淺析基層檢察機(jī)關(guān)如何有效進(jìn)行內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)

摘 要 隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的全面實(shí)施，基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建設(shè)制度建設(shè)基本完成，只有從單位層面進(jìn)行有效的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，才能更有力地推動(dòng)內(nèi)部控制的由虛到實(shí)，從而更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)。本文將從內(nèi)部控制評(píng)價(jià)入手，結(jié)合基層檢察機(jī)關(guān)工作實(shí)際，對(duì)內(nèi)控監(jiān)督管理機(jī)制加以探討。

關(guān)鍵詞 內(nèi)部控制 監(jiān)督 自我評(píng)價(jià)

作者簡(jiǎn)介：田思寧，天津市和平區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.156

一、基本概念

內(nèi)部控制監(jiān)督是對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，包含了內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等三個(gè)層次。

三個(gè)層次中，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)是最重要的組成部分，它是指由單位管理層負(fù)責(zé)實(shí)施的，對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)論并出具評(píng)價(jià)報(bào)告的過程。

內(nèi)部監(jiān)督是單位內(nèi)部有關(guān)部門對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立。

內(nèi)部控制的外部監(jiān)督是指由外部有關(guān)部門對(duì)本單位內(nèi)控實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，主要是上級(jí)機(jī)關(guān)、政府相關(guān)部門和社會(huì)獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)等。

二、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)具體實(shí)施要求

（一）開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中對(duì)于開展內(nèi)控評(píng)價(jià)基本為比較原則性的規(guī)定，可操作性有所欠缺。現(xiàn)借鑒企業(yè)內(nèi)控評(píng)價(jià)指引》等規(guī)范，從內(nèi)控自我評(píng)價(jià)的組織、內(nèi)容范圍、操作標(biāo)準(zhǔn)、方法和流程等四個(gè)方面進(jìn)行梳理。

1.組織實(shí)施。基層檢察機(jī)關(guān)開展內(nèi)控評(píng)價(jià)需要成立高層次、權(quán)威的內(nèi)控評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組來推動(dòng)相關(guān)工作，并且要組建內(nèi)控評(píng)估工作小組承擔(dān)具體內(nèi)控評(píng)價(jià)工作。內(nèi)控評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)包括主要院領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人，以保證內(nèi)控自我評(píng)價(jià)工作能得到領(lǐng)導(dǎo)班子和全體干警的支持，并對(duì)內(nèi)控自我評(píng)價(jià)承擔(dān)最終責(zé)任，對(duì)內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

內(nèi)控評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)審核批準(zhǔn)評(píng)價(jià)方案，組成內(nèi)控評(píng)估工作小組。內(nèi)控評(píng)估工作小組應(yīng)由內(nèi)審部門或?qū)ｉT的內(nèi)控自我評(píng)價(jià)部門牽頭，根據(jù)院領(lǐng)導(dǎo)班子授權(quán)負(fù)責(zé)內(nèi)控自我評(píng)價(jià)的具體組織實(shí)施任務(wù)，承擔(dān)評(píng)價(jià)工作方案的擬訂與組織實(shí)施、溝通反饋、內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告的編寫、整改方案的審核、督促實(shí)施與完成情況驗(yàn)證、內(nèi)控考核方案的驗(yàn)證等職責(zé)。

各業(yè)務(wù)部門建立日常監(jiān)控機(jī)制，開展內(nèi)控自查、測(cè)試和定期檢查評(píng)價(jià)，針對(duì)內(nèi)控缺陷擬定整改方案和計(jì)劃，提供總結(jié)方案，并及時(shí)與內(nèi)控評(píng)價(jià)工作小組進(jìn)行溝通、反饋。

2.評(píng)價(jià)內(nèi)容范圍。內(nèi)控自我評(píng)價(jià)應(yīng)貫徹全面性原則，應(yīng)以機(jī)關(guān)內(nèi)部控制制度為依托，圍繞風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等要素，確定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的具體內(nèi)容，對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，涵蓋基層檢察院業(yè)務(wù)辦理、日常辦公、人事管理、綜合保障等重點(diǎn)工作和項(xiàng)目。

