愛爾蘭職業教育與培訓制度改革及政策發展研究

近年來，愛爾蘭政府對職業教育與培訓系統進行較大改革。與其他國家的發展類似，改革的動力源于國際競爭加劇及技術進步導致某些行業技能差距擴大。20世紀80年代，國際經濟政策廣泛變化，世界各國為盡快融入不斷擴大的全球經濟，紛紛廢除貿易、工業、金融和勞工保護主義政策。這些政策導致經濟結構重組或部分重組，使各行業就業模式迅速轉變。Middleton&Ziderman（1997）認為技術加速變革給技能培訓體系帶來新的壓力，同時，新的制造技術和管理正在導致現代行業職業結構發生顯著變化。這些變化不僅會改變社會所需技能，還會導致個人和雇主投資培訓的動機發生轉移。

一、愛爾蘭教育體系概述

愛爾蘭政府從20世紀60年代初期開始致力于追求經濟發展，由此對國內教育體系采取了諸多強烈干預，導致其教育體系發生了重大變化。與此同時，國際組織對愛爾蘭教育體系也產生了重大影響，如經濟合作與發展組織（OECD）。1965年愛爾蘭教育投資報告指出國內教育體系存在更突出的弱點和不平等現象，該報告為國內教育體系后續發展確定了方向。根據這份報告，愛爾蘭政府認識到良好的教育制度對國家經濟和社會發展的根本價值。因此，1966年開始實行免費的中等教育，義務教育從14歲延長到15歲。目前，愛爾蘭6至15歲的兒童必須接受全日制教育，盡管大多數兒童在5歲時已進入學校。愛爾蘭教育體系中存在三種不同的學校教育水平：小學、小學后/中學、大學教育。

與其他國家類似，愛爾蘭中學教育也具有典型的學術傾向，其目的旨在為學生進行大學教育和進入職場做好準備。職業學校被視為提供更加技術化的、就業準備的教育實踐與培訓場所。事實表明，目前愛爾蘭一些學校開始偏離這種嚴格的學術觀點，初級證書頒發之后存在過渡年課程。過渡年的核心目標是發展學生基礎工作技能，改善人際關系，并探索各種職業選擇。目前，42%的學生選擇參加過渡年課程。預計77%的學生未來幾年內也將參加該計劃，這將使2000-2001年度過渡年入學人數增加到約 30，000人，2006-2007年度增加 39，300人（教育和科學部統計報告，1996-1997）。

20世紀80年代，愛爾蘭國內掀起一場關于學生畢業證書適用性的辯論。由此愛爾蘭政府決定將畢業證書課程重組為三部分：已建立的畢業證書課程；畢業證書應用課程；畢業證書職業課程。然而，大多數高年級學生繼續選擇主流的、強調學術教育的畢業證書課程[1]。

過去幾年，愛爾蘭教育總支出大幅增加，從某種程度而言，其目的是為了回應經濟合作與發展組織的一系列報告。這些報告比較了經濟合作與發展組織國家的教育制度和實施情況，并強調國家體系的固有弱點。例如，1995年突出強調愛爾蘭教育制度對高等教育的不良影響，1996年討論職業教育與培訓（VET）問題，而1997年則是成人識字問題。自報告出版以來，愛爾蘭政府齊心協力解決所發現的問題，如1997年廢除了大學教育學費，自1995年以來，大學教育的學位數量每年都有顯著增加。近年來，大學教育的參與人數迅速增加，而在過去十年中，大學教育全日制學生的總人數增加了近50%。教育與就業產生了很好的“共鳴”，其中教育資質極大的促進了人們的就業水平和就業能力。愛爾蘭勞動力調查統計數據顯示，未接受初等教育的個人失業率是接受大學教育的四倍，即使找到工作，接受初等教育個人獲得的報酬遠低于具有較高學歷的人。經濟合作與發展組織（OECD）教育報告（1997）認為，教育的優勢不僅在于促進經濟快速增長，而且使公民通過學習成為民主的有效參與者，進而提升社會凝聚力。

