美國金融科技監管“催化劑”項目的主要內容、運行情況及啟示

夏偉亮

（中國人民銀行金融消費權益保護局，北京 100033）

美國消費者金融保護局（CFPB）是全球最早設立專門鼓勵創新項目的金融監管機構之一，2012年11月啟動了“催化劑”項目（ProjectCatalyst），通過與其他金融監管部門以及金融創新主體的溝通合作，了解跟蹤金融創新的最新發展，探索更加符合行業發展與市場需求的創新激勵政策，規范鼓勵能使消費者受益的金融創新。CFPB“催化劑”項目的核心理念與原則、主要內容與具體措施被英國、澳大利亞、新加坡等國家與地區所借鑒，發展成為“監管沙箱”政策。

一、CFPB“催化劑”項目啟動的職責依據及原因考慮

CFPB主要職責為金融消費權益保護以及此條件下的鼓勵金融產品與服務創新，2010年《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》1021條規定，CFPB工作原則與要求為：“確保所有消費者均能獲得金融產品和服務，確保消費者金融產品和服務市場公平、透明、有競爭性，促進金融消費產品和服務的市場準入和創新”。［1］

首先，推動金融監管政策與金融創新、金融科技發展相適應是“催化劑”項目推出的客觀原因。金融科技的發展以及金融產品與服務的創新，需要寬松、包容的監管環境，即使在當前法律制度最為先進的美國，金融創新的發展亦面臨制度上和政策上的各種阻礙。由于法律制度的滯后性、穩固性，金融創新在快速發展的金融科技推動下很容易在功能設計、信息披露、營銷方式與渠道、風險管理控制等方面突破與超越現有金融法規的相關規定，在當前的監管框架與體系下，現有的法規及監管機構難以及時為其提供具體而明確的適用指引，從而使金融創新主體容易遭遇難以預料的合規風險與市場風險。同時，創新主體通過加強與監管機構的溝通，了解監管機構對金融創新的態度并獲得監管支持；監管者借助創新主體更好的了解金融市場創新發展動向，從而提高監管的有效性。

其次，正確處理金融創新與金融消費者保護關系，建設“消費者友好型金融創新”是“催化劑”項目的主要動因。金融科技、金融創新的發展可以提高金融產品與服務的可獲得性，豐富金融產品與服務的功能的同時降低其價格并提升安全性和透明度。同時，由于消費者金融素養的不足以及信息不對稱，金融創新可能產生一定的風險并將風險轉移給消費者，部分可以幫助消費者決策的金融科技也可能誤導消費者的選擇，因此必須密切關注金融科技的發展，為其提供一定的制度與法律發展空間，控制風險的同時引導其向有利于消費者的方向發展。［2］美國作為金融科技最發達的國家，為促進“消費者友好型金融創新”，減少創新造成的風險和不良行為，CFPB啟動了“催化劑”項目。CFPB期望金融科技發展能使消費者明顯受益，包括：為金融服務不足或有特殊需求的消費者提供產品，提高金融服務的包容性；通過強化競爭或減少運營費用降低消費者成本；加強產品安全，更好地防范數據泄露等；增強透明度，幫助消費者理解和選擇金融服務；改善消費者的支出和儲蓄習慣等?！按呋瘎表椖磕軒椭M者盡快體驗到市場上最新的金融產品與服務，同時幫助金融科技公司通過市場運用與檢驗發現其產品存在的不足并及時糾正，引導金融創新更符合消費者的實際需求。［3］

二、“催化劑”項目主要內容與主要措施

CFPB堅信金融市場有效運行的重要條件是：在做好消費者權益保護的前提下，允許各種市場主體進行適度的金融創新以及有序競爭?！按呋瘎表椖績热葜痪褪羌訌娕c市場主體、市場監管者以及非政府組織等方面的合作交流，同時還致力于推動金融創新主體在金融創新產品和服務的概念化初期就全面考慮與引進消費者保護的制度與措施。［4］

