雜。如果在此過程中不能進行有效的溝通、協調和妥協，不能夠化解矛盾和分歧，如果再出現一些損害民眾權益的事情，就必然會喚醒底層民眾中的戾氣，這就為民粹主義大行其道提供了社會基礎。[12]

鄉村振興戰略作為一項國家戰略，范圍廣闊、任務艱巨、工程浩繁、利益多元、牽扯面廣，會對傳統的鄉村制度、現有的鄉村業態和利益格局造成極大的沖擊，而利益的重新分配也勢必會引起多方博弈，在此過程中會為民粹主義的滋生提供豐沃的土壤。農民的土地權利問題、農民對鄉土生活的依賴問題、鄉村固有的治理結構、傳統倫理與現代鄉村文明因素的碰撞問題等一旦得不到妥善解決，會引發社會不穩定性因素并造成社會恐慌。如果問題持續發酵，就有可能誘發農民參與陷入民粹主義的陷阱，農民會通過走向街頭、沖擊政府機關等激烈方式，或借助公眾平臺，尤其是網絡平臺激烈地抒發自己的不滿情緒，表達自己想要參與政府制定關于鄉村規劃的強烈意愿。在這個過程中，那些“打著‘農民代表’的農民領袖已經非常具有組織力和號召力，可以很有組織地將農民組織起來，其與政府的對抗已經逐漸有升高趨勢，甚至出現暴力傾向”。[13]

2.參與效能的低下

農民參與主體的自身局限性導致農民在鄉村戰略規劃與實施中的效能非常低下。在農村，教育資源的稀缺和教育質量的低劣在很大程度上造成農民的文化水平低下，這不僅體現在學歷上，而且體現在參與能力中。農民對政府制定的規劃即便有參與的愿望，但想要表達出自己的真實想法，卻存在理解偏差，又不肯綜合考慮，長此以往一定程度上造成了農民參與的無序和過度。

此外，農民參與的組織化水平局限也是農民參與效能低下的重要原因。組織可以將分散的資源、群眾集合起來，具有規范化、程序化、理性的特征，從而可以向政府通過正當合理的方式表達真實想法。但是在中國，由于農村地理位置分散的特殊性，因此農民也習慣了分散式的生活。久而久之，農民的集體意識不強、合作意識較差，農民從意識上并不認可組織的作用，導致農民并不擅于運用規范化、程序化的方式來維護自己的利益，而農民單個的、分散的表達面對龐大的政府體制永遠是渺小的。[14]因此政府在編制鄉村戰略規劃時，如果會損害農民的利益，農民沒有一個可以將其利益聚合起來進行統一表達的組織。分散的、個體的表達又往往非常微弱而無法到達決策者，可以說農民已經被排除在政府制定關于農村農民的戰略規劃方案過程之外。

四、角色定位：保障鄉村振興戰略規劃中農民有序參與的政府與農民

切實保障農民在鄉村振興戰略規劃過程中的有序參與，應當從政府和農民自身兩個層面設計現實的農民參與路徑。政府應當扮演好農民參與權利的維護者、農民參與意識和參與觀念的構建者、農民組織培育的服務者、農民參與技術的幫助者等角色，著力加強政府開放及其體制、機制建設，暢通農民參與渠道，尊重農民意愿表達并積極作出回應；對于農民自身而言，作為參與者，應著力于不斷培育公民意識、提高參與能力。

（一）尊重農民的主體地位，處理好農民主體與政府主導的關系

推動鄉村振興戰略實施，要把政府主導作用和農民主體地位有機統一起來，把兩個方面的作用都充分發揮好，注意防止政府缺位和政府代替農民的偏向。[15]

農民既是鄉村振興戰略的最大受益者，也是鄉村振興建設的主力軍。因此，在涉及鄉村振興戰略規劃、鄉村建設規劃等重大事項時，應當充分尊重農民的意愿，保障農民參與權利，不能由政府或少數官員、專家代替農民作出決定，而應由農民以科學的方式充分表達自己的意見。只有把農民的積極性、主動性、創造性調動起來，才能為鄉村振興提供強大力量、注入充沛活力。

當然，強調農民主體地位，并非弱化或忽視政府的主導作用。在鄉村振興戰略中，政府擔負著做好鄉村振興總體規劃、提出鄉村振興任務、明確鄉村振興目標和要求、制定具體政策措施、發動和組織各方面的工作，應當負責保證鄉村振興戰略的實施沿著正確方向發展。

