京津冀生態環境聯建聯防聯治機制研究

陸小成

摘 要：強化生態環境聯建聯防聯治是推進京津冀協同發展的關鍵支撐。以新發展理念為指引，面對京津冀生態環境聯建聯防聯治的重要方向與主要問題，要構建京津冀生態環境聯建聯防聯治低碳創新機制，加快高質量發展;構建統籌協調機制，實現區域均衡發展;構建綠色發展機制，降低污染物排放強度;構建開放融合機制，增強中心城市輻射帶動力;構建共建共享機制，吸納多元主體參與治理。

關鍵詞：京津冀協同發展;生態環境;聯建聯防聯治;機制選擇

中圖分類號：F301.24? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2019）02-0025-07

京津冀協同發展上升為重大國家戰略，2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。2019年1月，習近平總書記主持召開京津冀協同發展座談會進一步強調，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強化生態環境聯建聯防聯治。習近平總書記從哲學思維和戰略高度，深刻審視了當代中國的生態環境建設與防治問題，深刻剖析了人和自然的和諧共生關系，深刻提出生態文明建設的偉大命題。生態文明是人類文明史的最新階段[1]。京津冀三省市落實協同發展戰略，破解區域內大面積霧霾頻現、水土污染、生態惡化等生態環境難題，使京津冀形成沒有污染、綠水青山的良好格局，迫切需要以新發展理念為指引，加快構建生態環境聯建聯防聯治機制。

一、京津冀生態環境聯建聯防聯治的重要方向

黨中央提出的新發展理念是總結國際經驗、適應經濟新常態、推進生態文明建設、實現高質量發展的重要戰略抉擇。新發展理念彰顯了以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念[2]。生態文明建設作為新時代發展的重要目標、理想或發展愿景，需要以新發展理念為指引[3]。強化生態環境聯建聯防聯治是推進京津冀協同發展的重要內容和關鍵支撐。以新發展理念為指引，京津冀生態環境聯建聯防聯治的方向主要表現在以下方面：

（一）以創新發展提升新動力

創新發展是京津冀地區破解污染難題、實現高質量發展的關鍵動力。生態文明建設要重視科技創新的引領作用，強化創新驅動力推動綠色、循環、低碳發展[4]。加強京津冀地區的生態環境聯建聯防聯治，創新是第一動力，要發揮科技創新的引領作用，提升京津冀地區的產業技術水平，提高能源利用效率，預防和減少污染排放，依托技術加強生態環境治理與修復。要著力增強創新驅動力助推資源能源集約利用，助推生態環境改善，助推經濟質量和效益提升，實現發展動力的轉換，即從“要素驅動”“投資驅動”轉向“創新驅動”，不斷激發創新的精神、變革的勇氣，讓創新真正成為推動京津冀協同發展與生態環境建設的強勁新動力，以創新推進生態環境的聯建聯防聯治，從源頭上、從根本上減少污染排放，強化生態建設與環境污染防治，實現經濟發展與生態環境建設的共贏格局。

（二）以協調發展響應新需要

京津冀地區長期存在的城鄉二元結構、區域發展失衡、生態環境惡化等問題，嚴重阻礙全面建成小康社會目標的實現。京津冀地區在區域發展的協調性上一直滯后，長期存在“北京吃不了，天津吃不飽，河北吃不著”的問題，區域內部存在顯著的發展不平衡現象。強化京津冀生態環境聯建聯防聯治，迫切需要提升發展的整體性、協調性，繼續走先污染后治理、以犧牲環境為代價實現經濟增長的老路不可持續。因此，協調發展理念是推進京津冀生態環境建設的基本要求，要以重視經濟與社會、人與自然的協調發展為基本要求，積極響應人民群眾對生態環境發展的新需要。加強生態環境建設各個領域、各個部門、各個行業的統籌協調，統籌協調城鄉一體化發展、區域協同化發展，重視并整合各階層的生態環保利益，實現環境公平和生態安全保障，以協調發展響應人民群眾對高層次、高質量的生活、生產、生態發展新需要。

