突發(fā)環(huán)境事件應急管理多元主體參與模式研究

陳中

[摘 要]當前，我國正處于經(jīng)濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，突發(fā)環(huán)境事件頻繁發(fā)生，公眾健康受到威脅，引起廣大公眾的關注，“松花江水污染事件”“太湖藍藻事件”等凸顯出我國突發(fā)環(huán)境事件的應急管理多元主體參與模式存在諸多弊端?；诖耍疚耐ㄟ^對案例進行分析，旨在為應急管理多元主體參與模式提供思路和方向。

[關鍵詞]突發(fā)環(huán)境事件；多元主體；利益相關者；優(yōu)化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.02.087

[中圖分類號]D035；P7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2019）02-0-04

1 突發(fā)環(huán)境事件的內(nèi)涵

1.1 突發(fā)環(huán)境事件

按照2015年3月19日，由環(huán)境保護部部務會議通過，4月16日公布，6月5日正式施行的《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》第2條，突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或者自然災害、生產(chǎn)安全事故等因素，導致污染物或者放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質，突然造成或者可能造成環(huán)境質量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者造成重大社會影響，需要采取緊急應對措施的事件，按照事件嚴重程度分為特別重大、重大、較大和一般四級。

突發(fā)環(huán)境事件普遍具有以下4個特點。①突然性。事件發(fā)生的具體時間、實際情況、具體事態(tài)和影響深度難以完全預測。②公共性。突發(fā)環(huán)境事件不一定發(fā)生在公共場所，但事件會迅速傳播并引起公眾關注。③危害性。突發(fā)環(huán)境事件會威脅公眾的生命財產(chǎn)安全，還會破壞正常的生產(chǎn)生活秩序。④多樣性。由于社會系統(tǒng)復雜多變，每次出現(xiàn)的時間特點不同，處理時無章可循。因此，對突發(fā)環(huán)境事件的應急處置就成了重點。

1.2 應急管理多元參與

管理是指管理主體組織并利用各要素，借助管理手段完成該組織目標的過程?！爸卫怼弊畛跏怯山y(tǒng)治、管理等演化而來的。它強調多主體，主體可以是國家管理者，可以是人民，也可以是各組織、單位。目前，治理是指組織機構使相互沖突的或不同的利益實現(xiàn)調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，因此，“治理”理論強調多元主體均應納入社會管理，通過多元參與來實現(xiàn)社會管理的力量多元化。

治理主張多元主體相互信任，采取相互合作與協(xié)作的方式，在共同目標的指引下，對公共事務進行高效管理，最終目的是提高管理效率，高效地提供高質量的公共產(chǎn)品和服務?，F(xiàn)階段的應急管理也更傾向于“治理理論”。《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定政府在突發(fā)事件應對中占據(jù)主導地位，同時規(guī)定了非政府組織、社會企業(yè)、大眾媒體、公民同樣有義務參與突發(fā)事件的應急處置過程。這就要求各主體之間淡化界限，實現(xiàn)信息共享，突出各自優(yōu)勢，確立共同的治理目標，最終建立風險共擔的模式?！爸卫怼崩碚摤F(xiàn)在已成為應急管理多元主體參與的一個基礎理論。

2 我國突發(fā)環(huán)境事件應急管理多元主體參與現(xiàn)狀與缺陷

2.1 我國突發(fā)環(huán)境事件應急管理多元主體參與現(xiàn)狀

筆者通過問卷星平臺發(fā)放電子問卷，共收到107份調查問卷，其中有效問卷100份，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國在突發(fā)環(huán)境事件的應急管理多元主體參與上存在很多不完善的地方。針對過去發(fā)生過的突發(fā)環(huán)境事件以及對突發(fā)環(huán)境事件進行的處置，53%的公眾表示政府提出的措施并不是最好的，還可以用更好的方式進行處置，37%表示政府采取的措施存在不當，但當前狀況無法找到更好的解決方案，3%的群眾表示政府采取的處置措施不正確，僅有7%的公眾認為政府采取的處置措施是正確的，如圖1所示。

針對過去媒體對事件進行的報道，67%的公眾認為媒體并沒有將需要的信息公開報道，33%的公眾表示自己想要知道的信息媒體曾全都報道過，如圖2所示。在過去的處置過程中，確有多次政府為保持社會穩(wěn)定對媒體進行制約，封鎖消息，甚至公布虛假消息，但此種行為極易引發(fā)社會恐慌。

在公眾是否接受過突發(fā)環(huán)境事件應對能力培訓方面，73%的公眾表示自己完全沒有接受過有關突發(fā)環(huán)境事件處置技能的培訓，23%的公眾表示自己偶爾參加過相關培訓，僅有4%的公眾表示自己接受過系統(tǒng)性培訓，如圖3所示。

2.2 經(jīng)典案例回顧

2005年11月13日，中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發(fā)生爆炸，造成8人死亡，60人受傷，直接經(jīng)濟損失6 908萬元，并引發(fā)松花江特大水污染事件。爆炸事故的直接原因是工作人員違反操作規(guī)程，導致硝基苯精餾塔發(fā)生爆炸，并引發(fā)其他裝置、設施連續(xù)爆炸，此后爆炸產(chǎn)生的污染物污染了松花江。

