精準嵌入型政府扶貧信息化模式探索

王昶 王三秀

〔關鍵詞〕 精準嵌入，扶貧信息化，精準扶貧， 扶貧主體， 貧困者

〔中圖分類號〕D630? ? ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）02-0070-09

在當今我國貧困治理邁入“精準時代”的背景下，實現政府與多主體合作共治，促進扶貧精準、公平與效率的有機結合，以有效提升貧困治理成效，仍是亟待解決的問題。在實現我國預期脫貧目標的過程中，政府扶貧的信息化建設具有特殊價值。2015年國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》強調，要大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享，通過互聯網等新技術的應用提升政府治理能力，并加快相關法規制度建設，形成數據開放及保護等方面的制度規范。這一政策精神對有效推進貧困治理的信息化發展具有重要的指導意義。習近平總書記也特別提出要加強精準扶貧、生態環境領域的大數據運用，為打贏脫貧攻堅戰助力，為加快改善生態環境助力，善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功。在當前我國精準扶貧的實踐中，扶貧數據信息化應用主要體現為信息互聯互通這一典型模式，在實踐應用的廣度、深度和效度上都十分有限。本文試圖提出和研究精準嵌入型的政府扶貧信息化新模式，以克服互聯互通模式的局限性，通過扶貧數據信息“獲取、分析及運用”的創新思維與實踐，更有效地將以“放管服”促進政府職能轉變的行政改革與精準扶貧貧困信息化發展有機結合。

一、精準嵌入型政府扶貧信息化模式：內涵與動因

精準嵌入型政府扶貧信息化模式的概念，是社會經濟學的“嵌入性”理念在扶貧信息化發展研究中的創新運用。其引入旨在有效提升信息化在精準扶貧中獲得更具有廣度、精度和效度性的應用，同時在技術支持及制度保障方面實現創新轉變，從而突破目前互聯互通模式扶貧信息化的局限性及應用缺陷，進而推進精準扶貧戰略的深化實施。

（一）精準嵌入型政府扶貧信息化模式的內涵

扶貧信息的互聯互通模式強調通過信息的對接與共享，以避免政府扶貧中的“信息孤島”與隔離狀況。然而無論從我國的精準扶貧現實及未來發展需求來看，還是從已有模式在各地扶貧部門的推行情況來看，實踐效果都未臻理想。作為一種政府扶貧信息化管理的新模式，精準嵌入型的政府扶貧信息化管理旨在實現扶貧信息對扶貧決策與行動的精準嵌入，從而為扶貧信息化提供長效的運行保障。借用經濟學家波蘭尼首創的“嵌入性”概念，本文在扶貧實踐的信息化模式層面進行了擴展應用。“嵌入性”概念最初用來強調社會網絡對經濟行為的復雜作用，其后被發展為包括雙邊嵌入、組織間嵌入和環境嵌入等用以描述組織行為影響因素的多種類型 〔1 〕。跨學科研究的結論表明，政治、文化和認知等層面的嵌入均能深刻影響組織行為及績效，但嵌入性理論尚存在進一步的拓展空間 〔2 〕。在我國扶貧信息化中引入這一創新概念，亦是嵌入性理論發展的一種有益嘗試。圍繞扶貧信息對扶貧過程的精準嵌入，建構精準嵌入型的政府扶貧信息化新模式，意味著對過往互聯互通型模式在廣度、精度、效度、技術支持及制度保障等多方面的創新與超越。互聯互通型與精準嵌入型的政府扶貧信息化模式比較如表1所示。

由上可見，精準嵌入型政府扶貧信息化模式體現了我國扶貧信息化更為深入、全面、精準和具有制度保障性的發展目標。具體而言，精準嵌入型的政府扶貧信息化模式在內涵上凸顯了以下創新之處：

1.扶貧信息功能創新。通過扶貧信息精準嵌入于扶貧過程，可以使信息功能得到最大限度發揮，主要包括對貧困者的扶貧信息及脫貧扶持需求信息進行精準采集和系統錄入匯集，促進扶貧資源運用效益的最大化，以及政府扶貧公平與效率的統一。作為政府之外的扶貧重要參與主體，農村基層組織也承擔了收集和整理農民扶貧需求信息的責任。學界所關注的扶貧多元參與主體信息共享 〔3 〕94-95，實質上只是信息精準嵌入和運用的初始步驟，還需要通過各類扶貧信息深度精準嵌入或融入扶貧的各個環節，包括信息技術在貧困識別、幫扶、資源管理、貧困者參與、考核評價及必要追責的全過程應用，才能發揮信息化的最大功效，促進扶貧資源供給與扶貧需求的精準對接。