（三）以綠色發展開辟新道路

要以綠色發展為重要抓手，推動京津冀地區發展方式轉型，積極發展循環經濟和低碳經濟，從源頭上減少污染物排放，降低能耗強度和碳排放強度，大力發展綠色低碳產業。以綠色、循環、低碳為重要特征，在空間格局、產業結構、生產方式、生活方式等各個方面選擇綠色低碳發展的新道路，徹底擯棄傳統的高能耗、高污染、高排放的粗放發展的老路。京津冀地區要破解大面積霧霾頻現、環境污染、生態惡化等諸多難題，必須加強綠色發展模式的構建和轉型。在當前關閉污染工廠、淘汰落后產能的利好環境下，避免污染工廠、落后產能“死灰復燃”，必須樹立綠色發展理念，加快京津冀整個空間尺度的生產方式、生活方式、空間治理等的綠色發展轉型與結構升級。

（四）以開放發展整合新資源

開放發展是打通自我封閉的發展道路，尋求外部合作，整合各種新資源。大氣、水體等環境污染具有空間流動性，一個區域的環境污染會影響到周邊發展，因此生態環境聯建聯防聯治本身就是要求以開放為重要理念，聯合各方面資源，促進聯合建設、聯合預防、聯合治理。一方面，必須正視全球性挑戰和全球生態危機，積極參與國際談判、競爭與合作，積極參與全球生態治理，在新技術、新能源、新材料等領域加強合作，化危機為生機，提高我國在碳減排、碳貿易、生態安全等領域的生態話語權。另一方面，要加強國內各方面的開放發展與資源整合，積極主動地擴大對區域外部資源的開放，堅持引進來，不斷加強學習、消化、吸收和再創新，堅持走出去，開拓視野，打開市場，將先進綠色低碳技術和成果轉化到周邊，促進周邊地區能源利用效率提升與節能減排，以開放協同促進整個區域的生態環境治理。京津冀地區科技資源豐富，創新人才聚集，應堅持開放發展，促進京津冀地區內外部資源的開放融合，特別是在生態環境建設中加快開放融合發展，加快大氣污染、水體污染、土壤污染等防控治理中的開放融合，形成生態環境建設與治理合力。

（五）以共享發展滿足新期待

生態環境建設具有較強的外部性和公益性，需要人民群眾積極參與，實現共建共享，需要充分發揮人民群眾的集體智慧，集思廣益，需要每個人親力親為，共同建設和打造生態優美的美麗空間。隨著人民群眾生活水平的不斷提升，人們對美好生態環境的需求日益增長，迫切需要堅持共建共享的發展理念，堅持以人民為中心，積極響應人民群眾對清新空氣、清潔水源等美好生態環境的新需求新期待，實現生態安全廣覆蓋、生態文明共享受。既要鼓勵和引導人民群眾積極參與到生態環境的建設和治理全過程中，也要通過共建實現人民群眾共享發展成果，切實增強人民群眾對美好生態環境的獲得感、幸福感、安全感。

二、京津冀生態環境聯建聯防聯治的主要問題

京津冀地區經過多年的經濟快速發展，經濟總量和質量處于全國前列，但與此同時，該地區支付了資源能源過快消耗、生態環境不斷惡化沉重代價。京津冀地區生態環境聯建聯防聯治存在以下問題：

（一）創新驅動不夠，高質量發展任重道遠

京津冀地區特別是北京創新資源，對于周邊區域的技術能力提升和產業質量提升，均沒有發揮應有的輻射帶動和引擎作用，在節能降耗、綠色低碳發展等方面沒有發揮更大的效果，京津冀地區高質量發展任重道遠。根據國家統計局網站公開的2018年統計數據顯示（如表1、圖1所示），2017年，北京、天津是以第三產業為主的產業結構，較2016年有進一步提升，河北三次產業結構比重為9.20∶46.58∶44.22，盡管第三產業比2016年有所提升，但依然是以第二產業為主的經濟結構。全國十大污染城市中河北省占了7個，如邢臺、保定、石家莊、邯鄲、衡水、廊坊、唐山等均為重污染城市。這些城市的科技創新不足、資源能源利用率低、污染排放大等問題，嚴重制約了生態環境建設，如何以創新實現該地區的高質量發展壓力還比較大。

