“以人為本”價值下區域協調發展戰略的內涵與維度研究

王曙光，李金耀，章力丹

(哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，哈爾濱 150028)

內容提要：黨的十九大確立新時代中國特色社會主義思想，實施區域協調發展戰略，具有豐富的理論內涵和鮮明的時代特征。本文從區域協調發展戰略的現狀描述與分析入手，基于“以人為本”的價值目標，釋析了區域協調發展戰略的基本認識和研究進路，圍繞著“五位一體”、“三元互動”、“公平效率”三個維度闡明了區域協調發展戰略的核心內容、內在關系和基本路徑。

黨的十九大提出“區域協調發展戰略”，其發展理念集中體現了“以人為本”的統領性價值目標。本文以“五位一體”“三元互動”“公平效率”三個維度為研究視域，分別對應“以人為本”價值目標統領下發展戰略的核心內容、內在要求和基本路徑，構建區域協調發展戰略價值目標有機銜接的邏輯系統。

一、我國區域協調發展的現狀描述與分析(以2015-2017年為例)

我國區域發展格局的基本輪廓可概括為：東部開始在轉型中發展，中西部在發展中轉型，東北地區陷于轉型與發展“兩難”境地[1]。總體而言，區域間發展水平差異較大。

(一)基于區域發展差距總量指標的描述與分析

從東部、中部、西部、東北(簡稱東中西北)四大區域GDP絕對額增長看，東部等前3個區域GDP總量、人均GDP逐年增加，特別是東部地區GDP占比均在50%以上；而東北地區與其他3個地區的差距越來越大，2016年GDP絕對額還出現下降的情況。從人均GDP看，東部地區遠高于全國平均水平(約1.3-1.4倍)，而東北地區明顯低于全國水平，且兩者差距有擴大的趨勢。

從GDP增長率看，中部和西部地區經濟增速持續加快，GDP增速分別由5.96%和5.01%升至11.68%和9.01%；東部地區GDP增長率整體呈上升態勢，但2017年呈現小幅下滑，同比由9.97%降至9.63%；東北地區GDP增長率呈“V”字型，即由2015年的0.6%降至2016年的-9.35%，2017年則升為5.76%。可見在國家區域協調發展政策的支持下，中西部地區實現了較快的經濟增長，但東北地區經濟增長依然較為乏力。

運用塞爾指標方法分析區域經濟發展差異狀況。該指標由荷蘭經濟學家H.Theil于1967年利用信息經濟學中的熵概念來計算收入不均衡性提出的，是衡量個人間或地區間收入差距的指標，該指數越小說明不均衡程度越小。利用該指數衡量四個區域即東中西北地區間差距對全國31個省域差距的貢獻，結果表明：總體差異呈現先上升、后擴大、再縮小的波動狀態，區域總體經濟發展不平等指數(IC)由2015年的0.0682上升為2016年的0.0713，2017年又縮為0.0651；區域之間經濟發展不平等指數(ICb)由2015年的0.0389擴大為2016年的0.0420，2017年微調至0.041，這與中西部經濟的快速增長有著密切的關系。由此看出，東中西北四大區域經濟發展的內部總體差異和地區間經濟發展差異，共同決定了區域經濟發展的總體差異。IC的值更多來自于ICb的值，2015-2017年后者平均值占前者的59.73%，因而縮小區域經濟差異對縮小區域發展的總體差異尤為重要；在內部經濟發展差異方面，西部和東北地區內部發展差異呈明顯的下降趨勢，東部和中部分別呈上升和波動趨勢，東部內部分化現象逐漸顯現。

(二)基于經濟效率和社會福利指標的描述與分析

區域發展效率。分為要素生產效率和要素配置效率，前者包括基于經典增長模型yt=AGtltγktβ計算而來的SFP(單要素生產率)和TFP(全要素生產率)，其中SFP分為PK(資本生產率)和PL(勞動生產率)，TFP衡量技術進步、管理改善等帶來的增長能力；后者是要素生產效率解構，主要包括勞動力、資本和全要素等配置效率，通過區域溢出和協調效應、區域經濟規模等路徑作用于區域要素生產率。其中：