二、愛爾蘭職業教育與培訓類型

長期以來，愛爾蘭職業教育與培訓一直被忽視，但近年來卻受到諸多關注。1993年，國家經濟和社會理事會（NESC）的報告主張在高中階段加強職業教育，并在各級教育系統中全面貫徹職業導向理念，以促進未來就業增長。20世紀80年代以來，來自工業化社會的研究表明，大部分工作不需要大學學位，具有有效職業成份的適當的中等教育足以滿足職業需要。

（一）全日制職業教育

愛爾蘭中學教育以往僅限于開設面向未來“社會精英”的一般學術課程。然而，近年來愛爾蘭中學教育產生了較大發展，導致出現自高中開始的各種形式的職業教育。目前，有兩類全日制職業導向教育課程選擇——職業準備和培訓課程（VPT-1）和（VPT-2）。其中，VPT-1包括畢業證書職業課程和畢業證書應用課程兩部分。畢業證書職業課程于1989年推出，為期兩年，包括從已建立的畢業證書課程選出的科目和一些額外的模塊。學生必須學習完整的畢業證書課程，包括兩門主要的職業/技術或商業學科畢業證書課程，語言，同時，還包括工作經驗和企業模塊。1994年，該課程擴大選擇范圍，并通過企業教育，工作準備和工作經驗三個環節加強職業內容。

1997年以來，許多學校提供畢業證書應用課程，其主要目標旨在通過更加重視技術和職業科目，滿足各類學生需求。

職業準備和培訓計劃的第二類—VPT-2—通常包括離職證書課程，主要針對已完成高等教育者。該計劃的目標是提供當前經濟發展所急需以及年輕人就業和進一步教育與培訓所需的職業技能，并促進參與者的創新和適應能力。離職證書課程通常由公立和私立高等教育機構提供，其監管機構是全國職業獎勵委員會。

另一個以職業為導向的計劃是Youthreach，專門為大約10%的早期畢業生 （未完成中等教育而離開學校者）和沒有任何正式資格的學生而設計。該計劃由 ForasáiseannaSaothair（FáS）管理，并提供長達2年企業安置，在此期間參與者參加教育和培訓課程，并每周獲得津貼。該計劃所提供的培訓涵蓋了通過FáS或國家職業委員會（NCVA）的獲得基礎認證的一系列職業技能。參與者可以通過NCVA系統進行特定技能培訓或高等技能培訓[2]。

（二）成人與繼續教育

長期以來，愛爾蘭成人與繼續教育政策制定往往缺乏凝聚力，因此往往以非結構化和臨時性的方式發展。1997年經合組織國際成人識字調查表明，約25%的愛爾蘭人識字率較低，而愛爾蘭的成人教育與培訓人數在所調查的國家中排名第三。

1998年11月，一份題為“終身學習時代的成人教育”的政府綠皮書回顧了愛爾蘭成人教育結構，并就其應如何發展提出了一系列建議。建議提出必須擴大成年人獲得教育與培訓的機會，并最大限度的為需要更新職業技能者提供適當的方案，支持其個人發展。愛爾蘭目前存在一些計劃，為希望重新開始正規教育的人提供機會[3]。認識到成人教育對個人發展的重要性以及克服初期教育中遭受的不利因素，該計劃的重點是促進終身學習，不斷培訓和更新技能。例如，職業培訓機會計劃（VTOS）是歐洲社會基金支持的培訓項目，旨在使工作至少6個月的失業人員能夠獲得教育與培訓，以期重新就業。VTOS為參與者提供了重新進入全日制職業教育與培訓的機會，且參與該計劃的最低年齡為21歲。VTOS于1989年在全國范圍內引入，參與率從最初的247增加到1997年的5000以上。除此之外，掃盲計劃由職業教育委員會支持，旨在獲得參加教育與培訓所需要的識字和算術技能，以促進參與者獨立生活和更充分地融入社會。

（三）職業培訓和學徒制度

愛爾蘭職業培訓體系發展起源于11世紀左右的行會制度，并在上個世紀通過大幅度立法改革得以發展（見表1）。行會制度通過受控制的學徒制進行運作，且每種工藝都有訓練有素的工匠，目前工藝學徒制的起源可以追溯到這個時代。工業化的迅速發展以及勞動分工 （將工作組織成特定的技能、工藝和任務）的增加，產生了一種至今仍存在的工作分類。在整個過程中，公認的培訓實體與手工學徒制聯系在一起，這一制度成為愛爾蘭共和國最早的職業教育與培訓倡議的重點[4]。

