城鄉融合發展破解農村空心化
——基于福建漳州縣域農村的實際

■鄒丹丹

以改革開放為特征的現代中國工業革命，引領中國躍升為世界第二大經濟體，譜寫了中國經濟發展的奇跡。另一方面，是作為“農民大國”的中國長期以來的“城鄉二元分隔”，農業現代化進程滯后于國家發展步伐。城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分問題成為社會主要矛盾的主要方面，不利于人民共享發展的成果，不利于國家持續發展，是亟需解決的短板。

農耕文化深厚的漳州，位于福建南端，北靠山南朝海，山地機械化耕種程度低，沿海地區現代化養殖場起步晚。進入21世紀，人口性質變化、農業生產成本上升、農村就業崗位供需不匹配，出現以80后為代表的青壯農二代“離土離鄉”的現象，對農村經濟文化社會發展帶來挑戰。

一、漳州縣域農村地區空心化特征及原因分析

(一)漳州縣域農村空心化的特征

漳州市下轄9個縣（市），有1542個行政村，根據《漳州市2015年1%人口抽樣調查主要數據公報》，全市常住農村人口為225.55萬人，與2010年人口普查相比，減少30.69萬人。以農村戶籍人口與常住人口的對比數據看，2017年漳州市縣域戶籍農業人口276.42萬人，常住農業人口168.5萬人，農村向外流動人口107.92萬人。漳州縣域資源稟賦不同，出現的農村空心化程度不一，但主要特征相似。

1.勞動力外流、農村老弱化。從20世紀80年代后期開始，農村老中青人口格局被市場作用打破，主要出現兩種情況：一類是青年子女入城務工，將幼子留于老人照料，等其在城市站穩腳跟（入城成功）后，將子女接去城里共同生活；一類是青年子女自從小學高年級或初中開始后，獨自在外讀書，最終憑借自身努力“走出農村”。加之為控制人口過度增長實施的計劃生育國策，21世紀長成的農村青壯年戶均1－2人，在進城大潮下農村青壯勞動力流失嚴重。

3.基礎配套與公共服務供給難以滿足需要。（1）生活服務：鄉村購物環境差。無大型的購物綜合體，城市淘汰的低端或過時商品、假冒偽劣商品盛行。漳州農村地區無銀行網點服務，依賴農信社的代辦點，僅可提供存取少量現金業務。（2）社會服務：“上學難、看病難”尤其突出。農村小學的撤并影響每一個農村小學生，人口較少的村落基本上難以滿足“小學六年制”。漳州農村地域廣闊，基層衛生基礎薄弱、分級診療困難；2017年以來村級衛生所建設作為市重點民生工作推進，但未全面普及；鎮級衛生院甚至縣級醫院醫療水平有限。（3）出行：村鎮公交未覆蓋。農村田間路況差，未實現縣縣通動車，農村離鐵路連接線遠，出行交通成本高。

4.農業現代化水平低、農村產業不旺。現代化農業以農業機械化、生產技術科學化、農業產業化、信息化、勞動者擁有較高文化素質為特征。漳州西北多山、東南沿海，丘陵分布廣泛，河流沖擊平原為市區所在地。華安、長泰、南靖、平和為典型的山區縣，其他沿海縣（市）農村區域也多為丘陵地貌，耕地以梯田為主，小農經營、農業機械化程度低。近年來，政府在全市鼓勵推廣現代農業、智慧農業項目，各縣出現以（企業）規模化經營、設施種植、物聯網技術應用為主要特征的現代農業示范點。這些示范點分布在地勢平坦廣闊、交通便利的城郊或鎮郊，廣大山村農村地區仍以傳統農業為主。漳州地區農產品豐富，農村產業集中在農產品的晾曬、烘干、浸制等粗加工階段，且規模不大。

（二）農村空心化的源起

1.二元政策歷史背景下的城鄉分隔。源于計劃經濟時代的城鄉不對等政策，包括農產品的統銷統購、戶籍制度、社保制度造成的長期性影響。城市優先發展，財政投入、私人部門投資主要投入城市，導致城市就業機會、基礎設施、公共服務明顯優于農村，這種形態下的城鄉分隔，“農村劣于城市，農村人不如城里人”的觀念根植于幾代人頭腦中。在“趨利”自然規律下，農村人口，特別是在勞動力市場上具有競爭力的青壯年，大量流入城市。