2.扶貧主體關系創新。扶貧信息的精準嵌入不僅要解決政府扶貧部門之間信息“流轉障礙”和“信息孤島”等問題，還要通過信息化明確相關權責關系，避免目前扶貧信息資源分散、部門間條塊分割和碎片化狀況。如借助信息發展實現扶貧中資金、技能教育、就業促進、醫療資源及各種社會扶貧資源的統籌運用，各扶貧主體及貧困者能夠將信息資源應用于自身決策、促進共同決策與行動協同之中。以農村基層政權組織、經濟組織和群眾團體等村莊扶貧組織為例，它們作為政府扶貧行動的協助者，或作為特有扶貧資源貢獻者及自我脫貧組織的載體出現，盡管它們的作用、行為、方式不同，但共性特點是需要對扶貧信息充分把握，包括來自政府的政策資源扶持信息，以及貧困者的扶貧需求信息等，并將這一信息嵌入自身扶貧決策與行動中。這些組織作為扶貧信息享有與運用的重要主體，通過信息化的精細嵌入才能夠有效發揮精準扶貧協同作用。尤其需要指出的是，信息享有和運用主體還應包括貧困者自身。而目前人們較多地關注了構建數據關聯性整合平臺，以便使扶貧主體行動建立在系統數據基礎上。這一研究雖有其道理，但存在忽視貧困者主體地位的缺陷，即將貧困者置于扶貧信息化發展中的被動地位，不利于激發貧困者自我脫貧的內生動力。精準嵌入型政府扶貧信息化模式能夠通過政府與貧困者深度信息共享與互嵌，有效避免以上問題的發生。

3.扶貧運作效果創新。通過扶貧信息的精準嵌入及應用，有助于對貧困者的貧困情況、扶貧需求及脫貧進展進行精細處理，并更好地嵌入從扶貧規劃實施到效果評價等一系列扶貧項目的決策與行動中，從而促進政府扶貧主體責任得到精細落實。以上做法同時也是確立扶貧工作人員精準應用信息技術意識的過程，從而避免因信息化不足及相關知識缺乏而形成的主觀性和隨意化等問題，提升扶貧主體決策與執行的客觀性和精準度。特別是能夠有效提升扶貧主體的管理能力，如扶貧項目與資源的管理能力、政府和社區的內部管理能力、農戶的自身發展能力和對扶貧項目的參與能力等 〔4 〕。

4.扶貧制度保障創新。上文已提及，我國目前扶貧開發與貧困救助政策制度對扶貧信息化制度建設提出了新的要求，但尚不具體和全面。與精準嵌入型的政府信息化模式相適應的制度規范體系應有著更高的要求，相關制度主要應涵蓋三方面：一是政府促進信息化發展的責任制度，如涉及人力物力的有效投入及相關資源配置責任;二是貧困者在精準扶貧工作中的話語權及參與權制度，如建立貧困農民的需求表達和信息運用機制;三是實際工作人員在信息系統使用中的激勵制度，如明確相關獎勵與懲戒規定等。

（二）精準嵌入型政府扶貧信息化模式的動因

精準嵌入型政府扶貧信息化模式的引入，與我國精準扶貧的深入推進有著緊密的聯系。實現精準扶貧脫貧預期目標，有效應對扶貧中新問題及未來扶貧的深入推進，都內在地要求將更加多樣的新信息技術及相關數據精準嵌入扶貧政策與行動的各環節，并形成新型扶貧信息化模式，也構成了這一過程的基本動因。

1. 建立該模式是精準扶貧戰略深化實施的內在要求。大數據技術下的信息化建設與精準扶貧實踐需求有著內在的契合性，精準扶貧戰略深化實施內在地需要以充分和精準的信息運用為基礎。這是因為在精準扶貧實踐中的對象瞄定、貧困識別、幫扶分類管理、績效考核及責任承擔方面都要依托完善的信息技術支持系統來獲取信息。2014年國務院出臺的《建立精準扶貧工作機制實施方案》明確提出了精準扶貧 “信息化建設”的政策目標，并要求國務院扶貧辦制定和組織實施全國扶貧開發信息化建設規劃和制訂標準規范等。2015年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》更進一步提出，要抓緊建立農村低保和扶貧開發的數據互通、資源共享信息平臺，實現動態監測管理。具體主要包括：建立精準扶貧臺賬，實行有進有出的動態管理;根據致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類扶持。這里的動態管理和分類扶持等做法實際上內在要求相關信息對扶貧過程有一個深度嵌入。《社會救助暫行辦法》對此也有新的規定，即基層政府的申請受理和調查審核應體現信息化管理，如精準獲得申請或已獲得社會救助的家庭具體信息。尤其值得注意的是，就業援助、為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務內容也被納入救助中。這實際上反映了多維貧困概念在我國扶貧開發中的應用，并與聯合國《2003年人類發展報告》所主張的消除收入貧困、權利貧困、人力資源貧困及知識水平等多維的反貧困目標相呼應 〔5 〕18。多維貧困治理無疑需要多種主體參與及更精準豐富的幫扶信息，并深度嵌入于精準扶貧策略制定和實踐過程之中。

