農(nóng)村閑置宅基地問題研究

趙敏寧?何偉?許曉婷

【摘 要】 本文在對咸陽市農(nóng)村閑置宅基地調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了咸陽市空閑宅基地問題的成因，提出了閑置宅基地管理的思路：盡快出臺相關(guān)政策，鼓勵閑置宅基地自愿有償退出；加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程；積極探索基于“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”和共享經(jīng)濟(jì)模式的閑置宅基地利用新模式。

【關(guān)鍵詞】 咸陽市；農(nóng)村閑置宅基地；成因；建議

宅基地是農(nóng)戶基于自身農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份而取得的保障性用地，也是農(nóng)民的基本生活資料，隨著我國城市化進(jìn)程的加快以及經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)業(yè)人口不斷向城市遷移，農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)象逐漸增多、宅基地閑置率不斷上升，造成大量的閑置和低效利用，由于缺乏合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制及利用途徑，影響了宅基地利用效率。

咸陽市作為關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)和大西安的重要板塊，處于“一路一帶”的核心區(qū)位和向西開放的前沿位置，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一方面新增建設(shè)用地需求旺盛，另一方面廣大農(nóng)村土地閑置、低效利用的現(xiàn)象普遍存在，因此，結(jié)合中央1號文件精神中實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，結(jié)合咸陽市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，對咸陽市農(nóng)村閑置宅基地問題進(jìn)行研究，提出農(nóng)村閑置宅基地管理的建議，以期對優(yōu)化咸陽市城鄉(xiāng)土地合理配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興起到積極的作用。

一、研究區(qū)域概況

咸陽市位于關(guān)中平原腹地，地理位置為107°38′ E-109°10′E，34°11′N-35°32′N。，屬于溫帶季風(fēng)氣候，四季冷熱干濕比較明顯。氣溫適宜，全年平均溫度為9.0—13.2℃，最低氣溫-18.6℃，光、熱、水資源豐富。咸陽轄2區(qū)（秦都、渭城）、1縣級市（興平）、10縣（武功、涇陽、三原、禮泉、乾縣、永壽、彬縣、長武、旬邑、淳化）。[1]平原農(nóng)區(qū)型是咸陽市土地利用的一個明顯特點，該區(qū)域耕地占整體的比例最高，村莊數(shù)量較多，但是布局散亂、用地規(guī)模大。隨著社會的發(fā)展，咸陽市農(nóng)村勞動力外出打工人數(shù)逐漸增加，因此以宅基地廢棄和村莊空曠為主要特征的農(nóng)村空心化問題逐漸變得顯著，成為新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的主要制約因素。

二、咸陽市農(nóng)村閑置宅基地成因分析

1、大批勞動力涌入城市，造成宅基地的閑置

通過實地對咸陽市周陵鎮(zhèn)南賀村、坡劉村和新莊三個村莊的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于人均耕地面積有限加之農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤低，農(nóng)村大批青壯年勞動力流入城市，在目前的二元戶籍制度下，流入城市的這部分勞動力依然保留了農(nóng)村戶籍，這其中部分人已經(jīng)在城市置業(yè)，但由于傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為宅基地屬于不動產(chǎn)，屬于“家業(yè)”，加之政策的允許，使得這部分人不愿意放棄農(nóng)村的住宅，引起長期閑置。而另一部分農(nóng)戶則是農(nóng)閑進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)忙及過年回村的現(xiàn)象，這些都使得農(nóng)村宅基地不能得到高效利用。

2、“占新不騰舊”現(xiàn)象及違規(guī)修建，造成宅基地的閑置

通過對咸陽市村莊的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，造成宅基地閑置的另一原因是，原有舊宅房子破敗，年久失修，結(jié)構(gòu)殘缺，考慮到拆建成本過大以及原有宅基地的地理位置和環(huán)境不佳，農(nóng)戶往往通過申請新的宅基地一方面降低拆遷成本，另一方面改善居住環(huán)境，而舊宅基地往往由于監(jiān)管不力，沒有及時騰退造成閑置，即“占新不騰舊” 現(xiàn)象。

