內涵式發展下高校預算績效評價體系研究

夏丹 杜國良

【摘 要】 黨的十九大報告明確指出要實現高等教育質量與效益并重的內涵式發展，高校不僅要從教育體制上規劃“雙一流”大學的建設目標，還需注重辦學效益、效果，預算績效評價是高等院校合理配置教育資源、提升教學質量以及培育特色學科的重要手段。文章以高校的職能為基礎，從人才培養、教學教改、財務管理、資源配置、社會服務等維度篩選評價指標，基于AHP構建了一套多層次、立體的高校預算績效評價模型，對高校預算績效進行科學、客觀的評價，旨在為加強高校預算績效管理，合理配置教育資源，提升高校辦學質量，促進高等教育從外延式擴張向內涵式發展的轉變提供參考。

【關鍵詞】 高校財務; 內涵式發展; 績效評價; 層次分析法

【中圖分類號】 G475;F235.1? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）05-0104-06

目前我國高等教育從致力提高大眾化教育水平的“外延式擴張”，向注重提升教育質量的“內涵式發展”轉變，學校既要立足于傳統的教學體系，又要建立適用于當今時代發展的教育管理系統。雖然國家財政也在逐步提高教育資金撥款，但其撥款幅度仍然無法滿足高校運營對資金和資源的需求，教育資源不足成為制約高校內涵式發展重要因素。一方面高校招收更多的學生需要更多教學資源的投入，師資力量不足使高校的教學質量受到威脅。高校為了擴張發展，大量招聘引進人才、新建教學樓、實驗室等基礎建設都需要資金支撐。另一方面，中國進入人口老齡化階段，不久的將來高校生源不足可能會導致部分高校資源配置不當等浪費現象。高校的預算績效管理也在隨著國家經濟體制的轉型而不斷自我發展和完善，由傳統的統一管理發展到現在的分級管理，由關注投入經費的數量延伸到預算資金使用的效率、效果。完善的預算績效評價有助于高校將預算支出的運營效率作為預算管理工作重心，從“投入——產出”視角合理配置高校教育資源，把評價結果作為學校預算資金的分配依據，進一步強化財政資金使用主體的責任意識。

一、高等教育內涵式發展

黨的十八大以來，我國高等教育大眾化水平有了顯著提高，我國已經成為名副其實的教育大國，但是距離國際化的教育強國還有一定距離。黨的十八大報告提出“推動高等教育內涵式發展”，到十九大報告明確“實現高等教育內涵式發展”[1]，高等教育發展方式從柔性轉變到剛性，是我國高校轉型升級的必然路徑。“外延式擴張”強調的是為適應外部需求在規模上的擴大，主要表現為數量的增長以及空間的拓展等?！皟群桨l展”則更加注重內部結構的優化、產品質量的提升與綜合實力的增強，其核心是教育質量的提高[2]。實現高等教育內涵式發展，是我國經濟發展下高?？茖W創新發展的時代要求，也是高校自身健康持續發展的內在需求。

（一）人才培養是高等教育內涵式發展的根本任務

為國家培養高素質人才是高等院校一切工作的出發點，把提高人才培養質量滲透到高校運轉的各個環節，探尋適合自身發展的人才培養模式。既要培養創新型領軍、拔尖人才，又要根據社會經濟的發展需求培養不同類型和層次要求的專業技術人才，為社會經濟的發展提供人才支撐。

（二）教育質量是高等教育內涵式發展的核心

隨著社會對高端人才需求的多樣化，高校也應不斷探索提高自身的教育教學水平，以多樣化的教育供給滿足社會大眾日益個性化的需求。通過建立創新課堂、翻轉課堂等新型教學模式來加快教學改革，用理論指導實踐，在實踐中不斷完善理論，提高教育質量。