（二）統籌協調不夠，發展差距大制約生態環境建設

河北經濟的相對落后一定程度上制約了京津冀地區協調發展，減少河北與北京、天津之間的差距才能突破京津冀協同發展瓶頸[5]。由于既有利益格局的束縛，京津冀地區的產業間的聯系被行政體制所阻隔，三地為了各自發展實施項目而導致產業雷同，也有為保護各自的優勢而對其它地區實施產業壟斷。按中心地理論，中心地北京和天津與周圍地區的經濟差距懸殊，北京作為經濟、政治和文化高地，給周邊地區形成巨大的虹吸效應，天津、河北等地的優秀人才均往北京發展，北京的繁榮發展并未帶動周邊地區協調發展。京津兩地過于肥胖，大城市病突出，周邊中小城市過于落后，環京津貧困帶長期存在。從表2、圖2來看，近三年來京津冀地區居民人均可支配收入差距比較大，2016年北京比天津多18455.9元，比河北多32805元，天津比河北多14349.1元，但到了2017年，北京比天津多20207.5元，比河北多35745.7元，天津比河北多15538.2元，三地的差距不僅沒有縮小還出現擴大情況，河北省居民人均可支配收入三地中最低且低于全國平均水平。加快京津冀三地的統籌協調發展任務艱巨，特別是如何引導河北、天津部分重污染城市或區域放棄發展污染型產業，協調推進高污染區域加強生態環境的聯建聯防聯治尤為迫切。

（三）綠色發展不夠，污染排放強度大難以根治

快速城鎮化和工業化嚴重擠壓有限的脆弱的生態空間，降低了城市生態環境承載力，城市綠色生態空間嚴重不足。如表3所示，從京津冀三地廢水中主要污染物排放情況來看，化學需氧量、氨氮、總氮、總磷、石油類、揮發酚等指標河北省均最高。與2016年相比，京津冀三地的廢水排放總量均有所減少，分別減少了33231萬噸、744萬噸、35111萬噸，河北省廢水排放總量減少最多，在化學需氧量、氨氮、總氮三項指標中，北京、天津兩地的指標均較2016年有所減少，但河北省卻不減反增。從京津冀廢氣中主要污染物排放情況看，如表4所示，北京的氮氧化物排放較2016年有所增加，其他指標中三地均呈現下降趨勢，但河北省主要污染物排放總量仍然偏高。河北省以第二產業為主，高污染產業比較多，廢水、廢氣等污染物排放強度大，加強河北、天津等地的產業轉型升級，從源頭上減少污染物排放，才是強化京津冀生態環境聯建聯防聯治的關鍵。

（四）改革開放力度不夠，資源要素流動受阻

改革開放四十多年來，京津冀地區取得了一定的開放發展，在許多方面加大了改革和開放力度，但體制機制的改革力度還不夠，經濟、人才、技術、信息等諸多方面的開放水平還不夠高，三地的協同發展效應還沒有達到理想的效果，京津冀地區人民群眾對三地協同發展的期待還沒有得到真正實現。特別是北京作為首都和特大城市對周邊人才、資金等的虹吸效應還比較明顯，“大樹腳下不長草”現象還比較突出，要素的雙向流動還不夠通暢。北京、天津等地擁有高端的科技資源、人才資源和創新資源，因開放不夠，高端要素資源無法流入河北等地，河北許多地方還是以低端落后的傳統工業為主，轉型升級慢，發展滯后。這充分說明京津冀地區的區域開放不夠，融合不夠，協同不夠。