2.人口性質與觀念的變化。進入21世紀，農村教育受到國家的重視，在農村普及9年義務教育，開展基本掃除青壯年文盲工作。20世紀末及之后出生的農村子女普遍享有接受教育的機會，受城市文明影響較深。傳統農業耕種技術靠在農業實踐中“言傳身傳”，這代人之后的農村子女的學校教育代替了這種農業傳承，基本上沒有務農經歷，就業在城市成為他們的首選。同時，長期以來艱苦而又缺乏社會保障的農村生活使其父輩都期望下一代可以在城市享受更好的生活與福利。2016年，農村地區一半以上20－30歲年輕勞動力帶著對美好前景的向往涌入城市，其中超過30%接受過高中及以上教育。

3.農村地區產業發展滯后，難以實現“樂業”需求。農業現代化程度低于工業化進程，農村缺乏足夠的工作崗位且農村的報酬較低。1990—2014年間，農村地區工作崗位下降超過20%，2015年城市就業收入水平高于農村21%以上。雖然近年來規模化農業生產開始在各地出現，傳統小戶家庭經營的模式依然占主體，農業生產成本逐年上升，農業收益低，農民增收困難，從事農業生產缺乏吸引力，“有鄉愁的地方沒有工作，有工作的地方沒有鄉愁”。

二、城鄉融合發展解決農村空心化問題的理想路徑

（一）城鄉融合發展的內涵與要求

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出城鄉融合發展新理論，指出完善城鄉融合發展體制機制，推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

城鄉融合發展是一種長期動態過程，以農村為代表的相對落后的農業部門與以城市為代表的較先進的非農部門在生產生活各領域的交互協作，取長補短，最終實現城鄉觀念的淡化、城鄉產業的協同化、城鄉生活水平的等值化、城鄉邊界的模糊化的過程。理解城鄉融合發展理念應把握兩個要點：一是融合主體（城與鄉）地位的平等性，鄉村不再是城市的附屬，城市與鄉村是共榮共生共促的空間發展體；二是融合過程的長期性，立足于當下的城鄉二元格局，鄉村形成自身發展動力，與城市成為并肩前行的發展主體，需要一段較長的時間。

（二）城鄉融合發展是理想的出路

改革開放以來，我國為縮小城鄉發展差距，促進農村發展制定實施一系列改革政策。1982年至1986年連續5年，2004年至2017年又連續14年發布以關注解決“三農”問題為核心的中央一號文件。從取消農業稅，到新農村建設，農村社會養老保險和農村合作醫療保險的試點及推廣，在減輕農民負擔、優化農村環境、填補農村“醫療、養老”保障缺位、提高農村生活水平方面，取得不可否認的進展，但農村要素向城市單向凈流入的局面并未改變，農村發展動力不足的問題仍未解決。

長江及其以南區域流域面積占全國總面積的36.5%，卻擁有占全國80.9%的水資源量，而長江以北區域流域面積占全國總面積的63.5%，擁有的水資源量僅為全國的19.1%。

農業人口非農化是要素流動基本規律，是發展過程中必然會出現的局面。日本、韓國、德國等發達國家也曾出現過類似的農村人口大量流入城市的情況。人口流動本身不值得恐慌，人力資本生產要素流失背后的鄉村發展問題：農村產業不興、農民生活不易、農村后繼發展無力，才是真正值得關注的。而城鄉融合發展的根本目標正是要化解以農村空心化為表征的農村發展問題。城鄉融合發展新理念，是對城鄉關系的重新認識，是對城鄉發展動力機制的新探索。重塑城鄉關系，走城鄉融合發展的道路，是新農村建設、新型城鎮化戰略基礎之上，對城鄉關系、工農關系認識的深化，突出通過“城市對鄉村的帶動與鄉村對城市的促進”，突出城鄉相對比較優勢的發揮形成發展動力機制，實現城鄉和諧發展。

三、走城鄉融合發展之路破解農村空心化困局

（一）創新機制，轉變觀念，引導要素雙向流動

對于既已形成的明顯城鄉差異，城市的要素收益高于農村的要素收益，城市成為吸引勞動和資本集聚的“中心極”，勞動和資本向城市單向流入。為改變這種要素單向流動的局面，一方面需要有吸引生產要素向農村流動的政策支持，營造要素在城市與農村的雙向自由流動的環境；另一方面要通過現代科學技術的運用，提高農村要素收益。

1.破除制度障礙，允許人口在城鄉間自由流動與安居。（1）落實各項吸引人力資本投入鄉村振興建設的優惠政策。目前漳州市已出臺《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一、二、三產業融合發展的意見》及《漳州市鄉村教師支持計劃（2016—202年）》等，政府應推廣宣傳，優化服務。（2）改革農村集體建設用地，允許將其建設成集體性住房，用于滿足投入鄉村振興建設的非當地居民的住房需求。（3）保障進城農村人口與城市居民可以享受同等的城市公共服務。

