“小產權房”問題研究

【摘 要】 通過分析小產權房問題的來龍去脈，說明了解決小產權房問題的迫切性。“小產權房”雖然出現的時間不算太久，但發展迅速，給社會帶來深遠影響。2012年3月26日，國土資源部公開表示目前已開始試點治理小產權房，同時準備在全國開始小產權房的清理工作，先清理再治理。從哪里開始，順序如何，政府尚未出臺具體的政策。基于國內外相關文獻，以及對南京市典型小產權房小區的實地調研，整理總結了小產權房自身的“不合理性”，及購買之風險。本文比較詳細的總結了各種解決方案，并闡述了自己的觀點。以期對小產權房問題的最終解決稍有裨益。

【關鍵詞】 小產權房 清理 購買風險 解決途徑 土地二元制

引 言

中國經過三十幾年的改革開放，已經發生了巨大的變化。現在可以號稱是“世界上最大的發展中國家”。中國的經濟迅猛發展，房地產業可謂“功不可沒”，但同時也埋下了很多的隱患。住房作為特殊的商品，關系到老百姓的安居問題，在城市化進程和經濟增長中，由于沒處理好拆遷、安置等工作出現了多起“自焚事件”，這表明房地產的發展已經不是一個簡單的經濟問題，政府如不慎重處理，不難想象可能會導致更嚴重的社會問題。據統計，目前我國小產權房總量超60億平方米，已相當于我國城鎮住宅數量的30%多。其總量相當于過去十年房產開發之和。因此，“小產權房”作為房地產業的重要組成部分，并且是灰色部分，已經不容忽視，并到了不得不面對和解決的境地。

一、小產權房問題概述

（一）小產權房的含義

“小產權房” 是指“在集體所有的建設用地上，由村民或當地政府單獨或聯合開發商開發建設住宅，并由鄉鎮政府或村委會制作房屋權屬證書并向城市居民銷售，這些住宅本身未納入城市統一規劃，并且未繳納土地出讓金和相關稅費。”小產權房就像“沒有戶口”的“黑房”，也正因如此才造成其價格優勢，并受到了很多中低收入者的青睞。

（二）購買小產權房的風險

1.購買小產權房的合同效力認定存在法律風險

購買“小產權房”合同效力認定存在法律風險。大量的‘小產權房糾紛開始產生，往往是買主遇到集體征地、政府規劃、親屬繼承、過戶轉讓時出現的糾紛，賣主要求解除合同或者增加房款。到底是應判合同有效還是無效？審判實踐中出現了‘同案不同判現象，不僅影響到當事人的合法權益，而且成為一些當事人涉法涉訴信訪的理由。

在司法實踐中還出現了“法院強判”的交易模式，即買方和賣方私下達成協議，由買方起訴賣方欠債，賣方提供房產進行抵債。這更是當事人鉆制度和法律的空子，甚至已經違法，如此雖滿足自我的需要，但勢必損害了其他人的利益。

2.購買小產權房的政策風險

筆者以為政策風險之所以大的原因，在相關的法律法規短時間內無法完善的情況下，小產權房問題不管如何解決都是靠政府的決策，通常情況下，政策具有“隨意性”和“武斷性”，當然這個“隨意性”和“武斷性”并沒有多少的貶義，只是政策不會像法律那樣經過較嚴密的程序考慮到對社會的長遠發展，考慮到盡可能多的人。針對小產權房問題，不可能在短時間內完善相關的法律法規，而該問題又不能不解決，因為由它產生的糾紛越來越多，并且更牽扯到社會的長治久安。面對當前我國小產權房現狀，規模大，情況復雜，即使分類分情況處理再仔細，也不免“快刀斬亂麻”之嫌，但這是無可奈何的事，俗話說“長痛不如短痛”，但如何使那短痛降到最低程度，如何做出最佳的決策，是值得花一定的時間仔細研究的。

