促進內蒙古生態文明制度貫徹實施研究

李傲

【摘? ?要】 內蒙古的生態關系到內蒙古各族群眾的生存和發展，也關系到華北、東北、西北乃至全國的生態安全。獨特的地理區位和關鍵的生態區位，決定了內蒙古自治區要走綠色發展道路。本文通過對現有情況的歸納梳理，找出自治區生態文明建設過程中存在的問題，并基于此提出建立健全生態文明制度體系，強化生態文明建設保障的措施，對促進內蒙古生態文明制度的實施有重要意義。

【關鍵詞】生態文明;綠色發展;制度建設

習近平總書記考察內蒙古時強調，內蒙古的生態狀況如何，關系到華北、東北、西北乃至全國的生態安全，要努力把內蒙古建設成為我國北方重要的生態安全屏障;同時要求，內蒙古要大膽地先行先試，積極推進生態文明制度建設和改革。獨特的地理區位和關鍵的生態區位，決定了自治區要走綠色發展道路。

1? 內蒙古生態文明制度存在的問題

1.1? 自然資源資產產權制度不明晰

自然資源具備資產產權、使用權及經營管理權的多樣化的產權主體，一方面，國家和集體是自然資源資產產權的主體，另一方面，單位法人或者自然人擁有自然資源的使用權和經營管理權。從而使自然資源資產產權制度上產生產權主體不明、自然資源資產產權客體難以界定以及部分自然資源管理部門同時負責履行自然資源行政管理和運行管理職能等三個問題，導致了產生搭乘“公共利益用地”便車、自然資源管理配效率低下，甚至出現地方政府為獲取資產收益忽視資源與生態環境保護等情況的出現。

1.2? 生態補償制度不完善

生態補償是目前國內外采用較多的生態環境保護和生態資源可持續開發利用的重要政策制度。當前草原生態獎補政策的實施對內蒙古草原可持續利用起到積極成效，但在政策落地的過程中也存在著一些問題，如對生態補償標準的標準不能覆蓋農牧戶的機會成本、政策制定不夠精細存在“一刀切”的情況、“撓癢癢”式的短期政策難以滿足長期目標且延續性不強而導致效率低下、實施過程中不能根據動態調整機制缺乏等問題，以上問題的存在致使違禁放牧和超載過牧等情況仍舊存在，對草原生態環境治理目標的實現帶來挑戰。

1.3? 自然資源資產保護制度不健全

為加強保護禁牧和草畜平衡的監督管理以及公益林建設，自治區制定了《內蒙古自治區禁牧和草畜平衡監督管理辦法》和《內蒙古自治區公益林管理辦法》等保護制度，但依然存在制度不完善及政策執行不力的問題，例如：碳排放權等權益交易制度及配套涉及的財政、稅收、金融政策不完善，草原生態建設投融資機制不靈活等，故需進一步建立和完善自然資源資產保護制度。

2? 建立健全生態文明制度體系

2.1? 健全自然資源資產產權制度

明晰產權可使產權主體理性使用自然資源，產權主體在利益驅動下，產生生態保護的意愿和行為。第一，要明確界定自然資源資產的所有權，對于產權屬國家或集體所有的自然資源，要明確所有權的代理主體，將產權主體具體化，解決產權主體虛置的問題。第二，要明確界定自然資源的使用權，清晰界定使用權的界限，適度擴大商業經營性自然資源資產的使用權，包括其出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等多種權能的交易。第三，明確自然資源的產權主客體，對自然資源資產的現有狀況經行摸底排查，研究制定登記制度，最終實現對現有自然資源生態狀況的確權登記。

2.2? 推進紅線管理制度

按照國家生態功能區規劃，劃定自治區生態紅線，死守自治區生態“底線”。加快劃定基本農田、基本草原、水資源管理，林地和森林等四方面生態紅線。其中，水資源管理紅線應涵蓋水資源開發利用、用水效率、水功能區納污限制三條紅線;林業生態紅線應涵蓋林地和森林、濕地、沙區植被、物種四條紅線。最后，根據生態保護紅線制度明確各級政府及相關企業、社區和個人在生態紅線區域生態保護的責任和義務。

2.3? 完善生態補償制度

自治區要結合草原生態保護補助獎勵機制，森林生態效益補償制度運行中的實地情況進行完善，確保政策的連續性和穩定性，不斷擴大補償政策覆蓋面;進一步加快林權證發放進程;其次，該應結合盟市實際情況研究制定耕地保護補償及生態修復治理區跨區域生態補償制度，使生態保護更加精細化;對于提取的礦山環境治理和生態恢復保證金明確權責確保專款專用，明確用于礦山地質環境治理和生態恢復的生態補償資金的籌借額度和適用范圍。

2.4? 建立生態建設和環境污染治理市場化機制

建立綠色GDP和綠色會計系統，把資源環境的價值反映在國民經濟核算體系中，將資源環境作為生產要素，建立市場化的交易規則，實現“誰治理誰受益”和“誰污染誰付費”的目標;通過生態建設和環境保護融資平臺實現有政府引導和社會資本參與的市場化運作生態交易機制。鼓勵和支持企業、農牧民合作社和專業大戶等廣泛社會主體參與到生態建設中來，實現政府與社會資本合作治理環境污染模式。

3? 促進生態文明制度的貫徹實施

3.1? 加強對生態文明建設的組織領導

研究成立自治區層面的生態文明建設統一管理機構，統籌規劃全區生態文明建設的組織協調工作，并在此基礎上設立生態文明建設的日常工作機構，對督促檢查各部門生態文明建設的落實情況，及時評估和總結自治區各級單位的有效做法和成功經驗，結合具體情況及時完善調整相關政策措施。督促相關部門確定所承擔的職責和任務，并以此制定相應的規劃和政策。基層政府還應建立生態文明建設的相應機構，配合自治區健全和完善相應的生態文明建設工作機制，以確保各項工作的有效推進和落實。

3.2? 建立健全生態文明建設政策保障機制

認真落實有利于加強生態文明建設的財政、投資、稅收、土地、環境等經濟政策。完善自治區財政轉移支付制度，適當擴大對重點生態功能區轉移支付的力度，確保用于生態環境保護和生態產品提供的財政資金安全;設立有利于生態環境保護的投資機制，安排政府預算內投資逐步向重點生態功能區和農產品主產區傾斜;嚴格執行產業市場準入制度，建立產業市場退出機制，布局和發展綠色環保產業，轉移或關閉不符合主體功能區發展方向的產業;嚴格執行環境準入標準和排污制度，在加強重點區域和重點流域環境監管的基礎上，不斷完善的自治區環境質量監測網絡，。

3.3? 建立和完善生態文明考核制度

完善績效考核評價體系，依照自治區生態功能區規劃，結合各功能區的功能定位、發展方向及實際情況制定不低于政策紅線的績效考核評價指標，確保生態功能區建設的質量和效率。對重點開發區域的單位生產總值能耗和用水量、二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量控制率及“三廢”處理率等指標進行重點考核;對限制開發區域的農產品主產區，側重對其農產品保障能力和生產質量的考核，對限制開發區域的重點生態功能區，強化對提供生態產品能力的考核，同時，在整體上應弱化對限制開發區工業化城鎮化相關經濟指標的評價。對禁止開發區域應主要考核污染物“零排放”和保護目標的實現情況。

3.4? 建立和完善責任追究制

負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門應當建立健全生態環境和資源損害責任追究的溝通協作機制。依照《黨政干部生態環境損害責任追究辦法》對在生態環境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部進行處罰和追責。

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