國家治理現(xiàn)代化研究的回顧與思考
——關(guān)于黨的十九屆四中全會“國家治理現(xiàn)代化”主題的學(xué)術(shù)考察

杜紅梅

（海南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，海南 海口570228）

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這是在新中國成立70 周年的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)上，中國共產(chǎn)黨首次用一次中央全會系統(tǒng)地研究國家制度與治理體系的問題。 但早在新中國成立之初，黨就已經(jīng)開始探索制度治國；改革開放后，鄧小平同志高度重視制度建設(shè)，認(rèn)為制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性；黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 學(xué)術(shù)界也對國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了多方面研究，并取得了數(shù)量可觀的成果。

學(xué)術(shù)界自2005 年開始研究國家治理現(xiàn)代化的相關(guān)問題，正式研究則是在2013 年黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題后，2014 年研究數(shù)量達(dá)到頂峰，此后則呈下降趨勢。[1]據(jù)學(xué)術(shù)研究議題“冷熱交替”以及“時政性”的特點(diǎn)，預(yù)計(jì)學(xué)術(shù)界在黨的十九屆四中全會召開后，將對國家治理現(xiàn)代化的相關(guān)問題進(jìn)行一段時間的深入研究。 目前，學(xué)界基本認(rèn)為“國家治理現(xiàn)代化”是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的簡約表達(dá)，但學(xué)術(shù)界對于國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵還未達(dá)成一致看法，主流觀點(diǎn)有以下幾種。

（一）制度現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記在黨的十九屆三中全會上指出：“必須加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟更加定型的中國特色社會主義制度。 ”[2]大部分學(xué)者也認(rèn)同國家治理現(xiàn)代化就是制度現(xiàn)代化，但對制度現(xiàn)代化的特點(diǎn)則是眾說紛紜。 學(xué)者郭強(qiáng)認(rèn)為是按照科學(xué)、民主、依法、有效的現(xiàn)代化取向，使得黨、國家以及社會事務(wù)治理傾向制度化、規(guī)范化和程序化[3]。 也有學(xué)者從歷史唯物主義出發(fā)，指出國家治理現(xiàn)代化的核心是作為上層建筑的中國特色社會主義制度的現(xiàn)代化，而民主化、法治化和網(wǎng)絡(luò)化是國家治理現(xiàn)代化的三個基本方向[4]。 研究者吳玉敏把國家治理現(xiàn)代化指向科學(xué)性、合理性和系統(tǒng)性的制度體系[5]。 其實(shí)，無論是“科學(xué)化、民主化”還是“法治化、網(wǎng)絡(luò)化”，合理變革制度，依制度治理是學(xué)術(shù)界的共性表達(dá)。

（二）現(xiàn)代式國家治理

一部分學(xué)者認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化是相對傳統(tǒng)式國家治理而言，是對現(xiàn)代化的國家進(jìn)行治理。 研究者包心鑒認(rèn)為,自黨的十八大以來,我國的國家治理已經(jīng)從控制管理轉(zhuǎn)向民主服務(wù)，進(jìn)入現(xiàn)代型國家治理的新階段[6]。 學(xué)者李景鵬指出，國家治理現(xiàn)代化就是使國家治理體系和治理能力隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展而發(fā)展，并不斷適應(yīng)社會民主政治、市場經(jīng)濟(jì)、法治、社會自身成長、現(xiàn)代化、生態(tài)社會發(fā)展六方面要求[7]。也有學(xué)者從相對微觀的角度指出：國家治理現(xiàn)代化是在基本制度不變的前提下，把現(xiàn)代行政相關(guān)的技術(shù)、程序和機(jī)制引入國家治理。[8]這部分學(xué)者的觀點(diǎn)闡明了現(xiàn)代式國家治理的不同方面。

（三）政黨治理的現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記指出，《決定》“突出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，抓住了國家治理的關(guān)鍵和根本，”[9]國家治理現(xiàn)代化關(guān)鍵和根本就在于黨的領(lǐng)導(dǎo)。政黨作為國家治理的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者與執(zhí)行者，管黨治黨的效果如何，直接影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。學(xué)者虞崇勝立足于現(xiàn)代政治發(fā)展的角度，認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化就是政黨治理現(xiàn)代化[10]。 從新中國成立70 周年的歷程來看，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，”[11]這是對中國人民推翻“三座大山”，建立新中國，一舉成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體最好的詮釋。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善政黨治理是一脈相承的，國家治理現(xiàn)代化必須要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政黨治理現(xiàn)代化。