（一）建立與金融創新主體以及相關監管部門的良好溝通

“催化劑”項目注重在金融創新的整個過程尤其是初始端建立與金融創新主體及相關方的合作溝通機制，掌握金融科技與金融創新發展，了解金融創新者面臨的挑戰，科學分析與研判消費者面臨的潛在的市場風險，并及時制定相應的對策。

1.注重與相關監管部門的溝通交流

“催化劑”項目組與美國其他金融監管機構、各類行業協會進行對話交流，加強監管協調，開展了系列關于金融科技發展、金融創新趨勢、監管政策的挑戰與應對等主題的對話交流。曾經的合作和參與方包括：貨幣監理署、財政部金融局、美國州銀行監管協會、紐約金融服務局、加州商業監管局等監管機構與行業組織。此外，在推行試驗披露豁免政策和無異議函政策時，若涉及到其他監管機構的職責范圍，CFPB也會征求相關聯邦及州監管機構的意見。同樣，其他監管機構制定關于科技金融和金融創新政策時，CFPB也會與這些機構緊密合作以期達到監管政策的配合和監管目標的一致。

此外，“催化劑”項目組還積極與其他國家和地區的金融監管機構如英國金融行為監管局、澳大利亞證券投資委員會、歐盟證券與市場管理局等開展定期交流，交流各自金融市場上的金融科技發展情況、金融創新及金融監管工作經驗，加強國際監管合作。“催化劑”項目組也曾與中國人民銀行、加拿大金融消費權益保護局、荷蘭金融市場管理局等開展過交流與合作。此外，“催化劑”項目組還以多種方式參與了G20框架下普惠金融全球合作伙伴組織（GlobalPartnershipForFinancialInclusion）以及一些國際金融論壇的工作與活動。

2.加強與金融科技行業等市場主體以及相關社會組織的交流

“催化劑”項目每年定期進入金融科技創新集中地區舉辦主題特定的現場辦公活動（Office HoursProgram），與金融科技行業和金融創新團體進行交流。金融科技公司和其他金融創新主體可直接與“催化劑”項目組以及CFPB的工作人員交流，也可以根據需求自行設計主題發起相關的研討與交流?，F場辦公活動是“催化劑”項目與金融科技行業、金融創新者及其他市場主體溝通交流的重要渠道。通過“OfficeHours”活動，CFPB已經與數百家不同規模的金融科技公司、各類學術機構和消費者組織進行了交流，在掌握金融市場發展需求與金融科技最新發展情況的同時，為金融創新主體提供了解CFPB監管政策和監管思路的有效渠道，有利于提高金融監管政策的針對性與實效性。

（二）制定出臺促進“消費者友好型創新”激勵政策

“催化劑”項目的工作任務就是為金融創新提供開放有序的市場競爭環境，為能夠提高公眾生活水平的金融創新提供保障其發展的基礎性政策?！按呋瘎表椖客瞥龅膬身椫匾呤窃囼炁痘砻庹吲c無異議函政策。［5］

1.試驗披露豁免政策（TrialDisclosureWaiver Policy）

（1）出臺背景與動因。隨著金融科技和信息技術的發展，越來越多的金融產品和服務通過網絡和移動平臺銷售，消費者通過線上或移動平臺購買金融產品日益增加，導致原有基于紙質及依賴靜態信息的披露渠道已經不適合目前的數字化、電子化趨勢。此外，以往的信息披露方式不能夠與消費者“互動”，不利于消費者更好地了解金融產品價格或其他關鍵信息?！抖嗟隆ヌm克華爾街改革和消費者保護法案》1032條規定CFPB依據特定標準和程序，可以開展試驗披露豁免政策。金融科技公司探索新的信息披露方式，既適合當前的數字技術發展趨勢，也符合現行的法律法規。CFPB在2013年9月推出了“試驗披露豁免政策”，認為開展新的信息披露方式測試，有利于降低信息不對稱，擴大消費者參與權、知情權并提高其金融決策能力。

（2）政策內容。金融科技公司或其他擬測試的單位向CFPB提出申請，CFPB根據相關材料對測試可行性及實施效果進行審核評估。審核同意后，CFPB與測試者簽署《試驗披露豁免：條款和條件》，并在網站進行公示。在測試的時間內，測試公司對現實市場的消費者測試創新的信息披露方式，可以視為符合或者豁免適用相關法律以及消費者保護法的規則。