3.操作標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》為基本標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，同時(shí)參照《人民檢察院檢察院財(cái)務(wù)管理制度制度》、《基層檢察院內(nèi)部控制管理手冊(cè)》等相關(guān)規(guī)章制度的要求，制定《內(nèi)控測(cè)試提綱》，包括評(píng)價(jià)對(duì)象、責(zé)任部門控制要素、評(píng)價(jià)情況、運(yùn)行有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)等要素。重點(diǎn)關(guān)注與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制活動(dòng)中關(guān)鍵控制點(diǎn)及重點(diǎn)崗位責(zé)任的運(yùn)行反饋。同時(shí)，設(shè)計(jì)提綱時(shí)應(yīng)考慮內(nèi)外部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、巡視檢察等歷次審計(jì)、檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況。

4.方法和流程。內(nèi)控評(píng)估工作小組在對(duì)本單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試時(shí)，可以綜合運(yùn)用個(gè)別訪談、調(diào)查問卷、專題討論、穿行測(cè)試、實(shí)地查驗(yàn)、抽樣和比較分析等方法，充分收集內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行是否有效的證據(jù)，按照《內(nèi)控測(cè)試提綱》的具體內(nèi)容，如實(shí)填寫現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試工作底稿，研究分析內(nèi)部控制缺陷。

結(jié)合內(nèi)控自我評(píng)價(jià)工作底稿，內(nèi)控評(píng)估工作小組應(yīng)及時(shí)編制內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告，并報(bào)送內(nèi)控評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組。經(jīng)院領(lǐng)導(dǎo)班子最終審定、簽字后正式定稿。對(duì)于認(rèn)定的內(nèi)控缺陷，應(yīng)結(jié)合院領(lǐng)導(dǎo)班子、內(nèi)審部門和紀(jì)檢部門的要求，提出整改建議，明確整改責(zé)任，并跟蹤其整改落實(shí)情況。對(duì)已經(jīng)造成損失或負(fù)面影響的，應(yīng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。

（二）組織內(nèi)部控制監(jiān)督

內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部專門獨(dú)立部門對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查。

工作中，可成立由紀(jì)檢部門主要牽頭、各部門專門人員參與的內(nèi)部審計(jì)工作小組具體負(fù)責(zé)。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況、“三重一大”項(xiàng)目運(yùn)行情況、預(yù)算執(zhí)行與決算情況、業(yè)務(wù)案件辦理情況、內(nèi)控關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控存在的問題并提出改進(jìn)建議。內(nèi)控審計(jì)的方法包括訪談、問卷調(diào)查、專題討論、實(shí)地查驗(yàn)、抽樣和比較分析等，與內(nèi)控自我評(píng)價(jià)的方法無明顯區(qū)別。

（三）重視外部監(jiān)督力量

司法體制改革后，基層檢察院外部監(jiān)督主要由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、市級(jí)財(cái)政部門和以及審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)，同時(shí)應(yīng)充分結(jié)合紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的作用，構(gòu)建嚴(yán)密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。此外，檢察機(jī)關(guān)還可以通過聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)資質(zhì)第三方進(jìn)駐的方式，為機(jī)關(guān)提供定期的、專業(yè)化的、持續(xù)的內(nèi)控建設(shè)和監(jiān)督建議。

三、基層檢察院內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督工作中存在的實(shí)際困難

（一） 內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境基礎(chǔ)較弱

當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制實(shí)施尚屬起步階段，加之司法體制改革部門變動(dòng)等因素，給單位內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)帶來了一定困難。

其一，內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)不牢，單位層面上的重視程度和知識(shí)儲(chǔ)備不足，對(duì)內(nèi)控實(shí)施的執(zhí)行上還存在著差距，導(dǎo)致內(nèi)控實(shí)施的評(píng)價(jià)與監(jiān)督不能完全到位。

其二，內(nèi)控實(shí)施范圍有限，基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部控制的重點(diǎn)主要是以財(cái)務(wù)管理為主導(dǎo)的重點(diǎn)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)控制為主，對(duì)檢察辦案業(yè)務(wù)質(zhì)量、日常辦公、人事管理、后勤保障等方面涉獵不多，沒有形成內(nèi)控管理系統(tǒng)，不利于內(nèi)控的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

其三，基層檢察院受行政機(jī)關(guān)組織架構(gòu)和人員編制的影響，難以單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制職能部門，內(nèi)控工作往往由財(cái)務(wù)部門牽頭負(fù)責(zé)，其余業(yè)務(wù)部門參與度不高，培訓(xùn)管理和人才培養(yǎng)上投入不足，沒有形成濃厚的內(nèi)部控制監(jiān)督氛圍。