3? . 小產權房的質量風險

俗話說“便宜無好貨”，并非沒有一點道理。在我國樓市出現“樓歪歪”“樓倒倒”，人們似乎都不足為奇了。小產權房的質量問題令人堪憂。商品房開發資金和建筑質量一般是需要銀行和政府進行監管的，而鄉產權房在這方面比較薄弱，幾乎沒有得力的監管機構，主要依靠開發商自律進行開發建設。歸根結底小產權房的規模性成長，是一個利益角逐的結果，既有需求也有供給。不難想象很多小產權房房屋質量沒人監督，一些開發商為賺錢會偷工減料，存在安全隱患。

二、小產權房現狀——以南京地區為例

（一）對小產權小區的實地調研

為了實證小產權房問題發生的原因，發展現狀，小產權房存在的不合理性，探究可能解決方案，筆者對南京市興都花園、金山花苑、東升山莊三個小產權小區進行了實地調研，并對結果作了簡單的數據統計。

實地調研主要以問卷調查的方式進行，同時在發放問卷的同時對小產權房持有者進行采訪。共發放問卷150份，收回有效問卷123份。調查問卷共15個題目，分別就小產權房現狀、小產權房存在的消極因素與積極因素、其持有者對解決小產權房問題的態度等進行調查。

根據調查結果來看，對于是否了解小產權房，有19%的人選擇很了解，20%的人選擇一般了解，61%選擇不太清楚。由此可見，小產權房持有者并非是在了解小產權房問題情況下購買的，從一個側面也反映出政府遏制小產權房的宣傳做的很不到位或者說對遏制小產權房無作為。

（二）表現特點

1.政府參與度高，呈現規模化

幾乎所有小產權房的開發，都有當地基層政府參與的身影。小產權房從法律層面來看是不合法的存在，但因其對促進農民增收和農村發展，確實能起到積極作用，這導致政府在其中的參與度很高。

2.銷售者和購買者存有僥幸心理

在實地調查中，很多人表示因為市內的商品房價格太高，才會購買這樣的房子。可是這樣的房子從理論上來說只能居住而不能入市轉讓，讓人感覺有些“黑戶”的成分。他們不是為了炒房，而是真正想有一套房子用來居住。對于開發商承諾的房產證問題，他們并不擔心，因為在合同中都已注明，覺得好多人買了，不用擔心太多的問題，就是需要等。由此可以看出一大批小產權房持有者的心理。

三、小產權房的由來

（一）現行的二元制土地制度是小產權房產生的根本原因

我國現行的二元制土地制度是“小產權房”產生的根本原因。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”

另外集體建設用地流轉機制缺位是重要原因。城市國有土地已經形成了市場化的流轉機制，然而農村集體建設用地并沒有形成與國有土地平等的流轉權利，只能通過政府征收這一條途徑進行單方向的流轉，造成城市土地和集體土地同地不同權不同價的不平等地位，因此在集體建設用地流轉機制缺位的環境下，只能通過違反法規的形式來實現自身的利益，也就產生了小產權房。

（二）龐大的供需市場是小產權房產生的社會原因

“小產權房”成為人們關注的焦點時間并不長，只是近幾年的事情。為何以前沒有受到關注，而現在受到關注？這是必然還是偶然？原因很簡單，價格便宜。小產權房的價格一般是城市商品房的1/ 3 到1/ 4。住房是一個剛性需求，無論如何個人都會想辦法解決，尤其在社會保障性住房供應不足的情況下，就會激發個人去持有“小產權房”。

在問卷調查中關于小產權房存在的積極因素，有9%的人認為減少城鄉差距，33%的人認為打破高額房價壟斷，35%的人認為代替經濟適用房功能，23%選擇了其它。由此可以看出小產權房持有者主要考慮的是價格因素和供給因素。

1.小產權房的供給

隨著經濟和城市化的發展，農民意識到耕種土地所得利益遠遠低于賣房或者租房所得收益，巨大的經濟利益驅動是小產權房形成的直接原因。這雖然是直接原因，然而小產權房規模的形成，恰恰是在地方政府的推動下完成的。政府根據現行的征地補償標準給予農民的征地補償費用只占土地增值收益的很少一部分。地方政府為了增加農民的收入，更為了增加地方財政，積極與開發商合作，在巨大利益的刺激下，不免會占用耕地來建設投資。而開發商由于免交巨額國家土地出讓金，也樂意開發。小產權房外號之一是“鄉產權房”，往往購房者會得到一個“鄉產權證”。