（五）共建共享不夠，生態環境聯防聯治需加強

京津冀地區生態文明建設的共建共享機制缺乏和不夠充分，由于區域分割、行政壁壘、部門利益等因素制約，該區域生態文明建設存在區域分割現象，在生態建設、污染治理等方面處于各自為政的局面，在人才、信息資源、科技創新、生態補償等方面沒有建立共享機制，沒有形成合力。河北省盡管擁有臨近首都的地理優勢，但在人才、資金、技術等方面吸引力和集聚力不強。北京許多優秀人才、好的科技成果難以被吸引到河北落地，往往跨越河北到其他區域發展。京津冀三地大氣污染、生態環境領域的聯防聯控體制機制不夠完善，如生態補償機制、碳交易機制、排放權交易機制等不夠健全，許多僅僅停留在理論和文件層面，沒有在實踐中加快推進和落實，成效不夠顯現。三地科技成果的共享、高科技產業互動、生態環境共建共享還沒有形成長效機制。特別是河北高污染產業的轉型、治理、升級，迫切需要得到北京、天津等地的科技幫扶和改造，需要吸引北京、天津等地區的科技創新資源要素進入。

三、京津冀生態環境聯建聯防聯治的機制選擇

推進生態文明建設是黨中央提出的重大戰略部署，也是實現高質量發展的重要方向、重大領域和重大任務[6]。高質量發展包括生態環境建設與發展的高質量，沒有生態環境的改善，就難以實現現代化。京津冀地區的協同發展包括生態領域的協同發展，加快協同發展有利于促進京津冀地區的生態平衡，推進生態文明建設[7]。針對京津冀地區生態環境聯建聯防聯治存在的主要問題，要以新發展理念為指引，加快構建以下機制。

（一）構建低碳創新機制，加快高質量發展

推進生態文明建設進入新時代，要堅持創新發展理念，開創中國特色生態文明之路，建立科學生態觀，提高生態自覺[8]。京津冀生態環境聯建聯防聯治需要加快構建低碳創新機制，即建立面向綠色低碳領域的創新驅動機制，包括綠色低碳的技術創新、制度創新、管理創新、文化創新等。要更加重視以低碳技術創新推進生產方式、生活方式轉型，提高產業技術水平和能源利用效率，從源頭上減少污染物的排放，以低碳創新驅動發展方式轉型;更加重視低碳制度創新，如建立適合京津冀地區的生態環境聯建聯防聯治體制機制，在制度、政策等方面加強創新;更加重視綠色低碳、生態環境建設領域的觀念創新、文化創新，形成重視綠色低碳、生態環保的生活觀、消費觀，鼓勵購買綠色低碳產品，從而形成京津冀地區的綠色低碳市場，引導企業加強低碳技術創新和低碳產品生產;更加重視京津冀地區之間的低碳科技成果轉化和產業應用，加快京津冀地區構建低碳產業鏈、創新鏈體系，加快構建現代化經濟體系，助推京津冀高質量發展。

（二）構建統籌協調機制，實現區域均衡發展

要構建統籌協調機制，強化科技、教育、金融、土地、生態環境等領域的制度改革與統籌協調，破解發展不平衡不充分的問題，強化京津冀區域生態環境聯建聯防聯治，實現區域的均衡發展。在生態環境的聯建層面，要建立統一規劃、統一標準、統一政策機制，如在京津冀地區的國家公園建設、綠色基礎設施建設、園林綠化建設等方面加強合作與協調，加快環首都國家公園和城市綠隔建設，打造京津冀城市群綠色走廊。通過統籌協調提升生態承載力，不斷擴大該區域的生態空間。在生態環境的聯防層面，加強三地環境監測網的統一建設和協同防控，加強對大氣污染等預防和監控，成立京津冀環境污染聯建聯防聯控協會，培育社會組織，加強對環境污染問題的監督、舉報，加強對環境污染指標的質量管理、污染評估、防控培訓等。在生態環境聯治層面，充分發揮北京、天津等地的創新資源優勢，通過人才、技術、資金等幫扶促進河北高污染區域的生態環境治理，如發揮北京綠色低碳領域的技術優勢和人才優勢，采用先進治污減排技術，幫扶邯鄲、邢臺、保定等城市加強產業升級、技術改造、均衡發展與生態治理。