（三）結構調整是高等教育內涵式發展的切入點

我國高等教育在大規模擴張的過程中，已逐漸發展為辦學目標相似、學科結構趨同的綜合性大學，沒有特色導致發展后勁不足。高校應根據自身的發展方向與總體目標，調整學科專業結構，摒棄生源不多、就業率低下等學科專業，構建以優勢學科為主線引領，以特色學科、需求學科為輔助支撐，協調發展的交叉學科體系。

（四）師資建設是高等教育內涵式發展的立教之本

學校能否培養出高素質人才，師資水平是重要指標和關鍵要素。建立素質優良、結構合理的高層次師資隊伍，通過多種方式持續提升教師教學育人水平，對高等教育的改革與發展至關重要，也是推進高校內涵式發展的根本保障。

二、高等院校預算績效管理的現實意義

預算績效管理是將績效理念融入到高校日常業務運行各個環節，通過設定績效目標、實施績效評價、開展績效監控以及評價結果的應用整改等環節，貫穿到預算編制、預算執行、預算監督與預算調整的全過程，對其進行科學的流程體系和信息化系統的有序銜接融合，來優化高等教育資源配置、節約辦學成本、提高教育質量。

（一）合理分配教育資源的需要

我國高等教育辦學經費主要來自于國家財政撥款，然而政府對高校教育資源的投入大相徑庭，并沒有統一的分配標準以及相應的考核體系，以至于部分高校資源投入不足、辦學經費欠缺，而有的高校卻出現科研設施閑置浪費等現象。全面系統的高校預算績效管理有助于上級部門正確把握高校的運營狀況以及發展趨勢，建立對其未來長遠發展有利的約束激勵機制，實現可持續發展。將高校預算績效評價結果與財政撥款掛鉤，為上級管理部門做出科學決策提供依據，改變教育經費傳統的劃撥管理形式，逐步轉向更科學和合理的按資金使用效益效率分配的方式，使教育資源流向最需要經費的高校，充分利用統籌規劃教育資源。

（二）加強高校內部管理的需要

人才培養、教學教改、科學研究是高?？焖侔l展的前提，都需要大量的資金支撐。預算績效管理采取先制定績效目標，繼而對目標進行分析總結，可以客觀地評價高校運行現狀及管理效益，為高校管理者提供可量化的、可靠的決策依據，有利于發現并堵塞無效率、低效率項目的資金漏洞，參照考核評價結果對下一年度預算做出合理調整，針對預算執行中出現的問題，及時找到解決措施。同時可幫助高校了解自身存在的問題，防止高校為加速發展而盲目增加活動經費所帶來的財務風險。

（三）促進高校內涵式發展的需要

現階段大多高校比較注重眼前利益，通過盲目擴大招生規模、引進人才、基本建設等規模性擴張，忽視了高校的內涵式發展?？茖W、系統的預算績效評價能更好地體現高等教育內涵式發展的導向性，選取能綜合反映高校預算管理水平與可持續發展能力的評價指標，設置與高校的類型特色相匹配的指標權重，采用統一的評價方法、評價標準來反映評價結果的橫向縱向可比性。根據評價結果來引導和規范高校的管理行為，有助于高校管理者對高校運營活動做出科學的判斷，制定高校合理的發展戰略規劃。

三、高校預算績效評價現狀

近年來國家對預算績效管理越來越重視，教育部門、財政部門在公共教育領域的資金管理更加規范，但現階段我國高校預算績效評價體系發展還不成熟，政府尚未制定強制有效的預算績效評價相關政策，沒有統一的指標體系與評價標準，評價結果監督措施與激勵機制的缺失使得績效評價的動力不足。