區域要素生產效率。東北PK由1.41升至1.77，2017年PL為44.72(全國46.88)，TFP年均增長率為7.26%(全國9.24%)；中西部PL分別由38.15、37.21升至47.23、4.40，PK年均增長率基本為零，TFP持續增長且貢獻率逐年加大，是GDP增長率由5.96%、5.01%升至11.68%、9.01%的主要推動力；東部PL由41.74增至51.58，PK由1.60微調至1.67，TFP由11.34持續升至13.09。

區域要素配置效率。東北資本配置效率由0.05升至0.23，勞動力配置效率由1.12降至-0.18和0.069，資本與勞動力嚴重錯配；西部資本配置效率由0.09降至0.06，但年均勞動力和全要素配置效率均高于全國水平；中部資本和全要素配置效率降至-0.11和-0.13；東部資本配置效率持續為負，且勞動力和全要素配置效率降幅為11.2%和20.94%。全要素生產率和配置效率成為推動后發地區快速發展的重要動力。

區域發展公平與福利。其中：

財政收入增長。西部由1.72萬億增至1.78萬億元，增長率由8.43%降為3.02%，年均增長1.10%；東北由0.45萬億元增至0.48萬億元，增長率由-20.62%升至5.02%，年均增長2.31%；中部由1.48萬億元增至1.63萬億元，增長率由9.70%降為6.48%，年均增長3.33%；東部由4.65萬億元增至5.25萬億元，增長率由13.85%降為4.92%，年均增長4.15%。2017年區域財政收入有收斂態勢。

居民人均可支配收入變化。東北由1.74萬元增至2.35萬元，年均增長率10.54%，居四大區域之首；西部由1.65萬元增至1.98萬元，年均增長率6.27%；中部由1.85萬元增至2.19萬元，年均增長率5.79%；東部由3.08萬元增至3.64萬元，年均增長率5.73%。東部和東北間絕對額相對較大，但兩者的比值由1.49增至1.55，而東部與中西部的差距相對穩定；省域之間的變異系數則不斷縮小，由0.41下降至0.40。

社會福利分配格局。區域間民生財政支出占比，東部優勢明顯，其他3個區域相對穩定。居民收入差距較大，如2015-2017年城鄉居民收入倍差由2.89僅降0.18，基尼系數均在0.46以上(高于0.4國際貧富差距警戒線)。

(三)區域協調發展治理狀況描述與分析

政府跨區治理機制。全國協作性區域治理模式還未建立，呈現分散化和非系統性等特征。跨區域經濟一體化實踐多集中于京津翼、珠三角、長三角和環渤海區域，省內城市協作主要集中于中部的長株潭和鄭州經濟圈、東部的濟南和南京經濟圈，省際合作則集中于東北三省、關中-天水經濟區和閩臺區域。其環境規制、府際關系、合作機制和資源跨行政區配置的探索多為聯席會議等方式，聯合立法仍處探索階段。

產業跨區調整模式。東部對后發地區的空間溢出效應不明顯，其引進和吸收國外先進技術和知識資本的“轉換器”效應有待增強，出現資本和人口要素的“虹吸效應”，不利于發揮后發地區的區位比較優勢。如東北地區人口流失規模由2015年的26萬人增至2017年的35萬人，人口結構嚴重失衡，2017年老齡化率13.1%遠高于全國11.4%的水平，固定資產投資占比由2015年7.3%降至2017年4.9%。

二、區域協調發展戰略的價值目標構建及科學內涵

(一)“以人為本”區域協調發展戰略的價值目標——理論與實踐進路

新時代區域協調發展戰略圍繞著“以人為本”邏輯體系，系統回答了如何貫徹“以人為本”，以“什么人”和以“人的什么”為本等重要問題。其實施主體包括各級政府部門和居民個體，后者應發揮能動性謀求發展權利，形成“人人以人為本、人人促進協調”；最廣大的民眾是“以人為本”的對象，雖有代際屬性、地域、經濟和社會之別，但都應當是區域協調發展的最終受益者，這是對“共享發展，人人享有，各有所得”的體現；以人的生存、生活、社會關系和自由全面發展為本，實現共享社會文明成果的基本需求。