（3）申請需說明的事項。需要測試的信息披露內容；描述該測試如何改進現有披露方式，尤其是促進消費者理解金融產品與服務方面的效果；確定測試的時間周期、范圍及消費群體；為測試事項確定合理的指標，并為這些指標提供解釋；與該測試相關的法律法規；承諾測試結果與CFPB共享等。

（4）授予條件與審批考慮因素。一是測試項目是否幫助CFPB更好地改進金融創新主體的信息披露規則，測試的信息披露方式更需具有更優的成本效益優勢，能顯著提升消費者對測試產品與服務的收益預期、結構組成、潛在風險的理解并助其科學決策。二是測試項目是否能夠幫助CFPB更好地制定政策以糾正或減輕市場失靈；是否采取有效措施識別并減輕消費者風險。三是與CFPB共享測試數據，并在一定程度上公開測試結果。四是符合CFPB要求的其他條件，比如現有數據或證據表明測試目標實現的可能性；申請公司的合規經營、管理情況等。

2.無異議函政策（No-ActionLetterPolicy）

（1）出臺背景與動因。金融產品與服務的創新不斷加快，能否以及如何將現有的金融監管政策應用于政策制定時尚不存在的金融創新產品與服務是一個現實的法律問題，同時金融創新者在單純基于行業利益考慮時也很難預計現有法律法規及監管政策給自身帶來的監管上的潛在風險。CFPB認為這種不確定性可能會阻礙金融創新主體獲得足夠的投資，導致金融創新產品與服務難以盡快進入市場，從而影響具有良好消費者受益前景的產品與服務的開發與應用。為了保護消費者友好型金融創新避免受不合時宜或過于嚴苛的金融監管政策的阻礙，同時也為了保護金融消費者合法權益，CFPB于2016年2月制定了無異議函政策，并于2017年9月14日向金融科技公司UpstartNetwork簽署了第一份無異議函，有效期為三年，期滿后可以再次申請。［6］

（2）政策內容。當市場主體開發的金融創新產品與服務面臨監管不確定性時，市場主體可以向CFPB提出監管審核申請征求意見。CFPB工作人員在接收到申請后，將根據市場主體遞交的材料并結合相關的市場環境與因素進行審核評估，當CFPB無意根據相關監管規則對該金融產品與服務采取監管行動時，可向金融創新主體授予無異議函，并在CFPB網站上公布該函件以及申請材料摘要。

（3）申請需說明的事項。產品的功能、條款，產品相關各方的角色、關系，交付服務及信息披露的方式；產品能夠提供的實質性改善，并明確能夠體現相關改善的指標；產品可能帶來的風險；突破現有監管的理由，包括：與當前哪些具體的法律法規有沖突，為何突破相關法律法規是適當的，為何不能采取其他方式來滿足現行法律法規要求等。

（4）審批考慮因素以及授予條件。無異議函授予條件包括：一是金融產品與服務要具有創新性，同時需為具有一定開發完成度的市場非成熟產品，且具有消費者實質受益前景；二是該產品與服務具有監管不確定性或所涉及的法規適用不明確，但是消費者能夠理解該產品的特點、成本、效益、風險，并有效保護自己，確有必要采取無異議函政策；三是金融創新主體需向CFPB提供該產品相關數據尤其是對消費者有重要影響的數據，如產品的交易量與交易頻率、交易時間等，且能采取有效措施防控和減輕消費者風險；四是符合CFPB要求的金融創新主體無監管部門正在進行的司法調查與行政執法，沒有介入相關訴訟等方面的條件。

（5）法律效力。此政策是金融創新主體在遇到規則不確定時向監管部門申請的非正式咨詢指導，CFPB授予無異議函并不是從法律上認可該產品或服務，不是對該產品或服務不符合相關法律法規情況進行法律豁免或解釋，只是代表在無異議函的有效期間內在該公司提議的特定情況下不會對相關金融產品與服務采取執法或監管行動，也不會對其他監管機構、法院等產生約束力，CFPB可以根據監管需求、市場發展或申請公司的運營情況隨時修改或撤銷無異議函。