（四）多元主體協(xié)同治理

我國作為人民民主專政的社會主義國家，人民民主具有廣泛性和真實(shí)性的特點(diǎn)，國家的一切權(quán)力屬于人民。 十九大報(bào)告中也指出：“要長期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，……推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，”[12]學(xué)者馬一德指出現(xiàn)代化國家的治理是國家權(quán)力與公民權(quán)利的互動過程，是一元單向治理向多元主體交互共治的過程。[13]另一些學(xué)者認(rèn)為中央提出“國家治理現(xiàn)代化”的政治理念，是對政府、社會、市場之間關(guān)系的再次變革，國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于推進(jìn)政府、企業(yè)與公民共同治理社會政治事務(wù)[14]。 張方華則認(rèn)為隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，公共利益的提供者將呈現(xiàn)多主體、多中心和多層次的特點(diǎn)，必須逐漸改變“強(qiáng)國家，弱社會”模式[15]。 現(xiàn)代國家治理是在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的多元主體協(xié)同治理，而非自然經(jīng)濟(jì)下的專制統(tǒng)治。

從十九屆四中全會通過的《決定》來看，國家治理現(xiàn)代化就是中國特色社會主義制度的現(xiàn)代化，但中國特色社會主義制度既包括根本制度，也包括基本制度和重要制度。 雖然學(xué)術(shù)界對國家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的看法不一，各自的側(cè)重點(diǎn)不同，但都是圍繞著根本制度、基本制度和重要制度三個方面進(jìn)行探討，百家爭鳴將有利于我國各項(xiàng)制度的完善，加速推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

中央對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重視，并不意味著我國的國家治理能力已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，相反，中央提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 正是因?yàn)槲覈壳暗膰抑卫眢w系和治理能力還不能適應(yīng)現(xiàn)代化國家治理的需要，適應(yīng)社會主要矛盾的變化。 學(xué)術(shù)界認(rèn)為，推進(jìn)我國國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)障礙，可分為兩部分。

（一）內(nèi)部障礙

（1）國家制度體系不健全。 從新中國成立70 周年以及改革開放40 年的進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)來看，中國特色社會主義制度作為國家治理現(xiàn)代化的核心， 具有顯著的優(yōu)越性和強(qiáng)大的生命力， 但也并非十全十美。 學(xué)者王炳林指出，目前我國的制度體系“還不完善，法制還不健全，國家治理的制度化、規(guī)范化、程序化水平有待提高。 ”[16]

（2）黨員干部的素質(zhì)與能力參差不齊。 習(xí)近平總書記提出：“只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來……國家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)。 ”[17]有學(xué)者認(rèn)為，官員素質(zhì)低劣將導(dǎo)致完備的國家治理體系形同擺設(shè)[18]。 黨員干部不僅是國家政策的制定者與執(zhí)行者,也是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵少數(shù)，黨員干部的素質(zhì)與能力對國家治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)影響重大。

（3）國家治理主體失衡。 習(xí)近平總書記曾指出“要保證基本群眾代表比例，黨政干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人不要擠占應(yīng)該給基本群眾的名額，不得搞偷天換日、移花接木的欺騙手段。 ”[19]同樣地，學(xué)者馬振江也認(rèn)為，我國的人民民主制度具有實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)依法有序更替、吸納優(yōu)秀人才等先天優(yōu)勢，但在確保國家治理主體保持合理比例的具體制度層面還有待優(yōu)化。[20]推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須改變治理主體失衡的局面。

（二）外部障礙

（1）互聯(lián)網(wǎng)時代的挑戰(zhàn)。 互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，擴(kuò)寬了人民群眾表達(dá)民意、參與公共決策的渠道，提高了政府為人民服務(wù)的能力和辦事效率，也對政府的管理能力提出更高要求，給國家治理帶來新的挑戰(zhàn)。學(xué)者竺乾威就指出，海量信息的自媒體時代，如何才能使政府的聲音有效傳播的同時又不被曲解和邊緣化呢[21]？ 《決定》指出要“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。 ”[22]這意味著目前對網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)手段的管理還不是很到位，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的阻礙之一。

（2）市場經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。1992 年，黨的十四大提出市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，但黨的十八屆三中全會則明確提出市場在資源配置中起決定性作用， 市場在資源配置中的地位逐漸提高，是現(xiàn)代化國家發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志。 研究者王秀華和薛俊文認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)在釋放生產(chǎn)力發(fā)展?jié)撃艿耐瑫r，也引發(fā)了利益差距擴(kuò)大、利益固化和利益矛盾凸顯等負(fù)面效應(yīng)，阻礙著國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程[23]。 我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步增加，如何破除既得利益群體的阻礙，秉持公平公正的原則調(diào)解利益分配的沖突，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須解決的問題。

（3）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。 習(xí)近平總書記指出：“沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。 ”[24]鄉(xiāng)村治理作為國家治理的基礎(chǔ)支撐，是國家治理現(xiàn)代化重要體現(xiàn)，事關(guān)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)；但鄉(xiāng)村一直是國家治理的薄弱環(huán)節(jié)和突出短板。 學(xué)者呂德文指出，目前鄉(xiāng)村治理面臨國家與農(nóng)民關(guān)系失衡、鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化和去政治化的挑戰(zhàn)[25]。 健全鄉(xiāng)村治理體系事關(guān)對中國特色社會主義制度的堅(jiān)持與完善，事關(guān)國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑，《決定》 的分論部分已明確了各項(xiàng)制度必須堅(jiān)持和鞏固的根本點(diǎn)、完善和發(fā)展的方向，并作出了工作部署。 學(xué)界也結(jié)合時代特點(diǎn)以及我國的國情，對國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了探索。

