現行預算績效評價模式解析
——如何進一步擺正“他評”的位置

應 超

財政是國家治理的基礎和重要支柱，全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要組成部分，而多層次預算績效評價體系的建立和不斷完善，則是全面實施預算績效管理的關鍵環節。歷年來，黨中央、國務院對此高度重視，自2003年，十六屆三中全會提出“建立預算績效考評體系”以來，由財政部門主導的我國預算績效評價實踐開啟了建設現代財政制度的序幕，2014年，“財政支出績效評價”正式入法（2014年修訂版《預算法》），十幾載間，預算績效評價的實踐逐步推至全國，構建起了由財政部門主導、各級預算單位參與、第三方協同的預算績效評價模式。

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。李克強總理提出，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執行全過程，做到花錢必問效、無效必問責。

可見，全面實施預算績效管理的必要性和緊迫性已不言而喻，而全面實施預算績效管理能否成功，建立現代財政制度內在要求能否滿足的關鍵便是如何在現行模式即財政部門主導、各級預算單位參與、第三方協同的模式下，進一步擺正“他人評價”（以下簡稱“他評”）的位置，建立和不斷完善多層次預算績效評價體系。

一、評價、評價主體與績效評價

在探討上述問題之前，有必要理清楚幾個概念，評價是指衡量評定人或事物的價值。談到評價就回避不了一個問題，那就是“誰評價”及“評價誰”的問題，即評價主體和評價對象的問題。當評價主體和對象均為同一人時，必然是自我評價（以下簡稱“自評”），反之則為他評。2009年6月22日財政部發布了《關于印發<財政支出績效評價管理暫行辦法>的通知》（財預[2009]76號），當中規定，“財政支出績效評價（以下簡稱績效評價）是財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出產出和效果進行客觀、公正的評價。”可見，評價主體有兩個，一個是財政部門、一個是預算部門，評價對象也有兩個，一個是財政部門的財政支出產出和效果，一個是預算部門財政支出產出和效果。當預算部門上級對自身、預算部門上級對下級（把預算部門上下級作為整體來看）以及預算部門對自身的財政支出產出和效果進行評價時，顯然是屬于預算部門上級、預算部門的自評；同樣，當財政部門對自身的財政支出產出和效果進行評價時，顯然是財政部門的自評；而當財政部門對預算部門的財政支出產出和效果進行評價時，對于預算部門來說則是他評。在僅涉及財政部門、預算部門的評價模式中，上述三種評價途徑都包含在內，預算部門對財政部門財政支出產出和效果的評價暫不涉及。另引入第三方后的評價性質，下文將專門探討。

從現實層面來看，要真正開展好預算績效評價工作，僅靠財政部門和預算單位的力量是遠遠不夠的，因而，引入第三方開展預算績效評價工作的需求日益凸顯。所謂第三方是指向委托方提供評價服務的法人或組織，包括會計師事務所、資產評估機構、政府研究機構、高校科研所、咨詢及評估機構等。但必須要指出的是，委托方所處的主導地位（包括評價結果認定權及評價服務支付權），決定了委托方委托第三方對自身所開展的財政支出產出和效果的評價仍然無法逃脫“自評”的本質。指出這一點是對有些學者，盲目認為只要引入第三方就可以彌補財政部門和預算單位既當“裁判員”又當“運動員”的不足，可以有效形成內外部評價的相互補充觀點的駁斥。要真正克服財政部門和預算單位既當“裁判員”又當“運動員”的不足，形成內外部評價的相互補充的態勢，前提是要有獨立的“裁判員”進行“他評”，也就是說，引入的第三方所做出的評價，應當是本身處于他評模式下引入的，而不是“自評”的異化（本質上仍然是自評）。當然，筆者并非否定財政部門和預算部門引入第三方開展的自評。相反，筆者認為在自評模式下，借助第三方的力量能夠幫助預算部門，在編制預算時合理設定績效目標及相應指標，作為日后開展預算績效評價的重要依據，乃至幫助其將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前、事中、事后績效管理閉環系統。還可以充分發揮第三方機構所具有的人才和專業優勢，幫助財政部門充實力量，深入重點行業及領域開展財政部門預算績效自評工作。

