高校辦公室積極推進大學治理現代化的路徑探討

任麗 陳思遠

[摘 要]針對目前高校治理現狀，高校應從大學“管理”到大學“治理”的轉變入手，提出高校辦公室在大學治理體系和治理能力現代化進程中的重要作用，并對目前高校辦公室引領制度建設、做好督查督辦、推進政務公開的現狀進行分析，提出加強和改進的路徑與解決辦法。

[關鍵詞]治理;制度建設;督查督辦;政務公開

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2019）03-0196-03

黨的十九大為我們繪就了新時代高等教育的宏偉藍圖，高等教育工作全面進入十九大的時間頻道、思想頻道和行動頻道。建設高等教育強國，沖刺世界教育中心，推進大學治理體系和治理能力現代化，已成為國家的重要戰略目標和任務。高校辦公室作為一個綜合協調部門，是學校對內對外的窗口，在學校治理體系中處于承上啟下、協調左右、聯系內外的中樞位置，對于推進大學治理現代化起到至關重要的作用。

一、由“管理”到“治理”，對高校辦公室中樞職能提出新要求

大學“管理”與大學“治理”的根本區別在于政府作用于大學的角色和方式不同：在管理行為中，政府是大學的權威性和唯一管理者，行為以發布命令等強制方式為主;在治理行為中，政府只是眾多管理主體之一，行為以咨詢、引導等服務方式為主[1]。政府逐步簡政放權，以增強大學自主辦學活力，要求大學必須從自身構建外部和內部治理體系，尤其要完善內部治理結構，推進大學治理能力的現代化。筆者在不斷的實踐和探索中切身感受到，高校辦公室作為學校的中樞職能部門，一般都承擔著秘書工作、綜合管理、對外接待、信訪事項、政策法律事務、督察督辦、政務公開等職能，隨著新形勢下一流大學建設工作的推進，社會對學校依法治校、優化治理結構、提升治理能力等要求不斷提高，對辦公室工作也提出了更高的標準，除了傳統職能之外，尤其對制度建設、督察督辦和政務公開提出了新要求。

（一）依法治校，要求辦公室引領制度建設

“政貴有恒”，法治是現代教育治理的基本特征，根據《全面推進依法治校實施綱要》，學校要依法制定具有自身特色的學校章程，并以章程為統領提高制度建設質量。高校管理到治理的轉型，就是建構相應的制度并利用這些制度安排，將以往從上到下的單向度命令鏈條，改變為縱橫交錯的多元參與的互動過程[2]。強化制度建設，將原有分散于教學科研等各行政鏈條的制度加以梳理整合、查缺補漏、分級分類，構建科學的制度體系，這一過程正需要高校辦公室來引領和統籌，以制度規范程序、界定權責，運用法治思維加強制度建設，即是依法治校的必然要求，也是提升辦公室自身中樞職能的重要途徑。

（二）深化綜改，要求辦公室加強督查督辦

根據《中共中央關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》《中共教育部黨組關于加強落實工作的意見》精神，要改進工作作風、狠抓工作落實、提高執行效能，確保學校改革發展的重大決策、重要工作部署及時、全面、準確地貫徹落實，保障其和諧快速發展，因此，高校辦公室在充分發揮組織協調作用的同時，更要加大督查督辦力度。隨著各高校全面深化綜合改革的推進，改革進入深水區，招生制度、人事制度、財務制度、人才培養、科研體制、資源配置等方面都在努力解決核心關鍵問題，校內多個部門齊頭并進，尤其是教育部近兩年來大力推進的“放管服”改革工作，校內新舉措、新辦法同步實施，很多綜合性事項需要通過督查督辦的渠道保證落實到位，學校辦公室要輔佐校領導總覽全局、溝通上下、聯系各方，推動各職能部門和各單位協調運轉，保障改革速度與質量。督查督辦事項要全方位、全過程跟進并反饋，做到件件抓落實、事事有回音，健全督查機制，創新督辦方法。

（三）加強治理，要求辦公室推進政務公開

2017年，教育部下發了《關于全面推進政務公開工作的實施意見》，要求高校“以公開為常態，不公開為例外”，將政務公開作為推進教育治理體系和治理能力現代化的一種重要手段，讓權力在陽光下運行，全面推進決策、執行、管理、服務、結果全過程公開。這就要求高校辦公室在原有信息公開的基礎上，系統規劃和組織落實政務公開，要在信息統計職能的基礎上，作為學校的窗口，積極探索政務公開的新思路、新舉措、新途徑、新方法。現代大學治理主張多元協商共治，強調參與合作，要完善大學治理體系，增強大學自主辦學活力，需要充分調動師生及社會參與積極性，落實民主參與機制，以及社會聯系合作機制，而這些事務開展的前提必然是政務公開，它是保障師生和社會公眾知情權、參與權、監督權的有力措施，做好政務公開，能夠推動學校民主政治建設，凝聚人心，匯聚力量，保障學校各項事業健康持續發展。