2.小產權房的需求

近年來，我國房地產市場持續升溫，城市房價居高不下，遠遠超過了普通市民的購買能力。而位于城市近郊的小產房的價格只是城市商品房價格的1/3甚至更低，價格低廉的小產權房對迫切有住房需求的城市普通居民以及外來務工人員形成了巨大的吸引力，形成了大量的小產房現實購買群體。小產權房已經成為滿足城鎮居民住房需求的重要補充。筆者以為小產權房的價格優勢是購房者購買的根本原因。

（三）基層政府積極推動是小產權房產生的“灰色”原因

筆者稱之為“合理的灰色原因”。小產權房除了解決了一部分人的住房問題，也是各方利益博弈的結果。在國家“三令五申”禁止“小產權房”的情況下，卻發展的如此之快，地方政府不但支持甚至直接參與分一杯羹，在小產權房開發過程中，開發商與基層的干部勾結起來，一起侵吞利潤的情況比較普遍。

1.政府執法不力，管理職能缺失

賣菜的市場都有人管，難道房子蓋起來政府的相關部門就毫不知情？除非是不作為或者是另有目的，不然沒有其他的解釋了。小產權房出現的早期規模和數量并不大，如果各級政府從小產權房出現的早期就嚴格的執行管理職能，給予合理的疏通渠道和處理，小產權房問題不會發展到現今的規模。

2.土地制度與現實發生矛盾后政策制定不合理

現行土地征收補償制度來源于并與計劃經濟時代是相適應的， 在我國實行市場經濟體制的社會大背景下，土地制度已與現實發生了很大的矛盾，偏離了市場經濟的規律，造成對農民權益的損害。

通過如上分析，我們對于民眾購買小產權房的動機就能夠很好的理解了。在興都花園做采訪的時候，可以強烈的感受到小產權房持有者雖然對小產權房不是太了解但是還是很關心小產權房走向何方。很多都是在2003年以前購買的，當時的價格均價不到2000元每平米，這是很多人能夠承受的一個價位。還有一部分是被拆遷后安置到興都花園的。很多人表示轉不轉正無所謂，如果轉正需要繳納一部分手續費的話，自己所能承受的也不會很大。

四、解決小產權房問題方案選擇與建議

今年2月初，南京七彩星城突然宣布辦到了國有土地的大證，很快就可以辦理分戶的小土地證。2003年8月，南京市政府決定在全市范圍內開展全面清理處置集體土地房地產專項行動時，為了妥善處理歷史遺留問題，對2003年8月之前的集體土地房地產項目，符合房屋質量標準并通過規劃審查的，在落實查處責任的前提下，可依法補辦建設和土地等手續，七彩星城項目就是當時通過了審查。轉正問題引發房款拖欠，開發商據此要求持有者退房[23]。目前該案件正在審理中，在國家對清理小產權房采取實際行動的年份，該糾紛最終如何處理，或許可以看出地方政府的對策如何。有業內人士分析說，開發商自證違法要求持有者退房，其實背后隱藏著巨大的利益，一旦開發商勝訴那么七彩星城眾多持有者將要面臨被退房的風險，如果持有者退房，開發商收回房屋，以當初賣出去的價格收回，再以現在的價格對外銷售，那么開發商就會因此收取巨大的利益。開發商違規建設在前，而房子轉正后開發商要提出撤銷合同，并利用相關政策法規作為謀利的工具，國家在清理小產房時，著重的需要追究一些開發商法律責任。因為持有者雖然有過錯，在明知其為小產權房的情況下仍然購買，但是多數持有者也只是出于居住的需求才無奈購買，他們的購買行為本身不受法律的保護，他們也隨之變成國家政策和開發商刁難的魚肉，試問可能花掉所有積蓄購買的房子卻隨時可能失去，這讓他們情何以堪？

（一）否定小產權房的“強硬派”

