新時代社區治理新趨勢下的社區教育路徑探究

袁夢

【摘?要】社區教育與社區治理有著緊密的聯系，社區治理影響著社區教育的發展方向，同時社區教育是社區治理的內容之一，能夠為社區治理提供服務支持。隨著中國進入社會主義新時代，社區治理出現了治理進程的城鄉同步、治理空間的物理和網絡協同、治理權力的政府與民眾互動、治理方式的法治和規約并行。面對社區治理的新趨勢，社區教育應該從形式拓寬、空間突破、主體改變、規則健全等方面探索新的發展路徑。

【關鍵詞】新時代;社區教育;社區治理;新趨勢;路徑

【中圖分類號】G77

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2019）03-0039-05

進入新世紀以來，隨著單位體制的解體以及政府部門不斷簡政放權，社區已經從最初的地域概念演變成為一個帶有強烈行政色彩以及組織職能的基層組織體。[1]社區教育是以社區作為依托，向社區全體民眾提供多樣化教育服務的教育形態，是我國終身教育體系的重要組成部分。社區教育作為一項準公共產品，是社區治理的重要內容。社區教育的發展及路徑創新離不開社區治理理念及方向的引導，社區治理的目標、方向及趨勢對社區教育有重要影響。明確新時代我國社區治理的基本發展趨向，能夠更好地處理社區教育與社區治理的關系，強化二者的互動，也能夠更好地探尋新時代社區教育發展的新路徑。

一、社區治理與社區教育之間的關系

1.社區治理影響社區教育發展方向

治理實際上就是公共、私人機構對公共事務的管理，社區治理實際上就是行使社區管理公共事務的基本職能。顯然，在我國行政體制當中，社區并不是行政機構，也不是政府部門，因為治理除了政府作為供給者之外，還有其他的公共事務管理者，而社區就是屬于其他的公共事務管理者。從這個角度看，對社區公共事務行使管理職責是社區治理的主要內涵。在對社區公共事務管理過程中，為社區大眾提供教育服務成為社區治理的基本內容。因此，社區治理的過程與方式會影響社區教育的發展方向。我國社區教育發端于20世紀80年代的中小學道德教育的輔助教育體系，在其30年的發展歷程中，不同歷史時期的社區治理內容不同，會影響著社區教育的整體方向。[2]進入新世紀之后，社區治理的重點是為社區居民提供多彩的文化、精神、衛生、生活等方面的服務，社區教育的發展方向也相應地隨之改變。盡管我國的社區治理并不具有政府治理的特征，但社區治理的任務還是來自于上級機關的派遣，行政化色彩較為濃厚。這種行政化色彩在社區教育中也有一定的體現，如辦學資源過度依賴于基層政府、社區教育機構的主導權較小等。因此，在社會主義新時代，隨著社區治理理念及重心的變化，社區教育的發展方向和路徑也會隨之改變。

2.社區教育為社區治理提供服務支持

從傳統的社會管理理念出發，供給公共產品主要是政府部門的責任。即便如此，政府供給公共產品的形式也并不是全部直接供給，政府不是公共產品供給的唯一承擔者。隨著社會分工的日漸細化，公共產品供給體系也逐漸細化，政府負責的產品供給可以委托給其他主體，也可以外包給私人機構或是社會組織來完成。由此看，我國社區治理在很大程度上承擔了政府公共產品供給的任務，社區提供的任何公共產品或服務的質量、數量將會在很大程度上影響社區民眾的切身利益，也關系到社區治理本身的質量以及秩序。而社區教育作為一種準公共服務，其本質上也是為社區民眾提供教育產品的，但因社區教育與社區居民之間的密切關系，加上其在資源配置上的多方支持，社區教育服務的理念、質量高于一般的社區治理所提供的公共服務及產品質量，更能夠得到社區民眾的青睞和認可。從這個角度而言，通過將社區教育嵌入社區治理體系中，可以充分利用社區教育的服務優勢來提升社區治理的服務質量，進而提升社會公共產品的配置效率。