（一）高校對預算績效評價未引起足夠重視

我國高校更為重視前期對資金的投入，忽視了后期資金使用的產出效果;高校更多追求規模上的擴張而忽視了辦學質量、辦學水平的提高，對高校預算缺乏有效的績效評價考核機制。教育經費爭取困難與教育支出效益低下等矛盾日趨嚴重，面對當前各高校辦學經費的不足，雖然近些年來政府對教育經費撥款持續增加，卻沒有跟蹤管理教育經費使用質量，政府對有限的教育資源該如何分配，在重視教育資源增減的同時也要持續關注高校資金使用是否合理，花出去的錢能夠取得什么樣的成效。目前我國政府還沒有把高校預算績效評價結果作為合理配置教育資源的依據，沒有將績效管理與預算編制、執行、監督、評價相結合，更沒有對教育經費的使用支出形成考核追究機制，無論是政府部門還是高校自身，都對高校預算評價缺乏足夠認識以及重視。

（二）缺少應有的制度以及法律支撐

預算績效評價是政府監管高校教育資源使用效益效果的重要手段，政府等相關上級部門可通過評價結果來考核高校管理中存在的問題，提出有據可依的建議意見。我國高校預算績效評價在具體實施過程中缺乏相關法律法規作支撐，政府部門也沒有對其采取監督管理、強制執行等措施，各高校管理者也只是把績效評價當作某項工作、任務來完成，沒有認識到績效評價對高校內涵建設的深刻意義。其評價結果的真實性、可靠性也難以得到保證，在一定程度上影響了政府對教育資源的合理配置。從預算績效實施較好的歐美等國家高校預算績效管理的發展軌跡來看，我國高校預算績效管理要取得突破性進展，必須加強相關政策、制度建設，以法律的形式保障高校預算績效管理的制度化、規范化。

（三）缺乏系統、科學、合理的評價體系

高校預算績效評價是由多種因素組成的有機系統，既要客觀公正地保持評價主體的獨立性，又要科學靈活運用其評價方法。我國高校采取以財政撥款為主，其他渠道資金為輔的運行模式，資金來源的多元化導致了評價指標的復雜性。高校的產出成果不能直接用數字來量化計算，既包含一些數量化指標，諸如“科研經費增長率”“固定資產增長率”等增長指標，還包含大量非數量化成果如“人才培養質量”的衡量、“學生專業技能”的提升等指標，必須把這類非量化指標科學、合理地嵌入到績效評價的整體指標體系中，發揮它應有的作用。另外，高校根據其隸屬關系、性質類型等不同，不同的會計核算方法、核算系統以及各地區數據統計的口徑等導致評價指標各異。各高校大多是評價工作人員的主觀經驗，選取自身的優勢指標或者易于統計數據的指標，各自所采用的指標并非都能反映高校預算績效，并且缺少體現各高校辦學理念的特色指標。現行的評價體系所采取的基礎數據也是二級部門收集匯總，數據來源的口徑各異導致績效評價數據的正確性、真實性等均有待驗證。

（四）缺乏有效的監督激勵機制

再好的制度、再完善的體系缺乏有效的監督激勵機制也無法順利實施，目前政府部門對高校預算績效評價沒有硬性規定，評價過程沒有采取跟蹤管理的監督機制，對評價結果也沒有相應的獎懲措施。政府部門更多地關注高校預算完成進度、績效目標的設定、績效報告的編制等，而忽視了預算資金能夠取得的效果。高校在預算管理中更為重視項目資金申請的金額、數量，沒有相應的內部管理制度對項目資金使用過程進行監督跟蹤管理;高校在預算經費的使用過程中沒有全面統籌規劃，中途追加預算、不必要的經費支出、低績效項目資金投入等問題，造成高校資源配置重復、資金浪費。

四、高校預算績效評價體系構建

（一）評價指標

本文以高校的職能為基礎，參考了教育部、財政部對高校整體績效評價所采用的相關指標，通過對高等教育管理領域的專家學者、高校相關領導及財務人員發放問卷調查，綜合篩選出排列靠前的涵蓋高校6個維度、24個二級指標，形成高校預算績效評價指標體系[3]。如表1所示。

