問題樓盤的緣起與社會風險分析

張侃

摘 要：當前，隨著我國經濟社會的快速發展，房地產行業實現了井噴式發展，在取得輝煌成就的同時，問題和矛盾也不斷累積，問題樓盤逐漸成為影響社會穩定的重大社會風險。因此，全面、系統開展“問題樓盤”研究，已經成為一件非常必要也是亟須推進的工作。但目前學界關于“問題樓盤”的概念界定、產生與風險等問題的研究還基本上處于空白階段，并沒有相關系統、深入的研究。鑒于此，嘗試對問題樓盤的概念界定、產生緣起和社會風險等方面進行系統的分析，以期為問題樓盤的進一步研究奠定初步的基礎，為構建化解問題樓盤及其引發的社會矛盾的體制機制提供一定的啟示。

關鍵詞：問題樓盤;社會風險;房地產

中圖分類號：F293? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0069-03

住房問題是民生領域的重大問題，關系千家萬戶的基本生活保障。當前，隨著經濟社會的快速發展，房地產行業實現了井噴式發展。在取得輝煌成就的同時，問題和矛盾也不斷累積，逐漸成為當前經濟社會發展中具有重大風險隱患的領域。以河南省為例，2018年河南全省信訪部門收到的“問題樓盤”信訪事項占房地產領域事項的62.7%，由“問題樓盤”引發的聚集上訪約占總量的40%，問題樓盤已經成為河南繼非法集資、退役軍人聚集反應訴求之后，又一影響社會穩定的突出問題[1]。但目前學界關于“問題樓盤”的概念界定、產生與風險等問題的研究還基本上處于空白階段，并沒有相關系統、深入的研究。全面、系統開展“問題樓盤”研究，已經成為一件非常必要也是亟須推進的工作。鑒于此，本文嘗試以河南省問題樓盤狀況為例，對問題樓盤的概念界定、產生緣起和社會風險等方面進行系統的分析，以期為問題樓盤的進一步研究奠定初步的基礎，為構建化解問題樓盤及其引發的社會矛盾的體制機制提供一定的啟示。

一、“問題樓盤”的概念界定

目前無論學界還是房地產業界，都沒有一個對“問題樓盤”概念的明確界定。對于此類問題的指稱也比較混亂，比較常用的稱呼有房地產領域矛盾糾紛、房地產市場亂象、爛尾樓等[2～4]。這些不同的稱謂有不同的側重，有的側重于房地產生產領域的問題比如爛尾樓，有的側重于房地產銷售領域的問題比如房地產市場亂象。從整體上看，“問題樓盤”這個概念更具有總括性和代表性，能夠將房地產領域從生產、銷售到使用各個環節可能產生的問題都囊括進來。下面基于本文的主題和目的，對問題樓盤這個核心概念進行界定，作為本研究的基本立足點。

要界定問題樓盤，先要界定樓盤的概念。什么是樓盤呢？樓盤，是指在國有建設用地上由具備開發資質的開發商設計、建造的商品房、房改房、經適房，以及單位自建房等各類住房。而問題樓盤，顧名思義，就是指有問題的樓盤。具體說，問題樓盤就是指由于樓盤在建設、銷售和使用過程中出現問題，從而引發上訪、法律訴訟、群體性事件等一系列社會矛盾和危機，對社會和諧穩定造成威脅和損害的樓盤。

基于以上分析，本研究對問題樓盤概念的基本界定如下：

問題樓盤，是指在國有建設用地上由具備開發資質的開發商設計、建造的商品房、房改房、經適房，以及單位自建房等各類住房，由于在建設、銷售和使用過程中出現問題，從而引發信訪、法律訴訟、群體性事件等一系列社會矛盾和危機，群眾反映強烈、風險隱患巨大，對社會和諧穩定造成威脅和損害的樓盤。

這里我們需要注意，問題樓盤概念的規定性主要就是兩點：一是樓盤本身在某一環節中存在問題，從而與正常樓盤相區別;二是樓盤存在的問題引發了一系列社會矛盾和危機，對社會和諧穩定造成了威脅和損害。問題樓盤是這兩點的“交集”不是“并集”，即同時具備這兩點規定性的樓盤，才屬于本研究所指稱的“問題樓盤”，否則不是，這一點要格外注意。

二、問題樓盤的基本成因分析

問題樓盤的成因復雜，本文通過對我國房地產市場發展歷史的分析和對河南省18個省轄市問題樓盤狀況的走訪以及相關資料的梳理，認為基本上可以把問題樓盤的成因劃分為兩個方面，一是宏觀社會環境、制度環境方面，二是微觀行動主體方面。具體論述如下。

