深化農村集體產權制度改革重構農村基層微觀治理基礎

■劉錦枌

近年來，廣東省佛山市南海區在上級部門的悉心指導和大力支持下，以創建“國務院農村綜合改革示范試點”“全國農村改革試驗聯系點”“國家積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點”等農村綜合改革試點為抓手，推行了“政經分開”等一系列改革，全面構建了“集體資產管理交易”“集體經濟財務監管”“農村集體經濟組織股權管理交易”三個平臺，推進了“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的股權確權新模式，積極倡導戶內股權均等化，主動解決歷史遺留問題，重構農村基層微觀治理基礎，實現了對農村集體經濟組織的有效管理。

一、南海區及南海集體經濟基本情況

南海區位于廣東省中部，珠三角腹地，廣佛同城核心區，接壤廣州、毗鄰港澳，總面積1073.8平方公里，常住人口328萬人，戶籍人口141萬人，農村集體經濟組織成員83.15萬人。村(居)農村集體經濟組織2304個，其中經聯社223個，經濟社2018個。2017年，全區的村、組兩級集體資產總額共411.52億元(不包括農村土地折價)，兩級集體經濟總收入93.41億元，可支配收入85.15億元。2017年，全區股份分紅總額達45.10億元，人均分配金額5473元。全區村級可支配收入超過1000萬元的經濟聯合社有68個，組級可支配收入超1000萬元的經濟社有104個。

二、農村集體經濟組織的內部治理方面

(一)以政經分開為切入點，重構集體經濟治理模式

2011年6月，南海區推行“政經分開”改革，從選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產、議事決策等五個方面將村委會自治職能(含社會管理職能)和集體經濟組織管理職能進行分開，全面實施集體經濟組織單獨選舉和單列管理，讓集體經濟組織專心發展集體經濟，并且規定村居黨組織書記和村(居)委會干部不得與農村集體經濟組織領導人員交叉任職。同時為了進一步強化黨組織對村集體經濟組織的領導核心地位，還明確村(居)黨組織具有對集體經濟組織管理機構候選人提名權、罷免動議權、人事管理權和暫代職務委派權，糾正過去對集體經濟組織管理“失之于寬、失之于軟、失之于松”的現象，有效防止民主變“民王”，也就是從人事方面確立了對集體經濟組織管理的抓手。還建立績效考核機制，規范經濟組織領導班干部年度收入，出臺了《關于進一步規范南海區經聯社社委會成員年度收入及績效考評的意見》。

對農村的管理方式進行改進，服務覆蓋面更廣；農村集體經濟組織負責集體資產經營管理，專心發展集體經濟，提高社員股東股份分配收益。通過社員股東會議或社員股東代表會議嚴格按照議事規則進行議事決策，并通過監事會實現民主監督，群眾參與管理決策的事務更廣。新型治理形式既增強了農村集體經濟組織領導成員的民主意識，又保障了社員股東對經濟事務的知情權、決策權和監督權，不僅提高了科學決策水平，還增強了基層民主建設。同時因應現代企業管理制度要求，建立一套我們認為比較科學的決策、執行、監督制度安排，同時體現了十九大明確的“東西南北中、黨政軍民學”黨是領導一切的核心精神。

(二)確立“十六”+確權模式，建立穩定產權關系

早在1992年，南海區就實行了以土地為中心的農村股份合作制改革，農民在自愿的基礎上，以土地經營權入股，將集體資產折股量化到人，組建股份合作經濟組織，以股權體現承包土地的收益權，實現了農村土地承包經營權的三權分置。其中經聯社收益一般用于村（居）公共支出，經濟社收益一般用于社員股東股份分紅，同時出臺文件規定農村集體經濟組織收益分配應先提取40%的公積金公益金和福利費后才能分配，股份設置只設置個人股不設集體股。同時為解決農村股權爭議問題，2015年，全區結合黨的十八大三中全會和2014年中央一號文件精神，積極推進“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的股權改革，以戶為單位進行股權登記，以戶代表作為股權登記主體，長久不變，增加農民穩定的財產性收益，進一步明晰集體產權和股份分配關系，使農村股權從過去動態調整型向穩定規范型轉變。這一系列制度變遷，是南海以問題為導向進行的制度設計。2017年出臺了《佛山市南海區村(居)集體經濟組織成員股權(股份)管理流轉交易辦法》等政策文件，允許股權在集體經濟組織內部以戶為單位繼承、贈與、轉讓、有償退出，探索農村股權抵押、擔保融資功能，賦予了農民完整的股份權能，促進了農村資源要素的優化配置和有序流轉。