區域協調發展戰略是對我國區域發展實踐、認識、再實踐、再認識的規律總結和理論升華，而“以人為本”價值目標是對馬克思主義發展觀的堅守與發展，具有深遠的理論源流。這個總目標具體主要由三個方面構建了一個相互滲透、相互支撐的發展戰略價值目標的有機體系。(1)以馬克思主義“自然-社會-人”和諧發展理論為基礎，統籌推進“五位一體”總體布局，體現自然與人本主義在更深層 次的協調；以區域分工論為基礎，以人為核心的新型城鎮化將城鄉、產業分離和利益對立統合于人的全面發展；以自由人聯合體理論為基礎，一帶一路等區域經濟一體化成為破除局部特殊與全局共同利益對立的重要實踐。(2)在國家治理內容、方式的延展與經濟發展主題深化等戰略內在機理上體現為政府、市場和居民社會三元互動關系的調整。(3)區域協調發展是補齊短板和解決“不平衡不充分”發展問題的路徑探索，其實質是區域內部發展的效率收斂問題與區域之間利得分配的公平問題的辯證調整過程。

人民立場是黨的執政興國歷來所堅持的根本原則，但在區域協調發展實踐中存在民眾話語缺失和參與缺位等問題，在施行趕超世界經濟強國過程中，僅將區域經濟協調發展看作是國民經濟發展的耦合，并未觸及人民利益合理均衡的深層本質。因此，《國家十三五規劃》明確提出“必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展出發點和落腳點”。這為區域協調發展確立了目標，即將“以人為本”作為規范區域協調發展秩序和規則的價值標準。由此，新時代“以人為本”已超脫了區域經濟平衡發展的人均主義思想、非均衡發展的民眾利益協同缺位以及區域經濟協調發展的人民福祉失調，而是基于“五位一體”“三元互動”“公平效率”三個維度，以“人的繁榮發展”作為區域協調發展的最終歸宿，并構建于理論進路之中。

(二)區域協調發展戰略的科學內涵

對區域協調發展戰略的內涵界定，目前學界尚未統一認識。主要分為三類觀點：一是區域協調發展戰略即指區域經濟協調發展戰略，兩者有著相似的內涵，其本質為區域經濟政策[2]；二是即指促進有關發展的各系統的均衡，充分發揮各要素優勢，實現經濟社會持續、健康、均衡發展[3-4]；三是即指空間關系的社會化生產過程，對空間要素的開發構成了戰略的核心內容[5-6]。

黨的十九大將區域經濟協調發展戰略調整為區域協調發展戰略，即由單一的經濟協調向經濟、政治、文化、社會和生態文明等多維度協調的拓延。結合“以人為本”科學理念的具體要求和區域協調發展的現實分析，我們將“區域協調發展戰略”界定為：以區域開放、利益共享和風險共擔為前提，四大區域相互分工合作和后發地區加快發展，使區際發展差異穩定在合理適度的范圍并逐步收斂，最終形成人的自由全面發展協同增益格局的基本方略。其內涵主要包括以下四個方面：

第一，以區域開放、利益共享和風險共擔為前提主要指統籌國內國際兩個市場和兩種資源，形成互利共贏、多元平衡、約束有效的融合型經濟體和制度機制框架。發揮市場在資源配置中的決定性作用，將沿海內陸沿邊市場開放和技術網絡擴散作為產品內專業化空間分工的前提；更好地發揮政府作用，將跨區企業外部經營環境規范化和降低交易成本作為提高區域經濟循環速度和質量的前提；健全利益和風險協調機制，將政府與市場主體博弈行為的產權約束、預算約束和責任約束作為人口經濟和環境資源空間均衡的前提。

第二，以四大區域相互分工合作、加快后發地區經濟發展主要指縮小區域經濟水平、居民福利和財富分配的差距，以保障經濟秩序穩定和可持續發展，這是解決區域發展中深層矛盾、風險隱患的根本要求。區域協調發展既要統籌推進又要重點突破，辯證處理好穩定與發展的關系。當下區域分工不合理和后發地區經濟發展滯緩是不穩定、不平衡、不可持續發展中的突出矛盾，需要優先解決，故此應以現代發展理論、區域經濟理論和經濟地理理論為借鑒，堅持以經濟建設為中心，提升后發地區經濟增長潛力和發展能力。