（三）構建綠色發展機制，降低污染物排放強度

當前，北京加快疏解整治促提升行動，加快推進減量發展、創新發展、綠色發展，疏解非首都功能，這為河北、天津提供了產業升級和非首都功能承接的良好契機。河北、天津等地要加快構建綠色發展機制，借助疏解非首都功能機遇，積極承接北京疏解和騰退的沒有污染的產業和項目進入。應明確規定只要沒有污染的產業均可以發展，污染嚴重的“冒煙”產業必須限期整頓、限產、改造甚至關閉搬遷。重點對京津冀地區的重污染工業進行治理與科技提升，減少污染產業的布局，如對唐山遷安、邯鄲武安等重污染工業區進行轉型、淘汰、升級，引導重污染區進行能源消費與結構調整。加快京津冀綠色能源發展與結構轉型，借助京津冀地區充足的太陽能、地熱能、風能等資源，加快構建高精尖經濟結構和綠色能源體系。要發展高科技型、低碳無煙型的光伏產業、風能產業、地熱能產業等，從產業結構調整和源頭上減少各類污染物排放。加快京津冀地區生態空間拓展，避免城市“攤大餅”發展，嚴守生態保護紅線，在大氣污染、水污染、土壤污染等領域，加強綠色發展、聯防聯治與生態修復，構建京津冀綠色發展方式和生活方式。

（四）構建開放融合機制，增強中心城市輻射帶動力

要加強京津冀地區與外部資源特別是國際資源的開放融合與合作發展，構建面向生態改善和綠色發展的開放融合機制。綠色開放包括豐富開放生態內涵、“一帶一路”綠色合作、承擔國際生態責任，是生態文明建設的重要條件[9]。一方面，要促進資源要素自由流動，制定更加科學的吸引人才、技術、資金進入河北等欠發達地區的開放政策，減少北京、天津等大城市的虹吸效應，為欠發達地區注入更多創新活力和開放發展動力，為京津冀地區提供人才、技術、資金等重要支撐。另一方面，要增強北京、天津中心城市的輻射帶動力，如發揮中關村的“一區多園”“總部—分支”等模式作用，在河北欠發達地區特別是高污染區域建立聯建聯防聯治機制，布局高科技綠色低碳產業園區，構建中關村企業生產基地和研發分中心，以技術提升幫助高污染區域加快產業轉型與生態環境治理，輻射帶動區域開放融合發展。

（五）構建共建共享機制，吸納多元主體參與治理

京津冀地區生態環境的聯建聯防聯治涉及多元主體的利益，需要從中央到地方，從政府到企業，從大學和科研院所到社會組織和社會公眾等主體的協同作戰。因此，要構建多元主體參與治理的長效機制，充分發揮各級政府、大學、科研院所、企業、社會組織、社會公眾的積極性、主動性、創造性，暢通多元主體參與生態環境共建共享的機制和渠道。一方面，要樹立生態文明建設也是重要民生的基本理念，加快保障生態環保等基本民生，加強生態環境教育，參與植樹造林行動，增加碳匯，提高對二氧化碳等溫室氣體的吸收和凈化能力，共建共享提高區域資源能源和環境承載力。另一方面，要特別強化企業、社會組織、社會公眾的參與，企業是生產污染的重要源頭，需要承擔生態環境建設與防治的重要責任，應主動參與治理，主動減少污染，社會組織和社會公眾應提高參與生態環境治理的意識和熱情，加強對環境污染現象的監督、抵制和治理，形成生態環境共建共享的合力，加快推進京津冀生態環境建設與協同發展。

參考文獻：

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