(三)穩健經營集體資產，讓農民充分分享改革紅利

鑒于過去出現的集體經濟組織因自身缺乏經營能力而投資經營性企業造成大規模經營風險的深刻教訓，南海區建立股份經濟合作社以后，堅持集體經濟組織以出租土地或者物業租賃方式獲取集體資產收益，通過穩健的經營方式，讓農民分享城市化和工業化的成果。近年來，為進一步增加集體收益，全區通過“三舊”(舊城鎮、舊廠房、舊村居)改造，向立體要空間，實現了集體物業的業態提升和功能拓展，提高了物業租賃檔次，實現了產業轉型升級。與此同時，我區開展集體經營性建設用地入市改革，使集體土地的價值進一步提高。由于南海區集體資產數量龐大，而集體經濟組織內部缺乏經營管理人才，南海區將集體建設土地、物業等資產租賃經營作為近期內集體經濟發展的主要形式，表現出基于自身現實基礎的穩定性發展選擇，成員定期分享資產收益紅利，同時注重加快低質低效廠房、店鋪等物業改造，建設高標準廠房、高檔實體店鋪和都市型產業載體，逐步轉變以往粗放型的經濟發展方式，促進了農村集體資產提質增效、穩步發展。

(四)建立集體經濟三資平臺，促進集體經濟組織管理規范科學

南海區構建的集體資產管理交易平臺、集體經濟財務監管平臺、集體經濟組織股權(股份)管理交易平臺等三大平臺，實現了集體經濟組織管理交易規范化、財務管理制度化、集體經濟股權管理科學化，大大改善了干群關系，提升了基層政府的威信，促進了農村社會的和諧穩定。針對農村“三資”分布散、數量大、監管難，容易產生利益紛爭，南海區在區、鎮（街道）、村（居）全面建成了集體資產管理交易平臺（2010年建成）、集體經濟財務監管平臺（2011年建成）和集體經濟組織成員股權（股份）管理交易平臺（2013年建成），規定村（居）集體資產管理交易、財務管理以及社員股東股權管理交易必須納入平臺公開進行，實現了資產管理交易的陽光化、財務管理的透明化、股權管理交易的規范化，促進了集體經濟資源要素的優化配置和有序流轉，極大減少了集體經濟矛盾紛爭，提升了農村招商引資水平，促進了集體經濟轉型升級。同時南海區出臺了《佛山市南海區村（居）集體經濟組織成員股權（股份）管理流轉交易辦法》，明確了股權轉讓、繼承、抵押、贈與、擔保的條件、程序，規定了流轉范圍，規范了股權交易行為，賦予了農民六項股份權能。截止到2018年12月31日，集體資產管理交易平臺共成功交易91933宗資產，交易總標的金額593億元；集體經濟財務監管平臺在管財務賬2772套，在管資金179億元，全區83.15萬社員股東的股權全部納入股權（股份）管理交易平臺管理。

三、農村集體經濟組織的成員身份確認

(一)成員身份確認的原則

全區成員資格的確認遵循“依法依規、尊重歷史、公開透明、體現貢獻、民主確定”的原則。

1.“依法依規”是指依照《中華人民共和國農村土地承包法》《廣東省農村集體經濟組織管理規定》《佛山市南海區農村集體經濟組織成員資格確認辦法》和區委、區政府《關于推進農村“兩確權”，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》等法律、法規和政策開展成員身份確認工作，要求各集體經濟組織的股份章程條款，不得與國家法律法規和政策的規定相抵觸。

2.“尊重歷史”是指在開展確認工作中要充分考慮國家戶籍政策變化影響、農村風俗習慣、歷史遺留問題、群體歷史貢獻等因素。

3.“公開透明”是指在確認工作中集體經濟組織必須做到公開、公平、公正，規范操作。

4.“體現貢獻”是針對實行家庭聯產承包責任制時期，曾在本集體經濟組織分過責任田的“農轉非”人員本人和入伍時是本集體經濟組織農業性質戶口的退伍軍人本人。因這類人員曾分過責任田，履行了相應的義務，為集體經濟發展作出了一定的貢獻，但戶籍地或戶籍性質發生過變動，現允許其出資購股，是對其曾經為集體貢獻的一種肯定;軍人保家衛國，為國家的和平發展提供了保障，允許該類群體出資購股是對退伍軍人默默奉獻的一種關懷。

5.“民主確定”是指在確認工作中認真履行民主程序，將成員名單發至各家各戶，廣泛征詢意見，并將成員名單進行多榜公布;表決時，采取召開集體經濟組織成員大會或入戶實名表決形式進行民主表決。對于有明確法律規定的，例如農村“出嫁女”及其子女的身份確認的，則不需要也不允許其通過民主表決，采取只公示、不表決形式進行落實。

(二)成員身份確認的具體規定

南海區成員身份確認與戶籍制度緊密相連，一般來說，只要是農村戶籍的人員，就自然獲得成員身份。2004年佛山市進行戶籍改革，在全市范圍內取消農業戶口與非農業戶口，統一登記為居民戶口，致使成員資格確認日趨困難。針對此種情況，南海區在2008年出臺了《佛山市南海區農村集體經濟組織成員資格確認辦法》，在國家法律、法規和政策賦予縣、區級人民政府的權限范圍內，對全區農村集體經濟組織成員身份確認進行規范。具體如下：