整體而言，社區教育是社區治理體系的一部分，也是社會公共產品供給的一部分。社區教育以其固有的服務優勢、產品特性來強化與社區治理之間的互動關系。無疑，社區教育可以服務于社區治理，也可以作用于社區治理;而社區治理也能夠為社區教育提供資源，形成推動效應。[3]從這個角度看，社區教育并不是一種單純的教育活動，其教育服務過程及方式不能脫離社區治理的基本要求;社區治理也不是一種單純的公共服務或公共產品供給，而是需要與社區教育緊密結合，依托教育服務來提升治理效果的活動。因此，在明確社區教育與社區治理各自邊界和邏輯關系基礎上，應通過社區治理的理念、資源來引領社區教育的發展，擴充社區教育的功能;同時，社區教育也應該與社區治理緊密結合，將其服務理念融入社區治理進程之中。

二、新時代我國社區治理的新趨勢

1.社區治理進程的同步化：城鄉統籌發展

改革開放以來，隨著工業化、城鎮化的快速發展以及戶籍制度改革的推進，城鄉社會關系發生了較大的改變，城鄉一體化進程已經成為城鄉社會關系主體。在社會主義新時代，統籌推進城鄉社區的同步發展、一體化發展成為社區治理的新進程。

城鄉社區治理由過去的分離走向如今的同步發展，與我國經濟社會發展形勢有密切的關系，也是長期工業化、城鎮化發展的結果，更是城鄉一體化發展的內在要求。隨著城鎮化和工業化的推進，農村土地的權屬在變化，附屬于農村土地上的農民和社區也在發生變化，在原來農村社區基礎上出現了一大批城鎮社區，這類社區是推進農民市民化的主要載體，也是農民進城之后的歸屬載體。[4]但這類社區與完全城鎮化的城市社區有較大的不同，其有更為復雜的人口結構和組織體系。一般而言，在社會學上將這類社區稱之為過渡型社區。這就意味著這類社區既不是城市社區也不是農村社區，其處于城鄉過渡形態，是城鎮化進程中的特定產物。顯然，這類社區在空間上具備城市社區的形態特征，在屬性上又延續了農村社區的特質，可以說，“非城非鄉、亦城亦鄉”是其主要特征。推進這類過渡型社區逐漸轉變為城市社區，提升這類社區發展的成熟度和治理的成熟性是社區治理面臨的現實問題。推進過渡社區的轉型實際上就是要用城鄉一體化的思維和城鄉公共服務均衡化的方式來做到對所有社區一視同仁，盡力在統籌城鄉社區治理一體化進程中為社區民眾參與社區治理創造一個穩定的平臺和保障機制。在推進城鄉社區治理統籌發展過程中，各級基層政府除了要發揮主導作用之外，還必須提升社會參與度，充分發揮社區居委會、社區組織、社區民眾等主體的積極作用，構建多元主體共同參與的社區治理一體化管理體制及運行體系。除此之外，在城鄉社區治理統籌過程中，還必須強化城鄉基礎設施建設及社區資源的統一配置和整合，完善城鄉均衡化公共服務體系，促進城鄉社區之間的互動和交流。

2.社區治理空間的拓展化：物理與網絡的協同

傳統社區治理的空間是一種現實空間，是以社區物理空間為界限和載體來推進治理過程的實施。隨著現代信息技術的快速發展，信息化、網絡化已經深深影響了社會發展的進程，網絡空間也成為社區治理需要應對的問題。因為網絡具有較強的虛擬性以及不可控性，這就提升了社區治理空間的復雜性，為了應對日漸復雜的社區治理環境，就需要構建一個物理空間和網絡空間并存的新型的社區治理結構體系。