第三，以區際發展差異穩定在合理適度的范圍并逐步收斂主要指科學利用“五位一體”總體布局與“四個全面”戰略布局的整體與局部的辯證關系。既要整體把握“經濟建設之中心、文化建設之導向、社會建設之創新、政治建設之保障、生態建設之加強”，又要根本落實“全面建成小康社會、煥發改革精神、增強法治觀念、全面從嚴治黨”。區域協調發展的過程不僅是對區域經濟關系的調整，更是對技術創新驅動型、統籌協調全面型、生態文明持續型、市場開放融合型、利益共享普惠型的發展模式統合實踐。

第四，以人的自由全面發展協同增益主要指要素自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局，協同體現理順發展關系、拓展發展空間、提升發展效能，增益體現在經濟總量的增加和人民福祉的提升。這是在區域開放、利益共享和風險共擔所形成的制度機制框架下，通過優先破除區域發展矛盾和風險隱患，堅持以新發展理念為統領、以人民為中心、以解放和發展生產力為本質要求，最終實現物質文明、精神文明、政治文明和生態文明成果由人民共享的深層協調。

三、“五位一體”視域下區域協調發展戰略

(一)“五位一體”區域協調發展戰略的科學內涵

改革開放四十年，中國特色社會主義建設歷經“三位一體”(政治、經濟和文化)、“四位一體”(經濟、政治、文化和社會)、到“五位一體”(經濟、政治、文化、社會和生態文明)的演進過程。以習近平總書記為核心的黨中央統籌推進的“五位一體”總體布局，是以經濟建設為中心、以政治建設為保障、以文化建設為導向、以社會建設為條件、以生態建設為重點的互相促進和有序銜接的科學統一體系，有利于促進社會經濟全面、可持續發展，特別是社會經濟結構的調整與人民群眾所享成果的提升。

經濟建設是以激發大眾創造性、發展生產力為核心，增強市場機制配置資源能力，為戰略奠定物質基礎；政治建設是以政治體制改革為核心，強化政府治理和政策供給，為戰略提供意識保障；文化建設是以社會主義核心價值觀為引領，豐富文化產品和服務，為戰略履行教育功效；社會建設是以解決人民群眾最直接、最現實利益為核心，改善民生水平，創新社會治理，為戰略健全管理體制；生態文明建設是以生態意識、制度和行為文明為核心，促進人與自然和諧發展，為戰略優化生態環境。

(二)“五位一體”區域協調發展戰略的核心內容

新時代區域協調發展戰略標志著新使命、新任務和新要求，按“五位一體”維度可劃分為戰略地位、構成、層級和任務：

戰略地位。黨的十九大將區域協調發展戰略與科教興國、人才強國、創新驅動發展、鄉村振興、可持續發展、軍民融合發展等戰略置于同等重要地位，其落腳點是“突出抓重點、補短板、強弱項，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗”。以上7個戰略并非簡單的并列關系，而是有機聯系、互相貫通的頂層設計，是全面建成小康社會的具體部署，也是決勝的重點與難點，統一于新發展理念的偉大實踐、民族復興的偉大夢想和中國特色社會主義的偉大事業，是“五位一體”總體布局的協調有序展開。

戰略構成。新時代區域協調發展戰略內含特殊性區域戰略與一般性區域戰略的辯證關系，且其外延隨著全球化的發展而得以拓展，主要包括西部大開發、東北老工業基地振興、中部地區崛起、新型城鎮化、長江經濟帶和京津冀協同發展等6項子戰略，其中前3項是對“兩個大局”的繼承、深化與發展，后2項是先發地區拓展產業服務能力和經濟輻射腹地、著力培育總部經濟新格局，而新型城鎮化戰略是中國特色城鎮化路徑的創新。隨著“命運共同體”的實踐，區域發展逐漸融入“一帶一路”所形成的空間價值鏈之中。

戰略層級。區域協調發展戰略主要涉及經濟社會發展、區域、城市、國土和主體功能區5項規劃。經濟社會發展規劃以經濟流量為對象，立足部門(條條)協調；區域規劃以社會經濟資源的空間配置為對象，強調地域(塊塊)協調；城市規劃以中心城或市鎮的發展方向為對象，突出片區(點點)協調；國土規劃以資源開發、利用、治理和保護為對象，重點是行政區效益協調；主體功能區規劃以區域環境承載力為對象，著重發展特色協調；經濟社會發展規劃是戰略實施的指引，后三者是戰略實施的“空間準入”約束。