（三）與金融創新主體開展各類試點和研究合作

CFPB歡迎并鼓勵金融創新主體在切實維護金融消費者利益的前提下推行能更好滿足消費者實際與潛在需求的金融創新。近年來，根據市場需求，CFPB與金融科技公司合作開展了一系列的金融創新試點，觀察研究消費者如何選擇與使用金融創新產品與服務，以及整個過程中消費者個人理性決策與科學選擇的作用發揮，鼓勵與推動消費者友好型金融創新產品與服務。

2012年，“催化劑”項目主要與三個金融創新機構開展課題研究：一是與金融科技公司Simple共同開展的研究消費者如何應用科技手段更好的了解并優化自身消費習慣的課題，二是與金融科技公司BillGuard一起開展的關于金融消費糾紛投訴形勢分析和解決機制的研究，三是與金融科技公司Plas?tyc合作進行的指導消費者進行科學儲蓄并拓寬融資渠道的課題。

近期開展的合作研究課題有：“催化劑”項目與美國運通公司開展的鼓勵低收入消費者、經濟脆弱群體進行主動儲蓄以及實施效果評估的研究課題；“催化劑”項目與金融服務公司HR布洛克公司共同組織的鼓勵低收入者將部分退稅資金進行儲蓄增值以改善其財務狀況的實效評估研究；與信用卡公司Barclaycard、消費金融公司Clarifi共同開展的為信用卡借貸信用不良者提供早期咨詢與緩解措施并驗證其效果的研究。

三、CFPB“催化劑”項目關注的金融創新領域

“催化劑”項目與各個金融創新主體合作，利用技術創新促進金融產品與服務創新，識別與選擇出了當前市場中一些具備消費者受益前景的金融科技創新項目，推動了一系列可能給消費者帶來潛在利益的金融創新產品的市場化與商業化?！按呋瘎表椖繉⒊掷m關注這些金融創新領域，驗證其能否使消費者獲得實質性受益，在了解更多相關項目信息的基礎上根據實際情況制定相應的政策促進其不斷發展。

（一）幫助消費者完善現金流管理的金融創新

“催化劑”項目通過鼓勵支持有市場前景且使消費者受益的金融創新促進金融產品的發展，促進消費者財務活動的優化與科學。消費者有時會出現某些特定情況下收入劇烈變化或意外的收支失衡問題，導致現金流期限不匹配，引發消費者產生透支借款、逾期付款費用或高成本的短期貸款，從而發生財務危機。

“催化劑”項目獲知市場上某些金融科技公司正在研發各種工具以幫助消費者解決支出與收入的期限錯配問題，其中一項是幫助消費者在發薪日之前從市場上低息獲得相當于應計未付工資的貸款，還有服務幫助消費者把高收入時期的收入通過儲蓄轉移用于彌補低收入時期的資金不足。如Pay?Active公司以優惠利率預支消費者部分資金，用于支付薪資發放之前預算外的費用或者轉為儲蓄，幫助消費者更合理的支配他們的資金以及賬單到期之前收入與支出之間的時間滯后、頻率不匹配問題。

（二）改善消費者信用評級的金融創新

市場上許多金融創新者運用人工智能和大數據分析技術，對被現有信貸模式排斥或錯誤評估的借款人進行信用評估，并根據評估情況提供多渠道多樣化的信貸服務。如金融科技公司ZestFinance運用人工智能和大數據分析技術更全面、更精確的評估消費者個人償還貸款的能力，為其獲取信貸服務提供信用評估支持。整個服務過程中，金融科技公司可能會運用非傳統數據源、非結構化數據、新的承銷統計數據以及承銷模式，來拓寬信貸覆蓋面并降低違約率，必定會引發公眾對大數據分析技術是否會侵害消費者權益的質疑。對此，“催化劑”項目也承認數據分析技術的運用可能會給消費者帶來一定程度的風險，但該項服務可以推動弱勢群體的信貸可得性，在控制風險的條件下具有一定的推廣價值。