（二）指標權重

指標權重是每個評價指標在整個評價體系中所占比率的大小，反映了每個評價指標對高校預算績效的貢獻程度。高等教育由于收入來源多元化以及復雜性，投入與產出之間相關性不強，本文選用層次分析法（AHP）和德爾菲法相結合，在專家判斷的基礎上輔以一系列定量計算來獲取各指標的權重[4]。

1.建立層次結構

根據AHP原理構建層次結構如圖1，第一層是根據績效評價要達到的總目標設定的目標層，第二層是根據目標層所依據的條件和準則建立的準則層，第三層將準則層的元素進一步分解為具有可操作性因素的指標層。

2.構造判斷矩陣

構造比較判斷矩陣是對準則層、指標層各元素之間分別進行兩兩比較，將復雜的決策問題逐一分解為簡單的問題來解決。為了使不同性質的指標決策判斷定量化，需要采用相對尺度以提高比較結果的準確度。如表2所示。

通過對高等教育管理領域的專家學者、高校相關領導及財務人員發放調查問卷，對上文已選取的人才培養、教學教改、科學研究、財務管理、資產配置、社會服務六個維度以及各自所對應的二級指標的重要性進行比較，引入表2中的標度指標，構造出判斷矩陣，如表3、表4所示。

3.一致性檢驗

對于實際案例建立的比較判斷矩陣不一定都能滿足數據的一致性，還需要檢驗判斷矩陣的一致性。AHP通過判斷矩陣的平均隨機一致性比例CR（Consistence Ratio）來檢驗其一致性指標[5]。如表5所示。

CI為一致性指標，RI（Random Index）為平均隨機一致性指標值，λmax 代表判斷矩陣的最大特征值。

若判斷矩陣的CR=0，則說明矩陣是完全一致的;當CR<0.1時，判斷矩陣通過了一致性檢驗，為有效問卷;當CR>0.1，說明其未通過一致性檢驗，則為無效問卷。

（三）基于AHP的高校預算績效評價模型

依據“綜合得分=Σ（權重×各指標分數）”，運用AHP軟件計算出各級指標權重匯總如表6所示。

五、結語

國家對公共部門預算績效管理日趨重視，但是當前我國高校乃至整個公共部門預算績效評價的研究正處在探索階段，由于缺乏統一的評價指標，評價主體選擇評價指標時主觀意識較強，所采用的評價指標的合理性、代表性參差不齊。另外，評價主體在數據收集過程中，根據不同口徑統計的數據會存在一定的偏差，基礎數據的準確性、可靠性有待驗證，這些都會影響評價結果的正確性。我國高校的預算績效評價工作還不能對高校預算資金的經濟性、效率性做出科學的評價[6]，不能滿足高校內涵式發展的需要。為了高校預算績效評價能夠順利在高校中推廣應用，達到其應有的效果，本文通過問卷調查篩選出統一的評價指標，采用層次分析法（AHP）與德爾菲法相結合以避免指標權重的人為隨意主觀性，構建更加客觀、公正、統一的評價體系，豐富了高校預算績效管理理論體系，拓展了高校預算績效的研究方向，對進一步加強高校預算績效管理、促進高等教育內涵式發展貢獻力量。

【參考文獻】

[1] 瞿振元.高等教育內涵式發展：從“推動”到“實現”[J].評價與管理，2018（1）：71.

[2] 趙春雷.從“外延式發展”到“內涵式發展”——我國高等教育發展的戰略轉型[J].繼續教育研究，2015（2）：18-20.

[3] 楊順利.高校財務績效評價指標體系構建[J].財會通訊，2014（11）：67-69.

[4] 陳勝權，房子磊.基于層次分析法的高校財務績效評價模型構建[J].財會通訊，2012（16）：25-27.

[5] 錢方明，李暢.高校預算績效評價指標體系構建研究[J].長春師范大學學報，2018（3）：172-176.

[6] 陳彩勤，魏東平，茹家團.基于AHP法的高校綜合績效評價模型構建與應用[J].會計之友，2017（10）：103-108.