2.合理引導工商資本下鄉。中國城市地區經過高速經濟發展后趨于低速發展已成為新常態，農村發展相對滯后，農村發展不充分的現實，為資本在農村地區開辟新天地提供機會。一方面，對于農民而言，土地（包括農用地和宅基地）是其安身立命的根本，是農民進城或退守家園的后備保障。防止城市資本對鄉村的掠奪，保證農民土地的財產權，實現社會穩定；另一方面，建立閑置宅基地自由退出補償機制，允許農民閑置房屋經營性使用，政策鼓勵城市資本下鄉與農村集體經濟組織合作，引入技術與管理經驗，投資于農村旅游產業、養老產業、農業規模經營等，激活農村發展比較優勢。

（二）順應城鄉消費需求變化，城鄉產業發展逐步融合

改革開放后，經濟的快速發展不但解決了國人的溫飽問題，而且帶來了物質的極大豐富。隨著生活水平的提高，人們更加注重健康的生活方式。生活在日益嘈雜的城市的人們（以城市中產階級為代表）開始向往與自然和諧相處、清新怡人的田園生活，通過購買農村綠色食品、假日農家樂等方式來填補城市供給的欠缺；而基本能夠實現自給自足的農村居民，對城市所擁有的就業崗位、發達的商貿、較高的醫療水平有著深深的向往。通過調和城市與鄉村在供給與需求端的互補性，助力城鄉融合。

1.發展現代化、優質農業，夯實鄉村產業基礎。農業因為提供生命所需物質，成為一切發展的基礎。傳統小農經營受經營成本日益增長的制約，在市場中缺乏競爭力，難以實現持續發展。現代化農業是全球化時代的必然要求，包括農業生產條件、農業生產技術和農業生產組織管理的現代化。目前，漳州市作為國家現代農業示范區，已經在位置平坦、交通方便的縣（市、區）建立現代化農業示范園，但這種示范園對地理條件要求嚴格，在本市沿海平坦地帶可以得到廣泛推廣運用，但山區縣推廣程度有限。對于山區地帶的農村，無法在很大程度實現農業機械化的情況下，應在農業技術推廣、優質綠色農產品和銷售渠道上下功夫，搭建政府認證公共網絡平臺，縮短田園與餐桌的交易距離。

2.鼓勵環境友好型企業向鄉鎮、農村拓展業務，支持、引導農村手工作坊、家庭工場規范發展。利用稅收優惠、用地保障等政策，鼓勵環境友好企業在農村地區設立機構；支持銷售與就地收購為一體的商貿連鎖超市布局農村區域，繁榮農村商貿市場；相關部門應在農村地區加強綠色環保觀念的宣傳及安全生產教育，發布家庭手工作坊、家庭工場激勵、實施管理辦法，引導其規范有序發展。

3.充分發揮農業多功能性，實現鄉村產業橫向延伸。充分發揮農業生態、社會、文化的功能，發展新業態。注重傳統村落的保護，通過舉辦“最美鄉村”“講好家鄉的故事”“舌尖的古早味”等主題活動，提高大眾對于本市村莊的熟悉度與認可度。在有條件的地區，合理發展鄉村休閑游、農家生活體驗，做好發展規劃，避免盲目跟進、一擁而上、同化惡性競爭。在自助游、智慧游成為主流的趨勢下，相關部門應擔當起智慧游平臺搭建的重任。

（三）逐步實現城鄉公共服務均等化

1.創新公共服務供給決策機制。順暢基層民意的表達，實現由需求主導的“自下而上”決策機制。按照公共選擇理論，只有通過民主的公共選擇過程才可能真正反映公眾需求和偏好的政治決策。加強基層民主建設，發揮農民自治組織對民意的收集反饋作風；推進服務型政府建設，充分利用各縣區的農村觀察點，鼓勵基層干部扎根一線，了解實情，以解決百姓最為緊迫的問題為切入點，有的放矢，避免因信息不對稱造成的“千村同面”建設，避免形成“政府很吃力、百姓不滿意”的局面。

2.引入多元公共服務供給主體。公共經濟學理論表明，準公共產品的私人供給可以解決政府的“決策失敗”，提倡政府、市場和社會的多中心公共治理模式。引入政府與社會資本合作的模式，對農村垃圾回收處理、污水處理、道路建設等基礎設施進行完善。

3.推動城鎮公共服務向農村區域延伸。在現有鄉鎮中心的基礎上，結合城鎮化步伐，在地理條件較好的地區就地城鎮化，形成新的城鎮中心，將城鎮所擁有的金融服務、商貿集市、快遞、教育和醫療資源向周邊村莊輻射。對在農村地區開展金融服務、快遞業務的企業提供財稅支持。積極推進村衛生所建設，定期組織專家下鄉問診活動，實現“小病不出村、有病及時看”。□