在社區治理過程中，應該注重對網絡空間的關注和治理。因為社區民眾在日常生活及工作中，受到網絡化邏輯的影響，其生活與工作帶有明顯的網絡特性。網絡既是一種生活及工作的工具，同時也是社區民眾表達自身看法和訴求的空間。對于社區治理而言，需要看到社區民眾的網絡訴求和網絡思維，善于從網絡空間中發現問題并及時尋找到解決辦法。同時，像云計算、物聯網、大數據等這些信息化的工具和技術，也可以被運用到網絡空間治理中，不僅可以提升治理的效率，還能夠提升社區治理的準確性。[5]在網絡時代，在社區治理過程中關注網絡空間以及將信息化的技術運用到社區治理進程中，是信息時代變革的要求，也是社區治理空間結構延伸的要求。面對社區治理的網絡化，社區治理需要重視并關注網絡空間及注重信息技術運用，但這決不意味著就能夠忽視或放棄原來對物理空間的治理。社區治理的最佳狀態就是建構網絡空間和物理空間的治理協作體系和機制：一方面，在現實的社區治理過程中，發揮街道辦、社區居委會、社區民眾的主體作用，強化對物理空間的關注;另一方面，在對物理空間關注的基礎上，在社區治理手段和模式中融入更多的信息化元素，充分利用社區網絡資源和空間，進而實現對物理空間和網絡空間的協同治理。

3.社區治理權力的下移化：政府與民眾的互動

在新時代，隨著國家簡政放權步伐的加快，現代意義上的社區治理顯然不同于傳統的社區治理，其最明顯的差異就是現代社區治理的權力體系開始下移。通過權力下移，社區民眾不僅在社區治理中享有更多的權力運作手段，還能夠有更多表達自身訴求的機會與渠道。

社區治理模式的從傳統到現代的轉型，實際上是其治理權力的轉型，也是政府與民眾關系的轉型。在現代社區治理進程中，政府與民眾不再是簡單的管理者和被管理者之間的關系，而是平等的主體關系，民眾不再是治理的客體，而是主體;社區治理的權威也不再完全來源于政府，民眾同樣是社區治理的權力來源。從社區治理的權力運作方式來看，權力下移不再是政府主導的自上而下的推進模式，而是強調政府與民眾之間進行權力互動，就治理過程開展交流?？梢?，政府不再是治理的主導者，而是導航者，在社區治理中發揮的是引導、協調、支持以及監督的作用，引導民眾就社區公共事務進行自我治理，在治理過程中逐漸培育民眾的自主意識、自我意識以及參與意識，并扶持社區組織的發育、完善和成熟，最終將全部的治理權還于民眾。因此，有必要建立一個廣泛的參與式社區治理模式，吸引社區民眾積極參與到社區公共事務治理進程中，進而保證社區民眾能夠在治理過程中掌握社區治理的真正權力。在這種參與式治理模式中，社區民眾是治理主體，民眾的參與也是一種互動式的參與，其核心問題就在于參與權力機制的構建。這種機制應該保障社區民眾一方面擁有社區治理的直接決策權和治理權，親身參與治理過程并獨立承擔治理責任;另一方面，如果有部分民眾不想直接參與社區公共事務的管理和決策，其可以享有充分的治理知情權，并可以通過民主協商的方式表達自身對社區治理的建議。由此看來，權力下移的社區治理是保障社區民眾人人有權參與、人人有權表達的大眾化治理。

4.社區治理方式的制度化：法治與規約并行

社區治理的過程是復雜的，主體是多元的，手段是多樣的，為了保障和規范社區治理的秩序，就必須推進社區治理方式的制度化。用制度化的體系來規范社區治理的過程，實現民眾自主治理和政府治理的協調和互動。在治理方式制度化過程中，最為重要的是發揮法律與公約并行的作用，實現兩者共治的效果。

在新時代的社區治理進程中，法律應該成為社區治理的最高規范，能夠較好地約束治理的權力及權力行使的方式。法律所代表的是民眾的利益，任何治理者不能凌駕于法律之上。因此，為了構建新時代社區治理的新秩序，就必須用法律的方式來確定參與社區治理各個主體的權責與義務，并用法律作為規范來確立社區治理的制度模式和框架體系，進而確保新時代的社區治理從過去的權威型走向法治型。盡管法律是社區治理的最高準則，但社區治理畢竟是一種自組織行為，是一種自治方式，如果完全依靠法律，治理過程的柔性會稍顯不足。[6]因此，通過制定社區規約來落實社區治理中各個主體的權責，明確治理的規范和過程是極為必要的，實際上也是對法律的細化，是法律在各個社區中具體規范的體現。規約充分反映了各個社區的特殊性，也是將法律中所強調的契約治理貫穿到社區治理實踐中的具體形式。與法律的強制性不同的是，規約化的社區治理突出的是各個社區的特殊性，突出社區民眾的主體地位，將維護社區民眾的尊嚴和自由作為治理的出發點和根本要求。此外，規約是社區民眾集中參與的結果，也是每個個體意見的現實反映，通過規約來引導社區大眾參與社區治理，能夠較好地約束參與者自身的行為，也能夠更好地推進社區共識的達成，進而明確社區治理方式的透明化、規范化和制度化。