3、戶口遷出或無人繼承，造成宅基地的閑置

通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村的閑置宅基地中有一部分是戶口已經(jīng)遷出農(nóng)村、落戶城鎮(zhèn)而宅基地仍然保留，另一種情況是家中父母去世，女兒出嫁且戶口遷出，兒子另立門戶有自己的宅基地，造成宅基地閑置。

4、審批及監(jiān)管不力，大量違建，造成宅基地的閑置

在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在政府出資修建的村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公路兩側(cè)修建有許多住宅，導(dǎo)致“道路現(xiàn)象”越來越嚴(yán)重，農(nóng)戶選擇居住在這些交通便利的地方而使原來舊宅自然空閑出來。

三、農(nóng)村閑置宅基地管理的建議

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，對于地處關(guān)中腹地的咸陽市，廣大農(nóng)村宅基地和房屋的長期閑置，不能使土地資源得到有效利用，一方面阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，另一方面也阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，通過對咸陽市農(nóng)村閑置宅基地調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興應(yīng)以閑置宅基地治理為突破，結(jié)合實際，提出以下建議：

1、盡快出臺相關(guān)政策，鼓勵閑置宅基地自愿有償退出

對于閑置宅基地的處置辦法，原國土資源部從2015年3月開始進(jìn)行了試點，積極探索對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民實行自愿退地，以及宅基地超占和閑置的有償退出行為，對于自動退出的宅基地，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以予以重新分配，對于選擇退出宅基地的農(nóng)戶，予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償保障退出宅基地農(nóng)民的利益，對超占部分按照時段、面積、區(qū)域等標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費；在試點中，江西余江、安徽金寨對退出宅基地或放棄建房進(jìn)城購房的農(nóng)戶實行購房補(bǔ)貼；寧夏平羅探索建立農(nóng)村老年人“以地養(yǎng)老”模式，允許農(nóng)村老人自愿將宅基地、房屋、承包經(jīng)營權(quán)退回集體，置換養(yǎng)老服務(wù)。目前，土地管理法（修正案）正在審議中，期待相關(guān)制度早日出臺。[2]

2、加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程

加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，通過土地出讓、租賃或者入股等形式，一方面可以盤活現(xiàn)有的土地，改變目前農(nóng)村土地低效、閑置利用的現(xiàn)狀，另一方面通過項目或資本的引進(jìn)，農(nóng)民以土地入股、入市等形式，可以獲得分紅收益。這樣既提升了土地的價值，又推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

3、積極探索基于“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”和共享經(jīng)濟(jì)模式的閑置宅基地利用新模式

目前，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與各傳統(tǒng)行業(yè)的融合，傳統(tǒng)行業(yè)在生產(chǎn)力和創(chuàng)新力的提升中煥發(fā)了勃勃生機(jī)，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)融合模式，能夠改變我國在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的信息不暢、服務(wù)滯后、流通受限、農(nóng)民分散經(jīng)營的問題，使農(nóng)業(yè)發(fā)展走上快車道。依托“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的模式，積極探索閑置宅基地的利用方式，結(jié)合共享經(jīng)濟(jì)模式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑游，讓久居城市的人回歸自然、回歸鄉(xiāng)村，利用鄉(xiāng)村田園美景、地域環(huán)境的特點，為農(nóng)民增收開辟新的思路，發(fā)揮閑置宅基地的效能，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興開辟新途徑。[3]

【參考文獻(xiàn)】

[1] 咸陽市介紹_陜西省咸陽市地名網(wǎng)http：//www.tcmap.com.cn/shanxi/xianyang.html.

[2] 中國人大網(wǎng) 國務(wù)院關(guān)于全國農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點情況的總結(jié)報告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067610.htm.

[3] 祁全明.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用[J].理論月刊，2018.07，123-129.

【作者簡介】

趙敏寧（1976—），陜西武功人，研究方向：土地資源管理.