（一）堅(jiān)持與完善中國特色社會主義制度

《決定》指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，”[26]國家治理現(xiàn)代化與中國特色社會主義制度是相輔相成的有機(jī)整體，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須在堅(jiān)持中國特色社會主義制度的前提下，不斷完善與發(fā)展中國特色社會主義制度，才能充分保證國家治理現(xiàn)代化的效能充分發(fā)揮。 習(xí)近平總書記明確指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重，……相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。”[27]研究者秦國民認(rèn)為，之所以把制度建設(shè)擺在國家治理體系中的突出位置，一方面是基于制度保障的重要性，另一方面是基于制度理性能彌補(bǔ)人性的缺陷以及能力的局限[28]。

（二）堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

越是接近中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，“越是形勢復(fù)雜，越是任務(wù)艱巨，越要發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，”[29]學(xué)者王炳林認(rèn)為，眾多的子系統(tǒng)共同構(gòu)成國家治理體系的總系統(tǒng)，黨是這個總系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心[30]。中國共產(chǎn)黨是國家治理現(xiàn)代化的提出者，方向的保證者與推進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)者,堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，必須增強(qiáng)“四個意識”，堅(jiān)定“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”。

（三）發(fā)揚(yáng)人民民主

國家治理現(xiàn)代化理應(yīng)是民主治理的現(xiàn)代化，是人民群眾參與國家治理的渠道不斷擴(kuò)大，機(jī)制不斷健全的現(xiàn)代化。我國作為人民民主專政的社會主義國家，人民的事情，應(yīng)該由人民說了算。毛澤東在回答歷史周期率時就已經(jīng)明確：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”[31]鑒于此，研究者包心鑒指出：堅(jiān)持人民當(dāng)家作主是國家建構(gòu)的根本價(jià)值[32]。也有學(xué)者從社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的角度出發(fā)，認(rèn)為人民日益增長的美好生活需要，在微觀上包含了自我實(shí)現(xiàn)的需求，人們更渴望參與到國家治理中來，表達(dá)自己的心聲[33]。 在新的歷史節(jié)點(diǎn)上，必須大力發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民群眾的各項(xiàng)合法權(quán)利。

（四）善用新技術(shù)

人工智能等新技術(shù)技術(shù)作為“第四次工業(yè)革命”的推動者，必然會影響世界各國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化也離不開對新技術(shù)的使用。 學(xué)術(shù)界對新技術(shù)與國家治理相結(jié)合，基本持積極樂觀的態(tài)度，同時，也對潛在的危險(xiǎn)作出預(yù)估與提醒。 在一些學(xué)者看來，全面理解人工智能與國家治理的關(guān)系，有利于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化[34]。 研究者韓嘯認(rèn)為，人工智能技術(shù)的應(yīng)用有助于實(shí)現(xiàn)信息清晰化、治理精確化，可避免信息不對稱所導(dǎo)致的無序競爭和腐敗問題；但過度依賴數(shù)據(jù)，有可能導(dǎo)致對“技術(shù)治理主義”的推崇，甚至給國家治理帶來“數(shù)字利維坦”的新風(fēng)險(xiǎn)[35]。 將新技術(shù)運(yùn)用于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，是一個兼具理論性與實(shí)踐性的問題，還有待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步深化研究。

出于國家發(fā)展的需要以及黨對國家治理和制度完善的迫切愿望， 使得國家治理現(xiàn)代化成為十八屆三中全會以來最受學(xué)術(shù)界追捧的熱點(diǎn)之一，相關(guān)研究成果也呈現(xiàn)數(shù)量豐富、學(xué)科視角多樣的特點(diǎn)。今后，有關(guān)國家治理現(xiàn)代化的學(xué)術(shù)研究應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：其一，學(xué)術(shù)界對國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵、關(guān)系、理論淵源探討較多，但對于國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀、現(xiàn)代化的程度等實(shí)證研究較少，今后應(yīng)立足中國實(shí)際，加強(qiáng)實(shí)證研究。 其二，學(xué)者大多局限于各自所屬領(lǐng)域，缺乏學(xué)科交叉研究，國家治理現(xiàn)代化涉及多領(lǐng)域、多方面的內(nèi)容，絕不僅僅是某個學(xué)科領(lǐng)域的專利，學(xué)者應(yīng)加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流與合作，多學(xué)科探討推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的整體方案。 其三，人工智能等新技術(shù)作為時代的產(chǎn)物，對國家治理現(xiàn)代化的影響是揮之不去的，學(xué)術(shù)界今后應(yīng)多關(guān)注人工智能的發(fā)展，而不僅僅是關(guān)注人工智能所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是多方面預(yù)測人工智能可能帶給社會和國家的風(fēng)險(xiǎn)，以及如何趨利避害，利用新技術(shù)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。