表1 愛爾蘭職業教育與培訓制度發展

1898年《農業和技術指導法案》是愛爾蘭最先引進的正規學徒制，規定地方為學校的技術教育提供資金。1930年《職業教育法》設立了職業教育委員會（VEC），負責在委員會領域提供適當的繼續教育、技術教育及職業培訓。然而，盡管采取了諸多新舉措，學徒培訓仍然是臨時性的，因為雇主沒有義務派學徒參加VEC組織的任何課程。1931年《學徒條例》是愛爾蘭第一個通過組建學徒委員會來規范學徒制度的系統性政策，該委員會負責規范指定行業的學徒培訓。根據法律規定，雇主有義務支持學徒參加培訓課程，但僅限于在工作場所3英里范圍內[5]。1959年《學徒條例》建立國家學徒委員會（An Cheard Comhairle），以確定適當的教育資格、確保向技術學院提供學徒、提供在職培訓、建立每個行業的實踐和理論考試制度。

目前，愛爾蘭職業培訓仍然主要局限于法定學徒制中指定的由國家培訓和就業機構FáS監管的培訓計劃。學徒通常由雇主招聘，并在一些行業中進行為期4年的學徒期（見表2）。

表2 基于標準的貿易行業學徒

學徒制結合在職培訓和工作時間外培訓，其中工作時間外培訓由FáS和高等技術研究所共同提供。完成該計劃的學徒將獲得國家工藝證書，該證書不僅在愛爾蘭，而且在其他歐盟國家得到認可。參加學徒制仍然是以男性為主導。為了促進和鼓勵婦女參與學徒培訓，FáS制定了一系列措施。其中一項措施是，FáS向在當前指定的行業中根據標準學徒制度招募女學徒的私營部門和公共部門雇主提供助學金[6]。每招收一名女學徒，雇主最多可享受2100英鎊助學金。FáS與教育系統相結合，進一步為女性提供培訓，使她們能夠在傳統男性工作環境中進行培訓和工作。

20世紀90年代，學徒人數大幅下降。招聘人數的下降主要歸因于兩方面：一是產業結構調整，二是外包頻率增加（勞動力市場研究：愛爾蘭，1997年）。然而，1994年以來，學徒制重新引起了人們的興趣，因為學徒制越來越成為離校生的職業選擇，同時，經濟繁榮和日益增加的技能短缺也同樣為其創造了重大機會。1997年，注冊學徒人數幾乎翻了一番，從6555增加到11,371。

（四）歐盟職業教育

最近歐盟（EU）關于學習社會的白皮書強調增加教育和職業培訓投資的必要性。白皮書提出一些適用于成員國的關鍵短期目標，包括鼓勵獲取新知識，使學校和商業部門更緊密地聯系在一起，以及在平等的基礎上對待資本投資和培訓投資。毫無疑問，愛爾蘭從歐盟成員國中獲得了巨大收益，而且近年來這些收益已經擴散到教育和培訓提供的一般領域。歐盟委員會支持若干具體倡議，這些倡議旨在改進初級和繼續職業教育與培訓，并加強教育與培訓系統及企業/工業部門之間的聯系。其中三個具體倡議與職業教育培訓相關。

第一個是LEONARDO DA VINCI職業培訓計劃，旨在幫助成員國制定國家職業教育政策。例如，促進大學/行業合作，發展語言技能，職業指導以及提升獲得教育和培訓的機會。1995年至1999年期間，已收到用于支持愛爾蘭的項目經費接近1200萬英鎊[7]。

其次，SOCRATES計劃側重于提高教育的質量和相關性，并支持各種舉措，例如：學生/員工交流；成員國之間的資格相互承認制度；課程發展；語言培訓；遠程學習。1995年至1999年期間，根據該方案愛爾蘭獲得約1，100萬英鎊[8]。

第三，歐盟就業倡議針對就業特別困難的個人，包括殘疾人，弱勢群體，婦女等。在該計劃的整個生命周期內共提供6200萬英鎊。

這些計劃的累積效應是提高人們對教育與經濟和社會福祉之間關鍵聯系的認識。它還強調需要采取更具凝聚力的方法來發展教育，職業教育與培訓系統，為所有利益相關者—學生/參與者，雇員，雇主，整體經濟和更廣泛的社會提供共同利益。Young（1995）提到了“學習型經濟”的概念，它將學習作為社會的重要特征。歐盟的贊助舉措在某種程度上促進了學習型社會的發展。