戰略任務。按《國家十三五規劃》和黨的十九大部署，區域協調發展戰略概括為點線面結合“1+2+4+5”多維度協調新格局。其中：“1”是深化一帶一路戰略與區域協調發展戰略的融合，形成沿線18個省區(市)的開發開放；“2”是全面落實京津冀協同發展和長江經濟帶發展戰略，促進南北方經濟共同繁榮；“4”是四大區域協調發展戰略在區域發展主題前提下對癥施策實現戰略目標；“5”是五個著力點，即老民邊貧地區加速發展、大中小城(鎮)協調發展、支持資源型地區轉型發展、加快邊疆地區發展和海陸統籌發展海洋強國。

四、“三元互動”視域下區域協調發展戰略

(一)“三元互動”區域協調發展戰略的科學內涵

三元結構是一種穩定協作的新興發展結構，它要求在區域系統內實現政府、市場和市民社會之間的平衡、協調和配合。構建三元結構是區域協調發展戰略內在關系的新范式，也是對三元失衡體系所呈現的政府盲目競爭、市場壁壘和社會藩籬，向三元均衡框架下的市場有效、政府有為和市民社會有序的糾偏和重構。總之，新時代區域協調發展關系所內含的協調訴求和理性取向，應在該關系框架中得以分析和把握。

市場更加有效主要包括綜合運用供求、價格、競爭和風險等一般市場機制和利率、工資機制等特定市場機制，提升其高效性和創新性；政府更加有為主要包括中央與地方政府之間事權財權的有效匹配、地方政府之間基于制度性集體行動框架的協作性治理能力的改進，增強其保障性和公平性；市民社會更加有序，主要包括居民的福利分配更加均衡、參與治理的渠道更加暢通，完善其福利性和補充性。

(二)“三元互動”區域協調發展戰略的內在關系

基于“五位一體”下區域協調發展戰略的核心內容，其內在關系機理無論是以開放、利益共享和風險共擔為前提，或是以四大區域相互分工合作、加快后發地區經濟發展為基礎，還是以人的自由全面發展協同增益為目標，都可總結為以市場機制的有效發揮為配置手段、以政府協作治理的效能提升為重要支點、以市民社會的社會資本積累為有力保障，三者關系體現于事務、管理和空間三個方面：

事務關系——政務與商務、社務的協同增益。一般認為，政府是創造、實現和維護公共價值的組織，政務是在使命上創造良好發展環境、提供優質公共服務和維護社會公平正義，在權力上由社會和公民授權行使公共權力，在利益上通過運用各種行政資源保障公共利益[7]；企業是市場的商務主體，市場繁榮是企業立足發展的使命、權力和利益，完全是企業自主確定、自主負責和自主管理的權限；社會組織在黨的領導和政府主導下，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。

事務關系的界定是明晰確定政府、企業、社會組織三類主體在促進區域協調發展的主題下各自應當做、不應當做的內容與權限，這是行政職能在政府體系中重構的過程，同時也是非行政職能在政府、企業、社會組織總體系中再調整的過程。從區域協調發展這一特定視角出發，政務與商務、政務與社務關系的界定必須在厘清使命、權力、利益三方面復雜關系的基礎上，圍繞協同增益的內核，建立正確的認識路徑。

管理關系——政管與企管、社管的功能勘定。政府行政管理以全社會為對象，實行公共性和趨義性的管理活動，體現為價值上資源配置、機會供給和成果共享的公共性，目標上經濟社會發展整體正向、全局平衡、過程有序和增長穩定的趨義性；企業管理以企業為對象，是面向市場需求的微觀管理，體現為局部的規范性、手段的科學性和效益的驅動性；社會組織管理以特定利益共同體為對象，是對政府宏觀管理和企業微觀管理的輔助性管理，體現為自主性、非政治性和非營利性。

勘定管理關系邊界是合理界定行政管理、企業管理和社會組織管理在區域協調發展過程中的功能、對象和載體，以區別其他發展模式下不同主體管理的性質、特征和效應。與此相關的兩個問題：一是三者的邊界不分，必然導致政府過度包攬市場和社會的事務；二是三者的邊界不清，必然導致市場和社會過多影響行政事務。合理勘定政管與企管、社管三者的屬性邊界的關鍵，是處理好其價值、目標、約束的關系。