2.建立該模式是應對當前扶貧新問題的迫切需要。目前我國精準扶貧政策實踐已取得了巨大成就，但也存在一些亟待解決的現實問題，扶貧信息的精準嵌入為破解扶貧中新問題提供了新的切入點。如在金融扶貧中，金融監管部門、金融機構與扶貧對象之間存在信息不對稱問題，導致相關主體的收益策略選擇存在很大的不確定性，很難避免發生逆向選擇的道德風險 〔6 〕。扶貧實踐中的其他問題亦與扶貧信息缺陷有很大關系。國家審計署2018年第三季度進行的“國家重大政策措施落實情況”跟蹤審計結果顯示，9個地區的26個扶貧項目存在建成后閑置或無法使用、進展緩慢、管理不規范等問題，涉及金額6834.79萬元;7個地區的12510名貧困人口在農村飲水安全、基本醫療和住房安全等“兩不愁、三保障”不達標情況下“被脫貧” 〔7 〕。以上問題與信息化不足所造成的監管缺陷密切相關，互聯互通扶貧信息共享模式雖然在應對這些問題上具有一定作用，但其效果有限。而扶貧信息的精準嵌入能夠為以上問題的有效破解提供新的路徑，如大數據有助于新想法和方法的存儲、收集和分析，有利于開放式創新流程 〔8 〕。

精準嵌入型的政府扶貧信息化模式破解扶貧問題的動因在于：一是可以有效提升扶貧管理的公平與效率。從經驗看，在公共資源從上往下的地區性傳遞過程中，尤其是進入村莊層面，很容易出現被“村莊精英”捕獲的現象 〔9 〕，而避免這種情況的有效方式即資源分配中的分權化及監督制約在逐步強化。這方面必須伴有信息公開化，特別是精準嵌入型的信息管理，以便及時發現和瞄定扶貧權力運行問題，在精細有效監督的基礎上，保障扶貧權力行使中的公平和效率。除此之外，該模式也能夠使鄉村基層組織突破傳統工作方法，精準把握貧困者信息和有效協助分配扶貧資源。二是可以促進貧困人群扶貧參與的便捷性。這方面主要包括推動他們通過網絡途徑充分了解救助政策，如完成網上扶貧申請，這樣，扶貧信息化意義就不僅僅是作為一種服務手段，而意味著扶貧管理服務的新思維和管理方式的新變革，最終提升政府深度吸納貧困者參與貧困治理的能力。三是可以運用互聯網思維創新扶貧方式。參與式扶貧下的貧困瞄準能增強貧困群體對項目的歸屬感和主體意識，確保扶貧項目的針對性和可持續性 〔10 〕。精準嵌入型的扶貧信息管理旨在深度吸納貧困者運用互聯網手段參與反貧困行動，同時通過更加便捷的方式表達自身扶貧需求，提升自身扶貧技能。如通過政府信息平臺、“云教育”、遠程教育等互聯網教育平臺等多種途徑，向政府反映獲得扶貧政策扶持的愿望，獲得提升個人技能、就業信息及市場信息等方面的扶貧服務，激發他們的內生動力和自我脫貧能力，從而實現扶貧項目設計和運用的精準化和可持續化。