（二）推進政務信息公開，建立科學的、參與式的規劃決策體制

當前，農民在鄉村振興以及其他事關鄉村發展的公共事務中參與不足的現象非常突出，一個重要的原因是因政務信息的不公開、不透明導致的信息不對稱。因此，為了提高農民在鄉村振興戰略中參與的有效性，必須進一步完善信息公開制度。只有讓農民的知情權得到保障，才能從根本上解決農民參與渠道不暢和參與時機滯后等問題。

近年來，我國政府在推進政務公開、建設陽光政府方面成效明顯，政務公開已經成為各項政府施政的一項基本制度。鄉村振興戰略規劃的制定應當屬于重大公共事務決策，因此必須遵循決策程序，強調規劃中的公眾參與，應當建立科學的、參與式的規劃體制。一是應當推行社會公示制度，通過各種渠道公布規劃事項和方案草案。二是應當實行聽證制度，通過聽證會、協商對話會、網絡征求意見等形式，吸納農民參與規劃制定過程，真正實現民主決策。三是應當建立規劃工作監督信訪制度，保證農民對規劃過程的監督，讓農民能夠將自己的建議、意見可直通決策層，避免出現中間環節瞞而不報、扭曲事實的現象發生，保障農民成為鄉村振興戰略規劃中真正的參與者，而不是旁觀者。

（三）培育農民的公民精神，增強農民在鄉村振興戰略規劃中的參與意識

“公民中最大的群體就是雇農和農民，他們對國家政治的了解和參與都少之又少。在這樣的社會里，培養更加清醒的農民，使他們能夠通過民主途徑有意識地參與和公民政策，將是一個巨大的挑戰”。[16](P56)由于落后的傳統參與文化的影響和受教育水平的低下，我國農民中的絕大部分無論并沒有意識到他們的參與行為對于社會共同發展的價值，更缺少參與的經驗與技能。由于公民觀念養成教育的缺位，大部分農民的公民精神缺乏，對自己承擔的責任的性質與價值并不清晰，面對公共事務，往往會保持消極、觀望甚至搭便車的態度。[8](P246)

因此，要注重加強農民的公民意識和公民精神的培育，組織農民積極學習吸納現代理性政治文化，培育農民內在的社會責任感，以便于在政治參與中具備參與的能力。同時，要不斷加強普法教育，增強法律意識，提高農民對于事物正確判斷的能力和遵紀守法意識，全面提高農民參與的合法性。

（四）培育農民組織，提高農民參與的組織化水平

在利益博弈中，組織參與和表達擁有比個人參與有更多的益處和更高的效率，農民組織在農民參與中具有社會溝通、專業和利益代表的全面性等獨特優勢。實踐證明，由組織代表成員的共同利益，直接參與公共事務決策是最有效的方式。

在當前鄉村振興戰略規劃和實施中農民參與不足、參與無序的背景下，政府應該鼓勵和扶持農民自愿結合起來，自發組織起來，建立以切實維護自身權益為目的的組織，以彌補當前村民委員會、村民小組等組織在有效代表農民參與方面的不足。在制定鄉村振興戰略規劃或其它有關農民權益的政策決定時都應當首先聽取這些組織的意見，從而保證農民能夠依靠組織的力量參與進來，以更好地維護自身的合法權益。農民有了自己的組織，就可能在法律允許的范圍內，通過合理的渠道表達自己的利益要求，平等的參與鄉村振興戰略過程。[14]

綜上所述，只有充分尊重鄉村振興戰略規劃中農民的主體地位，進一步暢通農民參與渠道、切實提高農民參與能力，讓農民有序參與到鄉村振興戰略規劃制定和實施的整個過程中，才能保障鄉村振興戰略規劃的民主性、科學性，從而在鄉村振興戰略規劃穩步施行的同時做到切實維護農民的利益。

注釋：

①如中央財經領導小組辦公室副主任，中央農村工作領導小組辦公室副主任，農業農村部黨組副書記，副部長韓俊；農業農村部黨組書記，部長，中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任韓長賦；學者溫鐵軍，劉守英，黨國英等。

②如2017年12月20日，遼寧省新民市攜手華中師范大學中國農村研究院共同發布了《遼寧省新民市鄉村振興規劃綱要》，成為十九大提出鄉村振興戰略后，全國第一份全域性、全方位、全系統的鄉村振興規劃綱要。此后山東省東平縣、山東省、四川省開江縣等地先后發布縣域、省域的鄉村振興規劃或規劃綱要。