（三）豐富消費者金融數據應用性的金融創新

金融科技的發展以及消費者對自身金融數據共享的包容性增強，推動了基于個人賬戶數據信息的金融產品和服務進一步創新。如某些金融科技公司聚合消費者各銀行賬戶信息，幫助其一站式瀏覽，減少賬戶驗證時間，幫助整理和分析財務數據，提供財富管理建議，為消費者提供使用上的便利與快捷。然而，金融產品和服務數據訪問的可靠性、隱私性、安全性方面的風險隱患便逐步凸顯出來；同時，大量的未經消費消費者同意與授權的非正當的賬戶數據訪問嚴重侵害消費者個人隱私以及財產安全。CFPB支持消費者在符合其自身利益的前提下與相關金融機構及金融創新公司分享關于自己金融生活的個人信息，推動相關金融創新產品與服務的發展。如金融科技公司Mint在完善消費者保護制度的前提下，通過匯總分析消費者各銀行賬戶信息，為其提供賬戶管理、財務分析、投資消費建議等一站式金融服務，滿足消費者財務管理多方面需求。

（四）其他領域的金融創新

“催化劑”項目還參與和關注以下領域的金融創新：支持金融科技公司SOFI建立方便學生獲得低利率貸款及債務再融資的平臺，為學生提供低利率貸款或者債務再融資。關注金融科技公司Better Mortgage等運用數據科學、人工智能等現代信息技術措施研發改善按揭貸款服務平臺，簡化按揭貸款流程，提高貸款服務水平。關注金融科技公司Cred?itKarma等利用新技術免費提供信用評分服務，將消費者提高信用的情景和行為模式化，簡化信用報告的糾錯流程，提高信用報告準確性和透明度。關注金融科技公司TransferWise等開發的依靠數字渠道的轉賬方式擺脫對傳統銀行賬戶和代理網絡的依賴，實現名義上的點對點轉賬與匯款的金融服務。關注金融科技公司Circle等開發的基于區塊鏈技術，方便消費者使用數字化貨幣進行支付，或以發送消息的形式發起即時轉賬、收付款的金融服務。關注金融科技公司Qapital、Simple等提供的在科學分析消費者收入和支出的基礎上幫助消費者確定合理的儲蓄額，為消費者提供自動轉賬存款服務功能的金融服務。

四、CFPB“催化劑”項目對我國金融科技與金融創新發展的啟示

CFPB“催化劑”項目作為一項金融監管創新機制，通過政策工具與機制設計建立了監管機構與金融行業的溝通交流、試驗試錯機制以及金融創新產品與服務管理機制、消費者金融素養與金融決策分析機制?！按呋瘎表椖考捌湎嚓P政策融合創新識別與檢驗、創新評估與評判、創新挑選與激勵等內容，并將加強金融消費者保護的理念與原則貫穿其中，既是對創新的鼓勵，又是對創新的規范，有必要學習其先進經驗，推動我國金融科技和金融創新的監管與發展。

（一）正確處理金融監管與金融創新的平衡關系

金融創新有利于金融市場不斷深化，提高金融資源配置效率，滿足多層次消費者、投資者金融需求，推動金融業持續發展，金融監管則是維護金融穩定確保金融業健康運行的必要手段。國際金融危機后的金融監管改革更加注重金融監管與金融創新之間的平衡，并加強對金融創新的監管。正確處理金融創新與金融監管的平衡關系，需綜合考慮目前我國金融市場發展狀況以及法律制度與司法環境、金融消費者的金融素養等因素，結合當前經濟發展的階段與實際需要進行研究。金融創新要與我國金融市場基礎條件、法律制度以及經濟發展程度相適應，能為大多金融消費者所理解，按照服務實體經濟的原則與要求，鼓勵與引導金融產品與服務創新，堅持包容性監管、適度監管以及有效監管下的適度創新，力求達到金融創新與金融監管的最佳平衡點。［7］