二、新時期高校辦公室推進大學治理現代化現狀分析

制度建設、督查督辦和政務公開是高校辦公室中樞職能的重要組成部分。在長期的工作實踐中，各高校都普遍有自身的運行機制和規則規范，但是面對新形勢和新要求，需要快速轉變工作理念和工作思路，在深入透徹理解“加快推進大學治理體系與治理能力現代化”內涵的基礎上進一步改進和完善。目前其普遍存在以下問題。

（一）制度建設，止于清理，淺于體系構建

截至2015年6月末，全國985、211院校共計112所均完成了大學章程制定與核準工作，華中師范大學對其中75所高校進行了調研，有96%的高校完成了規章制度的清理工作，增強了章程和制度的整合度，但對于制度體系的構建遠不止于此。從制度建設的理念上，有些高校將制度視為一種規訓，認為高校規章制度是為了約束和限制組織成員的行為，只有通過規章制度的約束和限制，才能有效預防和控制師生的越軌行為，這種情況下師生缺乏對制度的認同和內心接納[3]。同時要構建制度體系，縱向要有層次，橫向要有類別;部分高校還停留在傳統的“清理”上，沒有對制度體系繼續建設，既缺少對現有制度的查缺補漏，也沒有對制度體系建設的合理規劃;缺少對現有制度的合法合規性審查，對于上位法已經修訂的情況，校內制度未及時調整;交叉重疊、相互矛盾的制度降低了制度體系的可操作性，容易導致部門間互相扯皮推諉。因此制度體系構建是一項系統工程，而非簡單的制度清單羅列。

（二）督查督辦，機制不順，缺少方法創新

普遍來看，高校辦公室的督辦督查工作較文秘、接待、信訪、信息等工作來說相對薄弱，一般能做到確立任務、聯系承辦單位、過程跟進和結果反饋。但是一些高校沒有專門的督查督辦人員，沒有明確的督查督辦工作制度和順暢的工作運行機制，在深化綜改的關鍵期，隨著督查督辦事項的增多，熱點、難點問題復雜程度的增大，導致了政策不能到位、決策不能落實、綜改效率低下;督辦模式與方法缺乏創新，督辦過程簡單封閉，由承辦單位進行結果反饋，缺乏實際調研與公開審查等;督辦完結后又缺少考核評價，督辦結果只看任務是否完成，而往往忽略了其中所用的人力物力，缺乏相應的通報制度和獎懲制度，以致干好干壞、干快干慢一個樣，創新后勁不足，執行力度不強。

（三）政務公開，載體單一，內容局限《清單》事項

政務公開包括信息公開和行為公開，信息公開是政務公開的一項重要具體內容，2014年7月教育部發布了《高等學校信息公開事項清單》（簡稱《清單》），同年10月要求各部屬高校在學校門戶網站開設信息公開專欄，統一公布清單各項內容。按照教育部新聞發言人的說法，“清單所列50條只是一個底線要求”，可見信息公開的內容應不僅局限于《清單》，但部分高校沒有意識到信息公開的重要性，也未在更廣闊的渠道公開更多的信息。根據《2015年度高校信息公開情況評價報告》，仍存在著對信息公開重視度不夠、公開形式不方便查看、信息分類混亂等問題，這些問題反映出高校的公共服務意識不強。同時行為公開的部分又包括，決策公開、執行公開、管理公開、結果公開等，信息公開有教育部的硬性要求，各高校都有一定的工作基礎，而行為公開基本都處于起步階段，很多學校沒有完善的制度，沒有相應的信息化水平，工作透明度不高。

三、高校辦公室有效推進大學治理現代化實施路徑

（一）構建制度體系，優化制度建設規程

重塑高校規章制度建設理念，從“管理”走向“治理”，制度不再是簡單的約束性文件，制度本身反映了一所高校最基本的權利義務關系及主流價值理念，能在一定程度上協調和平衡人們之間的各種利益關系。制度體系建設應本著合法性、統一性、科學性、規范性和時效性的原則，由點到線到面，再構建立體化制度體系。點即單個的規章制度，要明確其規范的內容關鍵點、規避的風險、治理的手段等;線即相關工作的全流程、全過程管理，各工作結點環環相扣;面即一個領域內，一個業務層面上的全部規章制度要有效銜接，互為補充，使高校在某個領域的治理全面且有效。在此基礎上，各領域規章制度的整合，交叉業務的協調對接才構成完整的學校規章制度體系。

構建制度體系的分層分類，第一層次以《章程》和《黨委領導下的校長負責制實施細則》為基石，第二層次是主干管理制度及類別，涉及學校層面的主要制度，分類包括教學、科研、學生、人事、資產與財務、后勤、對外合作等方面的制度;第三層次是管理制度子類別，及各項管理實施細則以及各單位、部門內部管理規范、工作流程等[4]。大學章程的主要功用是規制大學權力運行，以章程為統領的制度體系在第二層次應注意按照決策系統、執行系統和監督系統來構建，便于及時查找治理空白區域，及時進行補充。