空間關系——府間與企間、民間的邊界調整。管理調控度、服務供給力、公平實現值和監管效率性是府間與企間、民間邊界所在。以往部分政府部門錯誤的使命觀、權力觀和利益觀，以致越權或失位政務管理。空間邊界的調整是要求政府按照權責匹配的原則，作為公共價值創造者、公共權力行使者、社會責任承擔者促進在區域間轉型，市場和居民分別通過經濟活動和關系網絡構建，加快區域性社會化生產，通過產業溢出和社會資本的介質作用促進區域協調發展動能。

空間關系的調整是對行政區劃和經濟區位、居民福利和居民活動領域的理性重構。隨著社會經濟的發展，空間的屬性作為物質存在的一種基本形式，其社會關系屬性逐步突顯，即演變為由生產方式所塑造并在其中進行轉換、變遷、運動的場域或樣態。新時代區域協調發展戰略深刻蘊含著在不同層級的政府、不同區位的企業和不同地域的居民之間，對經濟、政治、社會、文化和心理網絡關系的重構。

五、“公平效率”視域下區域協調發展戰略

(一)“公平效率”區域協調發展戰略的科學內涵

區域協調發展戰略蘊含著豐富的社會主義義利思想，而效率與公平的辯證關系的調整是實現義利觀的核心。區域協調發展戰略不僅是效率由經濟效益向道德意蘊的拓展，更是對公平由道德公平向社會公平的延伸，最終形成效率與公平辯證關系的重新調整。其中效率維度和公平維度的延展及其兩者之間的關系調整，構成了公平效率視域下的區域協調發展戰略研究的主要內容。

區域協調發展戰略應著力提升全要素生產率和要素配置效率，并突顯區域主體的能動性和創造性，使居民的潛能得以發揮和價值得到實現；區域協調發展戰略所體現的社會主義公平正義兼具先進性和道義性，主要體現于對國有企業分配制度調整、區域性工資集體協商和公共資源占用及其收益分配的安排；區域發展效率內涵的道德意蘊與區域協調發展的公平正義，突顯了手段與目標的辯證統一。

(二)“以人為本”區域協調發展戰略的基本路徑

“以人為本”統領下區域協調發展戰略的核心內容和內在關系，在政策對象和治理方式等方面為其基本路徑研究奠定了重要邏輯前提。科學規范效率公平的關系是落實區域協調發展戰略路徑構建的重要依據，主要體現在路徑取向、政策路徑和治理路徑三個方面：

1.明確區域協調發展戰略的路徑取向。“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念，揭示了實現更高質量、更有效率、更加公平的導向。創新驅動力、協調聚合力、綠色約束力、開放牽引力和共享保障力不僅是實現區域協調發展合力體系，更應作為其內涵公平效率辯證關系的路徑取向。

以創新驅動力完善制度機制。我國新常態下應著力實施發展動能的轉換，即實現由傳統的要素驅動轉換到創新驅動，這是應對我國區域經濟分化等新問題的有效抉擇。加快新舊動能接續轉換應通過創新發展，重新組合區域間知識資本、人力資本和激勵創新制度等無形要素，如解決東北地區要素流失和發展轉型問題，促進中西部由規模擴張依賴向高質量效益的轉型銜接，打造更長的增長周期；推動東部以制度創新、科技創新為核心，完善具有復制性和可借鑒性的創新范式，以發揮其引領和幫扶作用。

以協調聚合力優化產業格局。增強區域發展協調性充分體現新時代發展理念、體制和方式變革的要求，這是化解我國社會矛盾和公共風險的有效抉擇。區域協調發展性應堅持以經濟建設為核心、避免“木桶效應”，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎的協調。避免市場最優集聚與社會最優集聚的偏離，充分發揮先發地區在全球價值鏈與國內價值鏈間的“二傳手”作用，通過完善政策，強化制度約束，以解決先發地區的要素“虹吸”等問題，提高要素與產業的空間匹配能力[8]。