1.政策規定。符合以下條件之一的人員具有農村集體經濟組織成員資格。

(1)2004年6月30日前(含當下，下同)登記為農業戶口，且2004年6月30日后戶口一直保留在農村集體經濟組織所在地并享有其農村股權的人員。

(2)2004年7月1日后(含當日)戶口遷入后一直保留在農村集體經濟組織所在地并一直享有其農村股權的人員。

(3)2004年6月30日前因正在大中專院校讀書、部隊服兵役和勞教、服刑導致戶口不在農村集體經濟組織所在地但享有農村集體經濟組織股權的人員。

(4)出生時或被合法收養時隨其具有農村集體經濟組織成員資格的父母一方入戶農村集體經濟組織所在地且戶口一直未遷出的人員。

(5)農村集體經濟組織男性成員初婚娶入農業戶口性質并入戶農村集體經濟組織所在地的女性配偶。

(6)農村獨生女戶入贅女婿(結婚時戶口性質必須是農業)。

(7)曾經轉為“自理糧”，2004年6月30日前“自轉農”戶口遷回原村的人員(含其合法生育、收養的子女)。

(8)按《關于推進農村“兩確權”，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》規定符合資格的農村出嫁女及其子女。

農村集體經濟組織章程規定或經成員大會表決通過具有成員資格的其他人員。

2.民主表決。按照《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，南海區在股權確權工作中規定成員資格由成員大會民主表決確定。同時為積極化解農村矛盾糾紛，南海區以股權確權工作為契機，劃定了本次股權確權擬解決的“五條底線”，引導集體經濟組織將戶籍遷回集體經濟組織所在地為前提，允許歷史遺留問題群眾出資購股，強調一律不允許本次確權前沒有股權的各級機關、事業單位在編人員(包含離、退休人員)享有集體經濟組織股權。擬解決的“五條底線”具體包括：

(1)實行家庭聯產承包責任制時期曾在本村分過責任田的“農轉非”人員本人。

(2)入伍時是本集體經濟組織農業性質戶口的退伍軍人本人。

(3)自實施家庭聯產承包責任制起，因國家戶籍管理政策影響，目前未具有或喪失成員資格的人員父親為集體經濟組織成員，在1998年7月22日(不含當日)前出生且隨母入戶的子女(目的是解決部分知青子女及“居嫁農”子女)。

(4)原籍農村(農業戶口)因就讀大中專院校遷出戶口的大中專院校畢業生。

(5)隨嫁公婆落戶且戶口一直在集體經濟組織所在地的“農嫁居”婦女(必須是2004年6月30日前落戶)及隨其出生申報入戶的子女。

3.股東(成員)資格確認基本程序。

(1)成立成員資格確認工作小組。該小組由社委成員、股東(成員)代表、監事會成員組成。

(2)資格初審。由資格確認工作小組對擬確認的人員名單、相關證明材料進行初審，并將確認意見及有關資料提交村(居)股權管理辦公室。

(3)資格復審。由資格確認工作小組對確認意見及有關資料進行復核，并由村(居)股權管理辦公室回復。

(4)資格公示。經資格確認工作小組同意的，由集體經濟組織進行公示，公示期為5個工作日。

(5)資格確定。在公示期內，所在集體經濟組織成員對公示人員沒有異議的，由本集體經濟組織確定為成員;對公示人員有異議的，由本集體經濟組織召開成員大會表決確定。

(6)選定時點。集體經濟組織選定確權時點(南海區建議時點統一在2015年12月15日)，通過民主程序修改股份章程，實現對該時點時在冊的集體經濟組織成員(包括已通過法律手段、途徑確認集體經濟組織成員資格的人員)無償配股或允許購股，保持集體經濟組織的總股數長久不變，將股權確權到戶，以戶為基本單位管理股權，倡導戶內股權均等化，以戶為單位核發股份分紅。

(7)出資購股。為減少股權爭議尾巴，要求歷史遺留問題群體一次性出資購滿股，原則上不允許賒賬，不允許截半股。具體購股價格，由集體經濟組織根據本社實際情況確定。

(8)登記發證。通過制定《關于集體經濟組織合理合規設置股權戶的工作指引》，引導集體經濟組織規范發放股權成員證。

4.資格保留。因讀書、服兵役等特殊原因戶口遷出但按章程可保留成員資格的，讀書畢業或退伍后一年內必須持有關證明材料到成員登記管理中心辦理成員資格審核手續。

5.資格取消。成員因戶口遷出或死亡戶口注銷導致成員資格終止的，當事人或其家人應及時持當事人的成員證到成員登記管理中心辦理成員資格注銷手續。□