根據部分高校的制度體系建設實踐，也有學校將《規章制度管理辦法》列為根本制度，它屬于校內其他規章制度的“立法法”，規范制度的立項、起草、審核、評議聽證、簽發等程序。規章制度的存廢改立要有計劃、有步驟、有周期性的推進，使制度體系不斷完善，切實有效的保障和推進大學治理體系和治理能力的現代化。

（二）完善督查機制，創新督辦工作模式

健全督查責任體系，學校層面高校辦公室領導親自督促落實，以保證與校領導的充分溝通，明確辦公室督查專職人員，各業務部門及二級學院負責人一般為督察督辦第一責任人，并設立部門督查專員，及時向學校辦公室反饋督辦事項的進展情況;建立督查督辦工作制度，明確工作程序，避免現用現抓、臨時安排，保證督辦工作的連貫性和權威性;實行臺賬制，督查督辦人員要對所有督辦事項進行規范管理，通過立項登記、擬辦批示、轉辦、催辦、結案、反饋、歸檔等具體流程來規范督查督辦工作[5];立項啟動時要有督辦單明確督辦事項、承辦部門、責任人、督辦時間節點、辦結期限等，并對綜合性或相對模糊的工作指標進行任務分解。

督查督辦包括定期督查督辦、專項督查督辦和聯合督查督辦。定期督查督辦是指針對學校重點工作，根據需要確定督辦周期并組織進行;專項督辦主要針對上級或學校常委會會議、校長辦公會議等明確要求限期完成的重要專項工作進行;聯合督察督辦主要針對影響重大、涉及面廣、持續時間長的綜合性工作任務，會同相關職能部門抽調人員組成臨時督辦小組，不定期進行。要加強督辦效果的績效考核，對落實不力的單位及責任人進行追責，對落實辦結高質高效的單位及個人給予表揚，并將各部門承辦事項情況作為部門及干部考核評價的重要參考。

創新督辦工作方式方法，即將統籌督查與突出重點相結合，區分輕重緩急，抓大事、抓難事;以解決問題作為督查督辦的最終目標，將服務協調、工作指導融入督辦之中，高校辦公室應視實際情況對承辦單位給予幫助;對熱點、難點問題深入調查研究，廣開調研渠道，借助網絡和新媒體等方式聽取最直接的聲音;改變簡單封閉式督查督辦，可引入第三方評議等促進承辦單位抓緊落實。

（三）拓展公開渠道，加大政務公開力度

要把政務公開作為學校應盡的義務，它是推進教育治理體系和治理能力現代化的一個重要手段，以公開促落實、以公開促規范、以公開促服務，讓師生看得到、聽得懂、能監督，優化大學治理環境。首先，要明確政務公開的范圍，準確界定公開與非公開的界限，確保學校政務公開工作的全面、完整。其次，要建立政務公開的標準程序，明確政務公開的類型、程序、參與方式、意見處理等，確保政務公開能符合相應標準，能夠達到社會公眾對政務公開的要求[6]。再次，在“互聯網+”的背景下，要擴大公眾參與度。學校的政務公開事項不應只局限于基本信息，應拉近與師生的距離，針對不同性質的公開事項采取不同公開方式，同時設置“反饋評價平臺”，落實師生和公眾知情權，暢通師生事前提議、事中參與、時候監督的渠道。

根據《高等學校信息公開辦法》，各高校應結合自身情況制定《信息公開實施細則》，除了門戶網站對《清單》內容的公開外，還應廣開渠道加大信息公開。傳統的方式包括及時通過教代會、工會、學代會等向全校師生公布學校的發展規劃、年度工作報告、重大決策、招標采購、財政預算等信息，并聽取師生的意見和建議;通過報紙、廣播、宣傳欄等公開評獎評優、績效考核、財務收支等情況，加強校內信息的共享;隨著信息技術和自媒體的快速發展，學校也應結合微博微信等新媒體，積極創新信息公開形式，及時對外發布學校的相關信息。

四、結語

在推進大學治理體系和治理能力現代化的大背景下，高校辦公室引領制度建設、加強督查督辦和推進政務公開三個職能是有機聯系、相輔相成的。科學完善的制度體系是督查督辦順利執行的前提保障，將規章制度和重大事項督查督辦情況納入政務公開范疇，也可以形成倒逼機制，對相關制度與事項的運行、執行情況進行滿意度評價和反饋，從而促進民主參與和民主監督，在大學治理體系內部形成良性循環，促進大學治理能力發展現代化。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 甘暉.基于大學治理能力現代化的大學治理體系構建[J].高等教育研究，2015（7）：36-41.

[2] 趙萌，金劍苞.公共治理視角下的高校制度建設研究[J].北京教育，2015（4）：17-19.

[3] 褚麗.高校規章制度建設理念的反思與重塑[J].安慶師范大學學報（社會科學版），2017（3）：137-140.

[4] 張愛艾.加強高校制度建設的體系設計和實施路徑探索[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版），2016（2）：160-162.

[5] 徐偉欽.加強高校辦公室督查督辦工作[J].中共山西省委黨校學報，2013（2）：127-128.

[6] 楊笑楊.探求政務公開的革新舉措[J].人民論壇，2018（3）：51.

[責任編輯：劉鳳華]