以綠色約束力推進協調層級。樹立生態環境承載力約束理念，解決生態環境領域突出問題，推進資源集約利用，強化區域生態修復和生態產品供給，這是解決我國發展與保護矛盾的有效抉擇。區域生態環境維護、損害和治理直接影響區際和代際居民福利水平的平衡，以及區域經濟向更深層次、更高水平的協調發展。在各區域生態開發的外部性定價、協調流域性生態環境管制、銜接生態保護與貧困治理政策的基礎上，完善基于博弈均衡的生態補償制度，建立生態受益區、功能區責權利長期合約，提升區域綠色全要素生產率。

以開放牽引力提升競爭能力。完善區域開放格局和促進國內市場一體化發展，規范區域間產業的梯度轉移、專業化分工、產業聯系、合作網絡和技術擴散，降低跨區域貿易成本，這是消除我國區域貿易保護主義和地緣政治風險的有效抉擇。以開放牽引力構建我國區域經濟一體化格局，通過供求、價格、競爭機制與政府宏觀指導擴展區域經濟發展有效空間，主要包括沿海沿邊地區由“工廠經濟”的技術鎖定轉向“總部經濟”的技術合作，以及內陸地區之間由生產要素的失衡轉為相關產業的聯動。

以共享保障力增進公平正義。實現經濟利益由獨占模式向共享模式的轉變，這是推進我國全面建成小康社會和最終實現共同富裕的有效抉擇。在所有制上，構建以國家層次的全面所有制為前提，企業層次的勞動者聯合所有制為基礎，個人層次的個人所有制為核心的聯合勞動所有制模式；在公共服務上，提升公共服務共建共享水平，強化教育質量、促進教育公平，規范人力資本聯合開發機制；在收入分配上，堅持勞動報酬與勞動生產率的同步提升，不斷增加低收入勞動者收入水平，形成“橄欖型”收入分配格局。

2．完善區域協調發展戰略的政策路徑。落子布局區域協調發展“全國一盤棋”應將公平與效率貫穿于政府政策思維和行為邏輯的始終，形成“統合-創變”式的制度約束框架。如基于國內外環境的全局性考慮，2017年4月和2018年4月中共中央、國務院出臺了“雄安新區建設”8項決議和“海南全面深化改革”27項舉措。針對四大區域發展的秩序和特點，以差別性財稅政策為核心闡明政策路徑。

東部創新引領與優化發展的政策路徑。黨的十九大再次明確“創新引領率先實現東部地區優化發展”戰略。東部10省市是我國現代財稅體制改革重要示范田，應樹立“創新本位、服務性干預”財稅導向。如構建東部財稅共同體，優化稅收征管協同機制，理順財稅分權與環境優化等共同事務關系；強化財稅績效管理，健全區域公共品和服務質量標準體系，構建縱向地方四級政府及橫向多部門聯動的網絡績效評價模式；優化財政支出結構，延伸公共服務價值鏈條；創新政府債務管理，規范地方債券ETF交易機制。

中部發揮優勢推動地區崛起的政策路徑。黨的十九大再次明確“發揮優勢推動中部地區崛起”戰略。將中部6省人力資本優勢與腹地區位相結合，突出“人才本位、引導性干預”財稅導向。如完善人力資源培育激勵政策，實施人才引進稅收減免，落實人才回流財政補貼；強化財稅對“東中一體”產業價值鏈發展導向作用，組建陸橋通道、淮河生態經濟帶、長江中游經濟帶高端產業專項扶持基金；探索橫向財稅援助模式，加強鄉村振興等項目利益聯動；創新基本公共服務均等化模式，運用PPP等提升供給多元化水平。

西部強化舉措形成大開發新格局的政策路徑。黨的十九大再次明確“強化舉措推進西部大開發形成新格局”戰略。西部12省區(市)發展空間綜合效益新增長點源于經濟內生動力與城市建設、社會善治的良性互動，確立“人力本位、保障性干預”財稅導向。如施策重點由人口資源管理轉向人力資本優化，加大普惠性扶貧脫貧力度，推動人力資源服務業和公共就業服務協同發展；降低企業稅收優惠準入門檻，合理延長稅收優惠時限；加大中央對西部地區稅收返還和財政轉移支付的力度，增強地方政府的財政治理能力。