三、新時代社區治理新趨勢下社區教育的實施路徑

1.社區教育形式的拓展：統籌城鄉一體化推進

黨的十九大報告指出，當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。這種矛盾顯然是一種供給與需求兩端不平衡的矛盾。長期以來由于城鄉二元分治，導致了社區教育一直被視為是城市社區所獨有的教育形式，社區教育作為一種教育產品也只是在城市社區中才會被供給。隨著我國新型城鎮化的不斷深入發展，城鄉一體化進程在不斷加快。在城鎮化快速發展過程中誕生了一大批混合型社區，其擔負著社區居民城鎮化的重大責任。即便是純粹的農村社區，基于生產生活條件的改變，對社區教育同樣也有較高的需求。因此，必須按照社區治理城鄉一體化的最新趨勢來拓寬社區教育的形式，將農村社區教育納入到一體化的社區教育體系中，加速城鄉社區教育之間的交流與互動。

隨著社區治理城鄉一體化進程的加快，城鄉二元分治的思維模式已經不符合時代的要求，推進城鄉和諧一體的協調發展成為社區治理的新任務。通過社區教育強化城鄉社區之間的文化交流與融合，推進城鄉社區文化教育的同步發展，是當下社區教育所面臨的新問題。為了推進城鄉社區教育一體化的發展，就必須在制度上破除阻礙兩者同步的障礙。一方面，要積極完善城鄉社區教育的組織協作體系。教育主管部門或是社區教育委員會必須確立社區教育城鄉一體化的基本發展理念，積極統籌推進各項社區教育資源，建立社區教育城鄉一體化的互動平臺，打破兩者一體化發展的機制、信息、體制等方面的障礙和鴻溝。[7]另一方面，要不斷完善城鄉社區教育一體化的資源共享共建體系。由于城鄉經濟社會發展水平還存在客觀上的差異，兩者在社區教育資源上同樣擁有較大差異。為了彌補這些差異，就必須強化資源共享共建體系建設，特別是要注重師資、教學設施、課程資源等方面的共享共建，確保城鄉社區教育一體化進程的實現。

2.社區教育時空的突破：建設線上線下互動體系

時空觀伴隨著人類生產生活實踐的變化而變化。人類的任何活動均是在一定時空范圍內進行的，正因如此，時空觀念也具有時代特征。在社區治理中，時空是重要的影響因素，也是治理過程推進的基本載體。在傳統時代，社區治理實際上是對特定物理空間的一種治理活動，必須要依賴于特定的社區和特定的場所來實施。而隨著信息時代的到來，傳統的物理空間不再是治理的唯一載體，虛擬網絡空間也是治理的重要載體，治理空間的界限開始變得模糊。

在傳統社區治理理念之下，社區教育是一種特定時空的線下教育，即社區教育所開展的場所、空間均是在一定時空范圍內，社區教育資源的分配和供給也是特定的。在這種情況下，社區民眾由于工學矛盾無法隨時隨地接受社區教育，也無法按照自己的興趣來選定個性化的教育產品，在一定程度上影響了社區民眾參與社區教育的積極性，進而限制了社區教育普及化的發展水平。在信息時代到來之后，社區教育借助于現代信息技術，時空的限制可以被完全打破。在信息技術的支撐下，社區民眾可以按照自己的時間、興趣愛好等條件隨時選擇合適的社區教育產品。不論是在社區教育的課堂還是網絡空間中，均能夠通過資源共享享受到優質的社區教育資源。在社區教育時空突破的過程中，線上教育和線下教育是互動的，在發揮線上教育優勢的時候并不否定線下教育的現實作用。[8]在拓展社區教育時空、促進社區教育優質資源共享過程中，推進線下和線上教育的整合，形成線下社區教育和線上遠程教育的互動，可以充分保障資源的共享，也可以充分發揮兩者的優勢，進而為全體社區民眾提供更為優質的教育服務，不斷提升社區教育的實效。