2007年11月29日，一場突如其來的飲用水危機，幾乎席卷了整座無錫市，太湖藍藻，每年都要侵擾無錫市，在2007年卻來的無比兇猛。11月29日下午，太湖無錫流域突然發(fā)生大面積藍藻，市民飲水源也迅速被藍藻污染，雖然進行了打撈，但由于藍藻暴發(fā)太嚴重而無法控制，遭到藍藻污染的飲用水進入自來水廠，然后流入了千家萬戶。沒有飲用水的無錫市民很快就想到了超市里售賣的純凈水，到11月29日晚，僅僅幾個小時，全市幾乎所有超市的飲用水全部被搶購一空。11月30日下午，街頭散裝桶裝水由原來的8元漲到了15元一桶。在得到水質變化的情況后，無錫市委召開了專門會議，聽取有關專家對消除藍藻危害的建議，啟動公共危機應對機制。11月30日上午，當?shù)孛襟w就報道了有關太湖藍藻暴發(fā)，并影響水質的情況，在一定程度上緩解了市民的恐慌。11月31日下午，無錫市各大超市純凈水貨源充足，并不限量向市民供給，裝有純凈水的大型車就停在路邊，隨時向超市供應水源。無錫市對市區(qū)主要超市、賣場實施應急聯(lián)系監(jiān)控制度，每天對當天的貨源情況和銷售情況進行通報，保證飲用水充足。此外，政府還開通了純凈水綠色通道，所有運輸純凈水的車輛給予無條件放行。

2.3 經(jīng)典案例

中石油吉林分公司在造成此次特大水污染事故之前，已經(jīng)多次發(fā)生爆炸與污染事故，但并沒有引起行管職能部門及公司的重視，相關部門置國家法律于不顧。中石油吉林分公司的選址與布局不符合國家法律規(guī)定，相關行政部門沒有提出停產(chǎn)改址，中石油吉林分公司自身對公司內(nèi)部也沒有進行整頓和技術改造，是導致此次污染事故眾多因素中最重要的兩個。

同時，應急預案以及平時的演練在關鍵時候沒有發(fā)生作用。該公司爆炸發(fā)生后5分鐘內(nèi)，消防局官兵就趕到現(xiàn)場，政府啟動了危險化學品事故應急預案，吉林石化也啟動了企業(yè)應急預案，但污染事故還是發(fā)生了。據(jù)鑒定，松花江水受到污染的直接原因是消防人員用水沖洗爆炸現(xiàn)場時，被當作污水直接通過排放通道排入松花江的水中含有硝基苯。

松花江水污染給哈爾濱市政府也出了一道難題，結果暴露出該市應急物資儲備保障制度不夠完善。在污染處置方面，哈爾濱環(huán)境保護部門制訂了具體的凈化方案，需要1 400 t活性炭，但該市只有700 t，缺口高達50%。而在整個事件應對過程中，并沒有相關企業(yè)愿意站出來幫助受污染地區(qū)，提供凈化所需物資。

而對于公眾來說，最重要的是政府沒有通過媒體及時發(fā)布真實消息，造成了短期的社會恐慌和市場秩序失控。事件發(fā)生后，政府第一時間控制媒體，不允許對外公布，媒體在突發(fā)事件中的作用就被削弱。

在處理太湖藍藻事件的過程中，第1天由于反應不及時，水價上漲，第2天當?shù)孛襟w對太湖藍藻暴發(fā)并影響水質的情況進行了報道，緩解了公眾恐慌，并且在發(fā)現(xiàn)市場價格波動后就對無錫市主要賣場進行支援，度過飲水危機。但由于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構偏向漁業(yè)，而漁民向水中投食的魚餌只有30%能被利用，其余70%均沉入水底，魚餌中的氮、磷等營養(yǎng)物質溶于水中，會使水體富營養(yǎng)化，進而會出現(xiàn)藍藻暴發(fā)、魚蝦大量死亡，陷入惡性循環(huán)。雖然早在幾年前就不斷有藍藻暴發(fā)事件，但當公眾并沒有對相關產(chǎn)業(yè)進行改進，依然按照以前的模式進行養(yǎng)殖，最終造成藍藻大面積暴發(fā)。

2.4 我國突發(fā)環(huán)境事件應急管理多元主體參與模式存在的缺陷

通過對松花江特大水污染事件以及太湖藍藻事件進行分析，可以看出現(xiàn)階段我國在突發(fā)環(huán)境事件應急處置上還存在很多缺陷。

2.4.1 政府、企業(yè)對應急預案貫徹不夠徹底

從松花江特大水污染事件可以看出，政府和企業(yè)制訂了相關應急預案，也進行過演練，但在真正發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，應急預案并沒有發(fā)揮作用，甚至在處置過程中，對溶有硝基苯的水未做任何處置直接通過污水口排入松花江，這也是造成此次特大水污染事件的直接原因。如果政府和企業(yè)能夠正確對待應急預案，在真正事發(fā)的時候采取正確的處置方法，能有效降低事態(tài)的嚴重程度。