東北深化改革加快老工業基地振興的政策路徑。黨的十九大再次明確了“深化改革，加快東北等老工業基地振興”戰略。東北振興關鍵是調整發展滯緩引致的心理失措和依賴性思維導致的轉型路徑障礙，明確“意識本位、綜合性干預”財稅導向。如解決社保等資金缺口問題，防范歷史負擔累積風險，改善生存發展環境[9]；樹立法治財稅理念，推進預決算公開，強化社會約束；加強財稅對傳統優勢產業的激勵作用，優惠重點由技術應用主體轉向技術創新主體；推進國有企業治理改革，破除混合所有制改革利益固化障礙。

3．構建區域協調發展戰略的治理路徑。區域協調發展戰略的實施離不開現代治理體系的支撐，以法治與人治、自治與共治有機融合，增強效率公平調整的制度性保障，具體包括法律保障、協調機制、責任劃分、配置模式和市民社會五個主要方面：

建立區域協調發展相關法律。區域協調發展戰略與區域協調發展的相關法律在制定主體、程序、性質和作用有著較大的區別，前者內含于國民經濟和社會發展規劃，本質上屬于規劃性質的法律文件，法律的遵守性和公正性等特征是保證區域協調發展戰略規范有效實施的必要條件；后者主要包括區域發展銜接的法制化、區域戰略實施內容的法制化、戰略實施評估與修訂的法制化。因此，有必要研究制定區域協調發展的相關法律制度，如《區域協調發展基本法》《特別區域發展法》《區域財政轉移支付法》和地方性法規[10]。

強化創新區域協調發展機制。新時代下區域是高度人工化和復雜化的系統，主要包括經濟、政治、文化、社會和環境領域協調，以及地區、陸海和城鄉空間協調。從空間組織、援助扶持和政府治理等方面創新機制，如運用區域規劃和管制等方式對四大區域開發進行全局謀劃，提高區域開發效率；區域橫向援助與國家扶持相結合，完善區域經濟系統分工鏈條，以合作為基礎提升對后發地區扶持質效；從信息成本、實施成本、談判成本和代理成本入手，促進政治協調交易成本結構性調整。

明確區域協調發展主體責任。區域邊界的雙重性矛盾和利益主體行為動機的多重矛盾導致區域協調發展的主體責任不清，這是立法和機制構建的邊界剛性障礙。行政資源配置與市場資源配置的邊界之間的耦合差異，存在于經濟與行政、橫向經濟網絡與縱向行政等級沖突之中，故應由管理驅動向問題導向轉變，建立橫跨公共權力與服務地理邊界的區域治理和職能共同體，如區際省際政府聯席小組和財稅規制共同體等；分散的權力和分割的責任統一于區域共同體內，重視企業責任和擔當能力的發揮，提升社會公眾的監管效果。

發揮市場機制的決定性作用。市場通過要素“返流”“外溢”、要素相對價格、產業結構配置、區域分工和區位比較優勢等，對區域經濟產生集聚力與分散力。因此，構建區域協調發展的市場機制應著眼于引導不同層次勞動要素在區域間的供需配置，以資本市場助推區域間經濟結構轉型與承接，合理利用技術外溢效應促進后發區域快速發展。經濟的良性運行并非完全依賴市場的決定性作用，而應與“更好發揮政府作用”緊密銜接，如構建規范的公共政策、社會信用和營商服務等體系，為有效發揮市場機制作用提供保障。

暢通市民社會參與管理渠道。實現區域協調發展的社會和諧實際上是三元結構動態平衡的結果，這需要不斷拓展并完善公民參與渠道。我國目前官方管理渠道包括人民代表大會、政治協商制度和各級信訪系統，這對實現區域協調發展戰略目標顯然是不夠的，還應包括成熟的市民社會和強大的第三部門，以及活躍于社會舞臺的志愿者組織、特殊群體組織和各個社會階層利益代表組織。通過暢通和拓展管理途徑，實現公民的參政議政和跨區域滲透、融合，提高社會危機管理的網絡化水平和效率，這也是社會和諧的組織基礎。

六、結語

區域協調發展戰略是馬克思主義的最新成果，是新時代中國特色社會主義理論最新結晶。正如黨的十九大報告中所提出的，“全黨必須牢記，為什么人的問題……必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”。“五位一體”“三元互動”“公平效率”體現區域協調發展核心內容、內在關系和基本路徑的重要維度，以滿足“人民日益增長的美好生活需要”。