3.社區教育主體的改變：發揮社區民眾的主導作用

在傳統社區治理模式下，社區治理是基層政權的基本職責，推進社區治理的各項權力完全掌握在政府手中。這種完全依賴于行政權力主導的治理模式顯然不能適應新時代的發展要求，這種威權的治理模式與新時代社區民眾對協商治理的要求相距甚遠。傳統的治理理念下，政府占據著治理的主導地位，壟斷社區治理的全過程。街道辦作為基層政權組織形式，承擔著社區治理的行政、管理等方面的各種事務;社區居委會作為社區民眾的自治組織，往往充當的是街道辦的代理人角色，居委會職能的錯位，固化了政府作為治理主體的單一格局，進一步排斥了社區民眾的參與度。在傳統的社區治理理念下，社區教育只是社區治理的一部分，政府部門有權決定社區教育模式和內容，社區民眾對教育的需求很少能夠在社區教育治理過程中得到重視。

新時代，社區治理理念發生了重大改變，社區民眾成為社區治理的主體之一，在社區治理過程中發揮著更大的主導作用?；谏鐓^治理理念的改變以及民眾參與度的提升，我國社區教育的主體也在發生改變，民眾參與社區教育的過程及方式日漸突出。在這個過程中，一方面，社區教育應該根據社區民眾的實際需求來設置社區教育的內容及調配資源。如果社區教育的內容無法適應社區民眾的需求，民眾參與社區教育的興趣就會下降，其主導作用就難以發揮。因此，社區教育的組織者和實施者必須廣泛聽取民眾意見，靈活地安排社區教育的基本內容。另一方面，社區教育還應該根據社區民眾的實際要求，不斷創新社區教育的形式。社區教育形式關系到社區教育的質量，也關系到民眾參與程度。為此，社區教育的組織者和實施者需要充分聽取社區民眾的意見，不斷創新教育產品的供給形式，提升社區民眾的學習體驗度。

4.社區教育規則的完善：健全法律及規約體系

在新時代的社區治理中，社區治理方式的制度化和法律化是其重要趨勢。但在社區治理過程中，如果單純依靠法律，往往可能會使治理手段帶有較大的強制性，也可能導致社區治理手段的單一和僵化，更可能導致社區民眾陷入一種被動的治理體系中。當然，完全超越法律的治理也是不恰當的，可能會造成治理的權力不受制約。同樣，僅僅依靠社區規約的治理也存在問題，最大的問題就是規約本身不具備強制力，無法推動治理秩序的維持，甚至還可能引發治理過程中的矛盾和沖突。因此，新時代的社區治理講究法治和規約的共治，充分發揮兩者的融合效果，既可以保證治理的效力，同時也可使治理過程帶有柔性。

在社區教育發展中，為了避免出現類似于社區治理的問題，必須不斷完善社區治理的法律及規約體系。當前我國社區教育法律體系并不完善，政策主導了社區教育的規則運行。因此，在未來社區教育法律體系完善過程中，需要制定專門的社區教育法，就社區教育的主體、客體、對象、資源、內容、模式等進行規范和細化，并確保法律條文的可執行性，提升法律的規范性，保證社區教育的有序發展。但在社區教育法律體系不斷完善過程中，如果社區民眾在社區教育參與過程中的參與自由和權利表達受到一定限制和束縛，就可能影響社區民眾參與的積極性，也可能導致主體創造性的缺失，并進而影響到社區教育的效果。因此，在完善社區教育法律體系的同時，還必須在法律框架范圍內完善社區教育的規約體系。社區教育規約體系是社區民眾自由意志的表達，也充分體現了社區民眾對社區教育的期望和要求。[9]在完善社區教育規約的過程中，需要與社區教育法律體系保持對應性，最大程度解決社區教育法律在運行過程中過度剛性所引起的矛盾和沖突，進一步提升社區教育服務社區民眾的質量和效率。