2.4.2 應急商業(yè)服務中缺失應急征用制度

哈爾濱環(huán)境保護部門提出的對受污染的松花江進行凈化的方案，需要能夠除去苯類等有害物質的活性炭纖維氈等過濾器材，對活性炭的需求量高達1 400 t，在政府儲備量只夠需求量50%的情況下，沒有相關活性炭生產(chǎn)企業(yè)愿意主動站出來同政府一起承擔，政府也沒有對相關企業(yè)進行緊急征用，導致凈化進度中斷。如果政府通過緊急征用制度合理征用相關企業(yè)物資，盡早進行水質凈化，松花江污染面積會縮小很多。

2.4.3 志愿者和社會組織自身能力不足

作為公益性的志愿者和社會組織，自身供給能力有限，不能承擔整個突發(fā)環(huán)境事件，只能作為政府的輔助組織，參與事件應急處置。在太湖藍藻事件爆發(fā)后，有部分志愿者自發(fā)組織，運送飲用水到受影響地區(qū)，使該地區(qū)的用水壓力得到緩解，但這也只是一部分，作為志愿者，自身所能提供的物質條件并不多。同時，相關志愿者普遍沒有接受過系統(tǒng)的應急管理培訓，在面臨危機事件時，容易受到傷害，或者因處置措施不當傷害到他人。

3 我國突發(fā)環(huán)境事件應急管理多元主體參與模式優(yōu)化

通過分析我國的事故處置過程，可以看出突發(fā)環(huán)境事件應急處置多元化模式還需要進行優(yōu)化，如圖4所示。

3.1 政府加強法律法規(guī)建設，正確引導應急管理

應急管理相關法律法規(guī)是國家制定應急處置過程中的基本要求，可以保障公民的人身財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。通過調查問卷可見，關于突發(fā)環(huán)境事件處置過程中政府的角色，37%的公眾表示政府是引導者，引導不同的單位發(fā)揮不同的功能；26%的公眾表示政府是處置意見的收集者，從各組織、專家或公眾處收集處置方案，并擇優(yōu)施行；37%公眾表示政府是主導者，具有絕對權威。

作為擁有強制性權力的政府，在突發(fā)環(huán)境事件處置過程中不能隨意使用權力，而應聯(lián)系專家，探討解決方案，引導其他利益相關者參與事件處置，用最小的損失換取最大的利益，如圖5所示。

3.2 媒體加強報道

作為唯一的全球傳播形式，新聞媒體有義務公開真相，社會要求媒體向公眾公布事件真相，而在過去的新聞報道中，大部分公眾表示并沒有從媒體那里獲得自己需要的所有信息。通過調查問卷，能看出23%的公眾想要通過媒體報道知道事情真相，35%的公眾想要知道事件處置結果，29%的公眾想知道相關部門的改進措施，大部分公眾都想通過媒體了解事件的動態(tài)信息，媒體的報道也應當從此方面入手，如圖6所示。

目前，網(wǎng)絡是獲取信息的最主要方式，有34%的公眾是通過網(wǎng)絡獲取突發(fā)環(huán)境事件的信息，同時電視新聞也是信息的重要來源，27%的公眾通過電視新聞了解突發(fā)環(huán)境事件，另外有21%的公眾通過閱讀報紙了解事件處置相關信息，剩余少部分通過交談、廣播等方式獲取信息，如圖7所示。因此，新聞媒體應選擇網(wǎng)絡、電視等傳播渠道進行新聞傳播，以便更多的人了解突發(fā)環(huán)境事件。

此外，政府應當避免封鎖信息，通過媒體向公眾進行公開透明的報道，有利于避免群眾恐慌、社會秩序混亂。

3.3 統(tǒng)一培訓志愿者

在志愿者服務方面，27%的公眾認為志愿者應當加入救援前線，53%公眾表示接受過專業(yè)救援培訓的志愿者可以進入危險地區(qū)進行救助，未接受過專業(yè)培訓的志愿者應在后勤部門，防止因專業(yè)技術不夠而受到傷害，20%的公眾認為志愿者不應參與危險的處置過程，如圖8所示。

在應急志愿者服務建設上，我國應當建立相應的法律規(guī)范，保護志愿者，避免應急行動帶來的一系列民事責任。同時，政府還應該加強志愿者培訓，防止志愿者在應急處置過程中受到傷害，同時避免在處置過程中傷害到他人。

4 結 語

現(xiàn)代化的社會治理模式已經(jīng)將幾乎所有利益相關者全部納入社會公共事務管理主體格局?？傮w上來看，形成多元主體多足鼎立的格局已成為社會治理形式所趨，通過對我國現(xiàn)階段突發(fā)環(huán)境事件應急管理多元主體參與模式以及國外多元主體參與治理進行分析，發(fā)現(xiàn)我國在應急管理上存在眾多需要改善的地方。我國通過不斷完善突發(fā)環(huán)境事件應急管理多元主體參與模式，能夠更好地推動多元參與應急管理朝著制度化、程序化、普遍化、可操作化的方向發(fā)展，促進我國應急管理多元主體參與模式不斷優(yōu)化。

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