但是，如果預算績效評價僅停留在一維度的自評，且財政部門對預算部門引入第三方開展的自評僅停留在抽查，加之對第三方機構的監督、考評不到位時，財政部門很容易對具有部門評價結果認定權及評價服務支付權的預算部門主導下的、引入第三方得出的與實際情況存在顯著差距的預算績效自評結果予以默認。具體分析如下：①預算部門具有評價結果認定權及評價服務支付權；②預算部門具有美化結果的動力，以期持續獲得財政預算撥付；③獲得默認通過的概率優于被復核認定不通過的概率。那么當上述現象具有普遍性時，就會面臨一個尷尬的處境——預算部門引入第三方對自身所做的預算績效評價不僅是與實際存在顯著差距的，更是對財政支出的浪費，使得這件事情本身沒有效益可言，顯得十分尷尬。

歸根究底，出現上述問題的原因在于預算績效評價僅停留在一維度的自評，而沒有進一步擺正他人評價的位置，無法建立和不斷完善多層次的預算績效評價體系。因此，筆者認為預算績效評價在自評的基礎上不能忽略他評的地位，否則預算績效評價僅存在自評時，很容易出現自我拔高的傾向。例如：①顏海娜2014年以來省人大主導的四個專項資金績效評價中（這四個專項資金分別為廣東省第二、第三批戰略性新興產業發展專項資金LED和新能源汽車項目、廣東省基礎教育創強獎補專項資金，以及全省農村危房改造補助專項資金。上述專項資金的主管部門的自評分數都在93分以上，而省人大對其綜合評價的分數僅在70-80分之間），僅教育創強專項金的績效評價為良，其他三項均為中；項目的綜合評價得分與主管部門的自評得分都基本相差16-18分左右，主管部門主導的績效評價普遍具有自我拔高傾向。這可以部分反映不同評價主體所主導的評價在結果的公正性與客觀性上的不同。而實際上，被自我拔高的自評復核覆蓋率低，從而被輕易地認可了，那么其結果與預算績效評價工作的初衷即對績效進行盡可能客觀的價值判斷顯然背道而馳。②吳建南，閻波指出最佳評價者標準，可基于以下三個原則，客觀性隱含了三種要求：獨立性、準確性、全面性；效用性；成本高低；值得注意的是，其中第一點就是客觀性。

二、自評、他評與引入第三方之間的關系

如上圖所示，但凡屬于自評模式下引入第三方的，筆者認為是委托自評，故其本質上仍屬于自評范疇，而只有屬于他評模式下引入第三方的，才同樣屬于他評。明確這一概念，有助于辨析，在不同評價模式下引入第三方所處的地位及作用。在自評模式下，引入第三方進行的委托自評更重要的是幫助委托方發現問題查找漏洞，并提供最佳的修繕方案，幫助委托方完善績效管理，才有可能達到提升組織績效的目的。在他評模式下，引入第三方進行的委托目標應側重復核與監督，這是他評所能承載的自評無法實現的特有功能，從而決定了他評在績效評價系統中不可或缺的地位。

圖1：不同績效評價模式下第三方評價性質圖

值得注意的是，在自評和他評模式下引入第三方時，均應在遵循《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號）的基礎上，各省市兩種模式下進一步引入第三方的細則，其中，重點關注兩種模式下引入第三方時，不允許出現同一第三方兼容兩種評價工作的情況發生，同時，也要避免承接兩種評價工作的第三方之間不存在影響獨立性的情形。換而言之，在自評模式下的第三方庫和在他評模式下第三方庫應當分類建庫管理、分庫承接評價業務。從而，最大限度地借助第三方滿足自評和他評的不同需求。如此，自評委托方的績效管理水平不斷提升，他評委托方的監管面獲得保障，作為受托方的第三方也能有的放矢，不僅形成三方共贏的局面，還能有效限制具有評價結果認定權及評價服務支付權預算部門主導下引入第三方對自身所做的，與實際存在差距的預算績效評價，輕易獲得財政部門認可的現象。