三、國家培訓系統的發展：體制和政策改革

職業教育和培訓領域的政策改革為國家培訓系統發展提供了較大推動力。表3按時間順序概述了國家培訓和發展系統所涉及的關鍵階段。

直到20世紀60年代，學徒制度以外的培訓幾乎不存在。該時期愛爾蘭經濟主要集中于國內，采取的產業政策集中于實施貿易壁壘和維護國家層面的產業所有權。除學徒制政策改革之外，國家層面沒有執行連貫的培訓政策。事實上，政府采取基本自愿的培訓方法，即培訓是工業雙方聯合談判的保留，政府的作用僅限于咨詢和促進性條款。愛爾蘭勞動力市場政策主要局限于組織學徒培訓。愛爾蘭工業部門主要依靠自己的設備來提供其增長和發展所需的技能。因此，自愿原則和維持現狀似乎適合每個人。

20世紀60年代，自愿培訓方法逐漸無法滿足國家需求。技術工人缺乏，學徒制以外缺乏培訓，學徒訓練本身的內容狹窄，導致愛爾蘭在平均技能水平和教育資格方面落后于大多數歐洲大陸競爭者。由于這些問題，政府開始采取更加積極主動的職業教育與培訓態度。1967年到1980年中期，培訓制度在國家和組織層面上發生了重大變革。

根據《工業培訓法》（1967）建立培訓機構代表了政府政策的重大變化，反映了旨在掃除自愿主義概念的干預主義戰略。隨著各組織現在被迫采取系統的方法來分析培訓需求、制定培訓計劃、任命培訓經理/官員以及促進對整個培訓過程的最高管理層支持，工業培訓得到了擴展。

20世紀70年代初期，隨著國外跨國公司的涌入，愛爾蘭的經濟活動急劇增加，為熟練和半熟練雇員創造了寶貴的就業機會。值得注意的是，這些跨國公司的大量涌入，其中許多贊成將雇員的培訓和發展作為基本優先投資，代表了對該國培訓的里程碑式的影響。然而，由于石油價格沖擊帶來的經濟衰退以及由此導致的不斷上升的失業率，愛爾蘭經濟從20世紀70年代中期開始陷入危機。政府大量借貸用于經常性開支，導致外債飆升。在此期間，教育和培訓支出受到大幅縮減，面對成本上升和市場萎縮，企業削減了非必要支出（如培訓）[9]。

1986年對人力資源政策的回顧提出了更廣泛的培訓和發展概念，為政府進行重大的體制改革和精簡培訓體系提供了動力（Garavan，1995）。《勞動服務法》（1987年）的頒布和新的國家培訓機構（FS）的建立旨在促進為就業而提供培訓和再培訓，并將滿足長期失業者的需要作為優先解決事項。該法案實施后不久，其活動發生了顯著轉變，從基于公司的促進活動轉向增加社區和青年就業類型培訓計劃。FáS是愛爾蘭目前職業培訓的主要提供者，為雇主和雇員的利益服務。

表3 20世紀60年代以來愛爾蘭培訓和發展關鍵期

對國家培訓和發展制度的審查最終于1992年《卡利頓報告》出版。該報告有力地論證了在職培訓的規定是不充分的，并且FáS應該分配更大比例的資源和活動給工業——用于針對那些在工作和準備工作的相關培訓。報告承認《勞動服務法》(1987年)在將重點從公司內部培訓轉向諸如社會就業計劃和其他青年就業倡議等計劃方面所起的作用，但同時指出，聯邦調查局大約90%的預算用于一般不能描述為培訓的活動[10]。目前，FáS組織過于復雜，具有多重經濟和社會目標以及廣泛的活動和方案。

Garavan等人（1995年）認為，愛爾蘭共和國對減少大規模失業的培訓的重視使國家培訓戰略的重點從現有的企業及其需求轉向建立一個非商業組織網絡。正因如此，許多雇主眼認為，培訓對于組織改進的價值已顯著降低。他們進一步建議，雖然《勞動服務法》(1987年)確實對國家一級的培訓和發展政策作出了寶貴貢獻，但是它缺乏某些規定，例如對培訓和發展活動的最低組織支出以及對培訓質量的強調，這質疑其總體效力。