（二）業(yè)務(wù)層面執(zhí)行與監(jiān)督相混淆，評(píng)價(jià)效果不佳

一是評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不完備，人員組成上內(nèi)控評(píng)價(jià)小組不明確，可能與內(nèi)控執(zhí)行部門可能存在重疊，獨(dú)立性和專業(yè)性難以保證，無法對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)和實(shí)施做出有效評(píng)價(jià)。

二是內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)機(jī)制難以建立。多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)因人員不足等原因，未成立專門內(nèi)部控制監(jiān)督部門，內(nèi)部審計(jì)開展上范圍不廣、頻次不高，造成監(jiān)督職能不能充分發(fā)揮。

（三）外部監(jiān)督滯后

基層檢察院內(nèi)部控制外部監(jiān)督主要是財(cái)政部門和審計(jì)部門。相關(guān)部門監(jiān)督角度多局限于財(cái)政和經(jīng)濟(jì)方面的專項(xiàng)審計(jì)，覆蓋不廣，且監(jiān)督的頻次和實(shí)效性有限，多數(shù)未事后監(jiān)督檢查，對(duì)內(nèi)部控制的考量上有所欠缺，易出現(xiàn)走形式的情況。

四、對(duì)策探討

（一）夯實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)

一是要明確院領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制建設(shè)中的主體責(zé)任，加強(qiáng)院領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)內(nèi)控制度評(píng)價(jià)與監(jiān)督的重視程度，充分理解內(nèi)控對(duì)優(yōu)化全院各個(gè)環(huán)節(jié)管理、從制度層面保護(hù)干警的積極意義，把內(nèi)控工作作為一把手工程來抓。二是要結(jié)合改革要求，不斷完善機(jī)關(guān)內(nèi)部控制制度，拓寬內(nèi)部控制監(jiān)督范疇，逐步推進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)業(yè)務(wù)全覆蓋，健全內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)和工作機(jī)制。三是加強(qiáng)培訓(xùn)宣傳，嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)控責(zé)任，營(yíng)造“一把手負(fù)責(zé)，全員參與”的內(nèi)控良好氛圍。

（二） 嚴(yán)格內(nèi)控執(zhí)行與監(jiān)督相分離

內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和監(jiān)督是確保內(nèi)部控制建設(shè)不斷完善和有效實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；鶎訖z察院要克服困難，嚴(yán)格內(nèi)控監(jiān)督制度設(shè)計(jì)，成立專門內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督職能聯(lián)合工作小組，使得執(zhí)行與監(jiān)督相分離，確保評(píng)價(jià)監(jiān)督落到實(shí)處。同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)要求，開展定期與不定期檢查，實(shí)現(xiàn)制度層面和執(zhí)行層面的雙重監(jiān)督。此外，在監(jiān)督過程中還需重視獎(jiǎng)懲機(jī)制的作用發(fā)揮，形成內(nèi)部監(jiān)督動(dòng)力，對(duì)違規(guī)者嚴(yán)格追查和處理，保證制度控制有效實(shí)施。

（三）借助外部監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，提升內(nèi)控建設(shè)效能

一是充分結(jié)合財(cái)政和審計(jì)部門的外部監(jiān)督結(jié)果，將其納入基層檢察院內(nèi)部控制日常監(jiān)督范疇，不斷改進(jìn)和增強(qiáng)內(nèi)部控制籌劃性和前瞻性，更新關(guān)鍵控制點(diǎn)要求，減少外部監(jiān)督的滯后性。二是重視上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)溝通，密切與其他基層檢察院的學(xué)習(xí)溝通，及時(shí)規(guī)避本系統(tǒng)中出現(xiàn)的普遍風(fēng)險(xiǎn)，不斷強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督管理。三是拓寬內(nèi)控評(píng)價(jià)監(jiān)督視角，可以有選擇性的聘請(qǐng)專業(yè)第三方進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，找出內(nèi)控建設(shè)盲區(qū)，豐富知識(shí)儲(chǔ)備。

本文僅從內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)概念和方法上做了初步闡述，實(shí)踐操作中，基層檢察機(jī)關(guān)自身內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)并非一蹴而就，需要多方面的齊抓共管和共同努力，在持續(xù)推進(jìn)中不斷走向成熟。

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