如前所述，作為預算績效評價的主導者財政部門及參與者預算單位來說，在預算績效評價工作開始的初始階段，引入第三方進行自評有很大的裨益，但前提是他評不能缺位。因而，筆者認為，從一維度的自評過渡到二維度的他評需要分階段處理好自評和他評的關系。

在預算績效評價工作開始的初始階段，自評市場需求較為充足時，需雙管齊下，一方面，財政部門需加大對預算部門自評時引入第三方所做自評的規范程度，并將評價質量直接與退庫掛鉤。另一方面，要將重點放在財政部門對預算部門自評復核時引入第三方他評的覆蓋率和控制權。筆者建議，可將結果認定權及評價服務支付權上收即財政部門引入第三方，對每一個預算單位引入第三方所做的自評結果復核認可后，再通知預算單位支付評價服務費。因而，對于第三方他評庫的建庫要求需高于自評庫，側重點在于對復核能力及效率的要求及與第三方自評庫利益關系的回避，并同樣與退庫掛鉤。

在預算績效評價工作進入到實施階段后，隨著預算單位對自評的認識不斷深入，自評主體的自評能力不斷增強時，對自評市場的需求慢慢下降，自評庫中第三方的數量可逐漸縮減，財政部門可在該庫中優先選擇信譽良好、專業能力強、執業規范、管理水平高、績效評價業績表現良好的第三方逐步轉移至第三方他評庫，從而，滿足日益增長的他評需求。鼓勵擁有先進理念、豐富經驗和良好信譽的績效評價機構做大做強，發揮引領作用。

三、第三方績效評價市場的培育、指導和管理、監督

從一維度發展到二維度預算績效評價，再輔之于政府審計、人大監督等多維度考核，重點搭建起社會公眾參與績效評價的的途徑和平臺，從而使得預算績效評價體系往多層次方向發展，是構建預算績效評價體系的最終目標。找到目標方向固然重要，但在實踐過程中，還需要制度的進一步完善才能支撐住整個體系，2018年11月財政部出臺了《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，為引進第三方進行績效評價提供了制度支持，但各地在對第三方市場的培育、監督、管理和指導等領域仍然大有可為。在現有制度框架下，細化實施細則，如何管好，用好第三方市場，就成為擺在我們面前的現實問題。筆者認為應當從以下幾個方面入手：

（一）培育第三方績效評價市場

無論是第三方自評市場還是他評市場的供給與需求相比，均存在很大的缺口，除第三方中介機構外，各地可因地制宜，出臺政策鼓勵更多的社會服務力量包括政府研究機構、高等院校、科研院所等專家團隊創業創新參與績效評價工作；并隨著績效評價發展階段的轉換，分階段重點培育第三方自評和他評市場。

（二）指導和管理第三方績效評價庫開展工作

財政部門根據不同評價模式下第三方評價的性質，分類建庫，分別建立第三方自評庫以及他評庫，并具體細化第三方評價的原則，目標、標準和內容。定期根據預算績效評價的需要，對在庫人員進行培訓，指導其開展業務，測試其業務水準，并將在庫人員好的經驗做法進行推廣，不斷提升在庫人員專業能力。通過建立信息網絡平臺、人員交流機制、課題合作研究等舉措，強化開放合作，積極爭取外部支持，探索建立預算績效管理咨詢研究合作平臺。

（三）監督第三方績效評價庫

對于自評模式下的第三方庫和在他評模式下第三方庫應當分類建庫管理。根據第三方自評庫和他評庫的評價工作重點不同變換監督的角度。如對第三方自評庫進行的監督需側重對其自評結果的復核。而對第三方他評庫的監督不僅需要對其他評結果進行復核，還需重點關注其與第三方自評庫是否存在舞弊行為。對兩庫同步建立評分機制及質量跟蹤考評機制，考評結果與承接業務量和是否退庫相掛鉤。在此過程中，輔之于政府審計，人大監督等多維度考核，重點搭建起社會公眾參與績效評價的的途徑和平臺，從而，不斷建立和不斷完善多層次預算績效評價體系。