所謂的“強硬派”，是想對該問題“一刀切”，完全持否定的態度。中國政法大學法學院副院長、行政法教授何兵，他說：“小產權房的危害性很大，一方面挑戰了法律權威，損害了國家法律法規的威信和尊嚴;另一方面擾亂了國家土地開發利用規劃，影響城市建設及房地產市場正常發展，給社會安定埋下了隱患。更為嚴重的是，小產權房的大量違規建設，將危及國家保護耕地政策。”應該說在不是城市規劃范圍的既定的農村行政轄區內，以任何方式把農村集體土地征為國有來滿足小產權房向所謂大產權房的合法轉化，都是對農民群眾發展權的剝奪，因此農村土地根本上不可能也不應該承擔城市居民的這種居住需求。

（二）支持小產權房的“溫和派”

所謂的“溫和派”，應該也是大部分學者主張或者贊同的一種觀點就是將“小產權房”分具體情況“適當合法化”。在堅守用途管制、切實保護耕地、符合土地利用規劃的前提下，解決既成事實的小產權房問題，應本著以人為本的原則，具體情況具體分析，分類區別對待，這是一個總的原則。

國土等部門正在共同研究防范小產權房問題的長效機制，包括推出農民住宅、鄉鎮企業等集體建設用地管理和流轉的政策措施等。筆者以為只有從制度上改變才能真正的解決該問題，否則可能還是治標不治本。

（三）小產權房問題難點探究與建議

1.清理小產權房的難點——背后的利益糾葛

小產權房問題涉及村集體、農民、中央政府、地方政府、基層政府、購房者及開發商七大利益主體。每一主體都有其相關的利益訴求，并參與到與之相關的各種利益分配中。然而能夠體現多少公平公正，這是一個值得仔細研究的課題。對于中央政府來說，中央政府堅決叫停小產權房，是出于全局利益考慮，保證法律的連續性和權威性，權衡各方利益，以求社會穩定和諧。但目前還沒有統一的具體處理政策，一切還都在考驗當中。筆者以為不清理小產權房，各相關利益方處于一個平衡狀態，一旦打破這個平衡，避免出現混亂的方式是找到一個新的平衡。如果真正清理小產權房應該首先考慮利益相關者中弱者，才有可能實現真正的公平公正。

2.主要矛盾的突破探索

小產權房爭議的核心是土地升值收益的合理分配，那么如何解決好這個問題也就成了解決問題關鍵。目前國家正在進行的一項工作是對農村各類土地和房產資源普遍的確權、登記和頒證。對于存量巨大的小產權房自然包含在其中。這一做法是對成都土地制度改革實踐的重視和延伸。成都“級差土地收入”帶給我們很多的啟示。

要想從根本上解決該問題，只有從解決根本的矛盾開始。上文已提到我國現行的二元制土地制度是“小產權房”產生的根本原因，而我國走的是社會主義道路，如果改變這一制度似乎是不可能的。這就讓很多學者聯想到如何避免這一沖突，從長遠的發展上看，在不改變我國二元制土地所有權制度的情況下，“小產權房” 的交易是有很大市場空間的，也是順應社會發展。

綜上所述，“小產權房”問題是一個復雜棘手的問題，要想妥善處理該問題需要兼顧各方的利益。事實上，相關法律短期內無法做出修改，在現有的法律框架內平衡好各方的利益并非易事。首先要照顧購房者的利益。因為購買小產權房者人數眾多，并且大部分屬于弱勢群體，如果政府強調以人為本，就應該藏富于民。購房者對“小產權房”依據合同享有房屋的使用權。即使在合同無效的情況下，購房者的財產權利也應當保護。其次，兼顧集體、農民的利益。特別是充分考慮作為弱勢群體的失地農民的權益。同時還要維護國家的利益，小產權房沒有繳納土地出讓金和各項稅費，還要考慮購買商品房的民眾的利益。針對學者們的不同的方案其可行性如何，還有待更多的探討。

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作者簡介：許業之（1989-），男，漢族，山東聊城人，學歷：法律碩士，單位，上海大學法學院，研究方向：金融法