（二）建立健全以消費者保護為核心的創新產品管理機制

隨著金融科技以及金融創新的發展，支持使消費者受益的具有市場前景的真正創新已經成為各個國家與地區金融監管的基本原則與理念，我國應建立以消費者保護為核心的創新產品管理機制。一是建立金融創新產品的識別與監測機制。研究與分析金融創新產品與市場現有產品相比是否有明顯改進，在增加功能、降低價格、提升可得性、安全性和透明度方面是否有助于消費者并內建充分的消費者保護措施。二是建立金融創新產品激勵機制與測試機制。通過制定相關指導意見或非正式指引等方式消除監管不確定性，允許具有良好市場前景并有利于消費者的金融創新產品豁免特定法律的規定，在可控的期限及范圍內進行有消費者參與的現實市場測試，根據消費者測試反饋情況驗證其市場效果。三是建立金融創新產品評估機制。金融監管部門特別是消費者保護部門可以探索參與金融創新產品的研發、測試過程，根據產品開發單位向監管部門提供的產品數據包括對消費者影響的數據等，出具具有參考性、指導性的產品評估意見，以判斷金融創新產品的市場推廣前景。

（三）探索符合我國金融科技發展實際的金融創新監管方式

CFPB“催化劑”項目的監管理念與方式對推動金融創新具有積極作用，有必要探討該監管方式在我國的推廣可行性。一是要全面衡量現階段金融科技的發展程度。目前我國金融科技監管的制度與機制不完善，金融消費權益保護法律體系缺失，導致打著金融科技、普惠金融、金融創新等名號的違規和欺詐行為比較突出。探索“催化劑”項目監管方式在我國的適用性，應盡量從嚴，堅持“金融是特許經營行業”的原則，不能采用免牌照、免審批的模式，不得無證經營或超范圍經營，應根據不同測試項目逐個審批。二是在嚴格監管的前提下，嘗試運用“豁免”、“無異議函”等監管方式，增強監管措施的靈活性。充分考慮金融科技行業發展的內在需要，在法律政策允許的范圍內根據金融創新的必要性適當推行寬免政策，在一定范圍內給予金融機構或金融科技企業開展特定創新業務的寬免、豁免，在鼓勵金融創新的同時為監管機構了解市場需求、把握創新動向提供條件。

（四）加強與金融創新主體以及其他監管方的溝通交流

金融監管部門要加強與市場主體、其他監管部門的溝通，了解金融創新產品和服務的發展趨勢，加強監管合作。一是開展與金融科技行業的交流活動。了解創新產品開發過程中的消費者保護設計，幫助創新企業解決在金融創新過程中消費者保護制度設計與機制運行中的不足與需求；加強金融監管機構對金融市場發展、金融創新主體及其產品的了解，協助金融科技公司提高消費者保護方面的合規意識與水平，并就監管政策的不足與完善進行溝通與交流。二是開展金融創新領域的國際監管合作。參與國際范圍金融監管機構經常性的對話交流機制，定期交換與分享各個國家與地區金融科技監管的相關信息和實踐經驗，學習英國等國家對金融科技、金融創新監管實施的“監管沙箱”以及美國的“催化劑”項目實踐經驗，加強國內監管機構的溝通協調，建立符合中國國情的金融科技監管政策與框架。

（五）加強互聯網背景下金融科技與金融創新領域的消費者行為研究

金融科技與信息技術推動金融創新不斷發展，消費者個人的金融消費日益受到互聯網以及信息技術的影響，依賴程度也逐步加深；同時互聯網大數據技術的發展，使得互聯網對有限理性、有限意志、有限自利的消費者個人的經濟行為產生一定的誘導性。為了切實保護互聯網環境下金融消費合法權益，必須加強互聯網領域的金融消費者行為研究，這就要求與互聯網及金融科技行業合作，在金融產品與服務的設計、營銷宣傳、推介等領域研究消費者行為，比如金融科技工具對普惠金融的影響、新技術條件下金融創新產品與服務的信息披露方式有效性研究等。通過合作開展研究，準確把握與科學分析互聯網金融背景下消費者的行為特點、金融素養以及金融決策影響因素，為在金融創新產品開發設計中加強消費者保護提供參考，也為制定互聯網背景下金融消費權益保護的法規制度提供依據。