作為對國家在愛爾蘭共和國培訓基礎設施中的作用的持續批評的回應，政府于1997年5月編寫了一份題為“人力資源開發白皮書”的政策文件。重點是明確的目標驅動解決方案，并要求企業，個人和培訓服務提供者在培訓和人力資源開發方法進行重大改變。確定了制定有效人力資源開發戰略的三個關鍵支柱：（1）促進對勞動力技能和知識發展的投資；（2）通過幫助人們充分發揮他們的知識和技能來促進有償就業；（3）在提供國家干預措施方面實現高效性與有效性，從而為客戶帶來長期利益[11]。

白皮書進一步指出政府要實現這些支柱戰略，需要采取一系列基于結構和政策的變革。主要內容包括：（1）FáS 的“工業服務”部門（包括區域咨詢部門）將轉移到新機構Forbairt，而FáS則負責為那些尋求進入或重新進入勞動力市場的個人提供培訓；（2）振興國家就業服務發展；（3）建立未來技能鑒定小組，由企業和工會的代表以及政府、州發展機構和教育和培訓機構的代表組成，以便確定技能需求，并為教育和培訓系統提出建議。

四、愛爾蘭職業教育與培訓對我國的啟示

（一）擴充職業院校的社會服務職能是我國職業教育發展的動力源

在愛爾蘭，職業教育和社會發展之間一直保持著較高的契合度。通過一定的手續，企業員工的培訓可以直接進入并通過職業教育系統完成。事實上，職業院校同高等學校一樣，都具有教學、科研和社會服務等三大職能。社會服務職能是最為活躍的因素，是前兩者的延伸，發揮聯系社會和職業院校的作用。該職能是通過職業院校滿足社會發展的需要來實現的。一方面，職業院校要通過多種服務媒介更好地了解社會，把握社會發展走向，促進社會發展；另一方面，社會又反作用影響職業院校的發展，成為職業院校不斷調整自身專業結構，更新知

識體系、教學方法，提高教育質量的重要參考依據。職業教育的調整、發展都源于職業院校在社會服務過程中學校與社會之間的信息溝通，能量轉換，資源共享。因此，擴充職業院校的社會服務職能是我國職業教育發展的動力源。其主要內容是通過滿足社會需要的多種服務媒介，在與社會的互動過程中，保持與社會發展同步，保持與人發展同步，使職業教育與社會有機地融為一體。在現實生活中，服務媒介具有多種表現形式，構成職業院校社會服務職能的表象。目前，我國職業院校的社會服務職能較多的局限于教學服務，而在政府服務，公共服務，科研服務，網絡服務等方面涉及不多，這也成為發展該職能的突破點。

（二）加強政府對職業教育質量的監管是我國職業教育發展的保障

在愛爾蘭，經濟持續發展的關鍵不是內需，而是供給——教育為社會供給的人力資源質量。其在建設現代職業教育體系的過程中，通過一系列的法律措施不斷調整職業教育的發展重點、課程形式、管理措施，以確保職業教育的質量，確保人力資源的質量。我國已經“把發展職業教育作為經濟社會發展的重要基礎和教育工作的戰略重點”，而且要“以服務社會主義現代化建設為宗旨，培養數以億計的高素質勞動者和數以千萬計的高技能專門人才”[10]。在這個龐大的社會工程中，加強政府對職業教育質量的監管勢必成為我國職業教育發展的保障。這無外乎從起點、過程、終點三個方面進行，即學生入學資格，職業教育過程，職業資格認定。在擴大職業教育普及度的過程中，政府需要通過網絡對接受職業教育或培訓的學生進行實名制監管，以了解學生的教育進度，以及最終認定職業資格。在職業教育過程中，政府需要對教師的任職資格，教學體系，課程內容，教學標準，實訓條件，以及考試的內容、程序等進行統一監管。最后，為了確保職業資格認定的科學性，政府應委派專門部門統一對學生的職業資格進行最終的認定，并以學生獲取職業資格比率的高低作為衡量職業院校或培訓機構的標準之一。