（一）宏觀社會環境、制度環境方面的成因分析

中國的房地產市場受政策的影響極大，是典型的“政策市”。房地產市場“一邊倒式”的上漲發展和頻繁變動的房地產市場政策相互交織，成為造成問題樓盤的宏觀制度環境成因。中國房地產調控政策具有碎片化和反應式的基本特點，這成為引致問題樓盤日益凸顯和房地產業一系列亂象的最主要的環境、制度因素。碎片化是指政策調控過于頻繁。據不完全統計，從1998年全面實行房地產貨幣化改革，樓市進入爆發式增長階段以來的這20年間，有關部門出臺了100多項房地產調控措施，并且相互之間多有抵牾，沒有一個連續性的政策體系，政策的臨時性、短期性特征明顯[5]。反應式是指很多的政策調控只是對當時危機環境下的一種“條件反射”，就房地產市場政策而言，往往是房價太高了、投資過熱了就限購、限貸、限價一下，經濟發展出現遲緩了就又全面放開，之前的各種規范、制度又變得寬松無比，以達到刺激房地產投資拉動GDP的目的[6]。比如，2008年，為了應對金融危機，全國都通過刺激房地產來提振經濟，到了2010年為了遏制高房價和由此帶來的房地產領域的一系列亂象，地產調控政策全面收緊達到了當時歷史上一個最嚴厲的水平。2014年，中國經濟發展整體放緩，經濟進入了“新常態”，政府提出去庫存的發展目標，又全面放開、刺激房地產市場，導致了2015—2016年樓市價格的暴漲;于是，在2016年第四季度，又開始全面從嚴，一直延續到現在。

缺少頂層設計，碎片化、反應式、朝令夕改的相關政策直接導致的就是房地產領域問題樓盤一系列“歷史遺留問題”的出現。這也是我們在調研當中發現河南省18個地市都普遍存在的問題樓盤的成因。很多地方的問題樓盤都是因為當年違規開發，在土地供應、規劃審批、施工許可、竣工備案等環節缺失相應的審批手續，有些項目為早年的舊城改造、騰地置業項目，當時出臺的階段性開發政策已經被廢止，可是如果嚴格按照目前的法規政策，項目將無法繼續推進，備案辦證手續也無法進行。

（二）微觀行動主體方面的成因分析

在微觀層面，造成問題樓盤現象的主要有兩個行動主體，即房地產企業和地方政府。在大的政策背景之下，正是由于房地產企業和地方政府的一系列違規、違法操作，直接導致了最后問題樓盤的產生和蔓延。下面針對這兩大行動主體分別進行論述。

1.房地產企業由于自身實力不足、違規違法操作導致了問題樓盤的產生。這里所說的房地產企業既包括開發商也包括樓盤轉交之后的物業管理公司。房地產企業在樓盤的建設、銷售和使用過程中由于違規違法操作、不履行自身義務等各種問題都可能導致問題樓盤的產生。具體說來，主要表現在三個方面：

一是企業自身實力不足。一些開發商自身實力不足，強行進入開發市場。在建設階段資金鏈斷裂、項目涉及經濟糾紛導致工程停工，銀行也不愿繼續貸款，項目又無法轉讓給其他投資人，這就導致了爛尾樓的出現。二是企業違規違法進行樓盤建設和銷售。一些房地產開發企業為了追求利益最大化，在手續不全的情況下大打“擦邊球”，甚至鋌而走險違法違規進行開發、銷售，導致各類問題的發生。三是樓盤交付后，物業管理公司服務質量跟不上。在樓盤交付使用后，開發商退出，物業管理公司接管?？墒呛芏辔飿I管理公司自身服務水平有限，與業主矛盾不斷，這也導致了一系列社會矛盾的出現。

2.地方政府由于依法行政不到位，履行審查監督的職能有欠缺，導致了問題樓盤的產生。地方政府是地產行業發展的服務方也是監督方，企業的違法違規操作能否實現、會不會被發現、會不會受到懲處、能不能被及時制止，關鍵要看地方政府的監督執法能力和盡責程度?？梢哉f，由于企業自身能力不足和違規違法導致的問題樓盤，最終的原因也都是因為政府的審核、監督不到位。前面論述過，由于中國的土地儲備和交易制度，以及土地財政的存在，所以地方政府很容易和地產開發商形成利益共同體，為自身攫取巨大的利益。這其中最主要的問題就是法律約束沒有硬化，依法行政不逾矩的規定沒有落到實處，政府的自我監督職能沒有發揮，對領導特別是相關部門一把手的監督沒有到位。隨著房地產行業“樓住不炒”基本原則的確立，相關的法律、法規也得到了不斷完善，地方政府對于問題樓盤重大風險的重視程度越來越高，房地產行業的規范程度也越來越高。地產行業面臨一次大范圍的洗牌，那些自身實力不強的開發商將會被逐步淘汰，實力雄厚、遵規守紀的地產企業將逐步成為地產行業的標配。地方政府的行政和監督也越來越嚴格，越來越講究依法依規。

三、問題樓盤已成為影響社會穩定的重大社會風險

近年來，我國的房地產行業經過井噴式發展，逐步進入了產業調整期，行業內部在發展過程中的不平衡、不協調、不規范、不可持續等問題也逐漸暴露。另外，隨著經濟“新常態”的到來，經濟社會轉型改革進入深水區，一些社會矛盾和深層次問題也在向房地產領域蔓延，問題樓盤也呈現出集中爆發的態勢，由此引發的信訪、法律訴訟和群體性事件等社會矛盾也不斷增多。問題樓盤引發的社會矛盾已經成為影響社會穩定的重要因素之一。總體說來，問題樓盤已經成為影響社會穩定的重大社會風險，這主要表現在以下幾個方面：

一是總量較大，涉及人員眾多。以河南省為例。河南省目前客觀存在的問題樓盤涉及數量較大，但是在具體統計數字上有較大的爭議。省住建部門初步摸排顯示，全省目前有問題樓盤項目443個;省公安部門不完全統計，全省有問題樓盤698個;省信訪部門統計，涉及信訪案件的問題樓盤有1 210個[7]。根據筆者參與的課題組對河南18個省轄市的調研，統計各地市分別呈報的各地問題樓盤數據顯示，目前全省的問題樓盤總量大約在2 000個左右。就這2 000多個樓盤來分析，其牽涉的人數就是個很龐大的群體，一個樓盤項目少則幾百戶，多則幾千戶，這2 000多個樓盤背后最少就是上百萬個家庭，乃至更多。如果這些問題樓盤不能得到及時解決，其中蘊含的社會風險其嚴重程度可想而知。

二是問題樓盤引發的社會矛盾眾多，負面影響巨大。以河南省為例，信訪方面，僅2018年1—10月，全省房地產領域的信訪案件就累計達到13 176件，其中涉及問題樓盤類的8 138件，占62.7%;而且越級信訪問題突出，88.1%的基層信訪事項存在赴京上訪和到省里上訪的現象[1]。問題樓盤引發的信訪問題也分布廣泛，在全省18個省轄市和10個省直管縣均有出現，這也說明了問題樓盤是一個涉及全省的普遍性問題。法律訴訟方面，涉及問題樓盤的涉訴信訪、群體性聚集上訪問題嚴重，2018年法院系統接待涉問題樓盤集訪12批次，同比上升了59%。這類案件往往都比較嚴重，涉及人員眾多，來訪時群眾情緒激烈、對立嚴重，化解難度很大。群體性事件方面，全省發生的各類群體性聚集活動中，由問題樓盤引發的聚集上訪約占總量的40%，占比很大。

三是問題樓盤引發的社會矛盾糾紛敏感度高，風險隱患大。問題樓盤既牽扯老百姓的民生，又關乎房地產開發企業的生存發展，對地方經濟社會的發展有著巨大的影響力，社會關注度極高，處理上稍有不慎就會帶來嚴重的后果。問題樓盤一旦爆發，會產生一系列危害社會穩定的連鎖反應，從設計開發商資金鏈斷裂，民間借貸案件債權人開始查封樓盤、控制開發商，銀行金融機構也要查封樓盤，到建筑商停工要求支付工程款，工人上訪討要工資，購房業主無法收到房也要上訪維權等等，一個問題樓盤的出現往往會涉及數百宗案件。特別是對于普通購房者來說，購房屬于大額支出，許多人傾盡自己甚至好幾個家庭全部的積蓄進行購房，一旦所涉樓盤出現問題，極易出現非理性維權，引發信訪問題。

總之，問題樓盤引發的社會矛盾已經成為影響社會穩定的重大社會風險之一。問題樓盤已經不單單是一個重大的民生問題，它已經成為普遍性涉眾型突出社會矛盾，不僅嚴重影響了社會穩定，還容易引發其他金融風險和社會問題。特別是隨著社會發展轉型改革進入深水區、國內外經濟發展下行壓力增大，問題樓盤的負面影響會愈加突出?？焖儆行Щ鈫栴}樓盤引發的社會矛盾，構建起具有針對性、有效性、可操作性的問題樓盤矛盾防范化解體制機制，已成為當前我們所面臨的亟待解決的重大課題。

參考文獻：

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[5]? 楊娉，王琰，管曉明.樓市二十年：成就、問題與反思（下）[J].金融市場研究，2017，（2）：63-72.

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[7]? 徐光.在省信訪工作聯席會議全體（擴大）會議暨全省房地產領域問題樓盤信訪突出問題化解攻堅工作專項小組第一次會議上的講話[Z].2019-01-23.

Analysis of the Origin and Social risk of the problem Real Estate

ZHANG Kan

（Institute of Social Development，Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou 450002，China）

Abstract：At present，with the rapid development of economy and society in our country，the real estate industry has achieved blowout development，while making brilliant achievements，problems and contradictions are also accumulating，and the problem property has gradually become a major social risk affecting social stability.Therefore，comprehensive and systematic research on“problem real estate” has become a very necessary and urgent work.However，at present，the definition of the concept of“problem real estate”，generation and risk and other issues are still in the blank stage，and there is no relevant system，in-depth research.In view of this，this paper attempts to make a systematic analysis of the concept，origin and social risks of the problem real estate，in order to lay a preliminary foundation for the further study of the problem real estate and to provide some enlightenment for the construction of the institutional mechanism for resolving the problem property and the social contradictions caused by it.

Key words：problem real estate;social risk;real estate