3.未來政府扶貧發展的必然方向。精準扶貧在未來的深入推進將面臨更加復雜的制約因素，既包括更加深層把握貧困者新的致貧原因，也包括部分貧困者脫貧后返貧的原因，這些都需要更為精細的信息獲取和扶貧決策有效嵌入加以破解。可以預見，在未來扶貧實踐中，相對貧困、機會不均、權利不充分、健康狀況欠佳及人口老齡化所帶來的照護等類型貧困的消除任務將逐漸凸顯，強化多主體協同反貧困成為必然趨勢。這無疑對精準嵌入型的政府信息化發展提出了更高訴求，這主要是因為協同是在普遍規律支配下的有序的、自組織的集體行為 〔11 〕83。而以協同促進扶貧事業的發展，要依賴于信息化應用所帶來的對協同條件、要素及規律的把握，也包括運用相應的信息技術分析方法，對相關數據加以集成、融合及應用處理，發現其中的規律，從而能夠在為扶貧協同提供共享數據支撐的同時，嵌入或深度融入每個扶貧主體的決策行動中。同時，在未來扶貧資源邊際效益遞減的背景下，運用大數據理念針對資源投入和瞄準效率的革新將為精準扶貧注入活力 〔12 〕，特別是能夠有效動員和激發社會主體及貧困者的內生動力。阿馬蒂亞·森指出，貧困是貧困主體可行能力的被剝奪，可行能力是主體可能實現的各種功能性活動的組合。在貧困者能力建設過程中，政府精準獲得貧困者信息并嵌入于政府扶貧策略之中，更具有根本性的意義。“把注意力從收入貧困轉移到可行能力剝奪上來，有助于識別問題。——這是提供公共扶助計劃在信息方面問題的一個重要的部分” 〔13 〕131。從社會參與主體看，在我國“放管服”行政改革中，通過放權社會主體使其參與到扶貧工作中，同時需要加以監管與服務，激發醫療、養老、教育及扶貧救助中的活力，這就需要政府與社會主體信息互相嵌入，將他們的服務需求信息嵌入政府決策服務中。

二、精準嵌入型政府扶貧信息化模式：缺失及其根源

自我國大規模推進精準扶貧以來，政府扶貧逐步走向信息互聯互通，在扶貧信息化建設上取得諸多進展。如2015年12月，貴州省上線運行了集數據采集、挖掘、分析、運用及管理等功能一體化的“扶貧云”。到2018年，中國社會扶貧網已在全國17個省市進行全面推廣，用戶覆蓋全國31個省、29萬個行政村，總用戶數突破3400萬，發布需求超過347萬條，對接成功率70%，活躍度11%。這些平臺能夠對用戶發布的疾病等多種信息進行更為精準的篩選和分類，從而幫助有關部門及時把握其幫扶需求 〔14 〕。然而，以精準嵌入型政府扶貧信息化模式為視角，審視和分析政府扶貧信息化建設現狀，可以發現其中存在一些不可回避的問題，主要包括：

（一）扶貧信息功能發揮存在缺失

在政府精準扶貧目標實現管理中，信息技術應用及由此形成大數據信息應當發揮特殊功能，包括扶貧過程與結果更加公平，扶貧主體合作更加深化，突破部門扶貧信息技術局限性而交互運用等。但從目前看，這些方面的情況存在現實缺失：

1.信息功能缺失。一是公平功能缺失。目前，貧困農民往往出現“信息優勢”和“信息弱勢”兩種狀態。上級政府部門對貧困地區投放的扶貧資金或扶貧項目的不公平分配使原本應由大部分貧困人口擁有的貧困資源被部分“信息優勢”群體擁有 〔15 〕。其中主要原因在于扶貧資源信息未能有效嵌入扶貧資源分配決策及分配過程中。本課題成員在我國中部省份一些地區進行調查后發現，因信息系統缺陷，在臨時救助管理中出現一個人在一個月內申請兩次臨時救助的情況未能及時發現并糾正。二是信息精細功能缺失。精準扶貧首先要制定把握受貧者精細信息，包括新扶貧需求，自身勞動潛能、參與意愿及資源基礎等各種有效資源信息，以此為基礎的扶貧才能真正達到既公平又可持續的效果。但目前看這種信息功能尚未真正實現，如在救助性扶貧方面，一些地方的調查顯示，申請錄入系統功能過于簡單，救助原因難以細化錄入，不能細分為因病、因學、因災等致貧原因而準確錄入，不利于精準施策。依據某些地區的政策規定，低保家庭中有70歲以上老人、16歲以下未成年人及重病重殘人口時，低保金可適當上浮增加。但目前的管理系統中尚不能反映這種具體信息，不便于核查。三是信息整合功能缺失。從本課題成員對一些地方救助式扶貧的調查中可知，政府對扶貧對象尚不能借助特定信息技術進行貧困者多種貧困及扶貧需求信息整合，包括對人口居住信息、搬遷安置點、資源基礎及其他空間信息不能及時把握，扶貧大數據信息系統并未有效建立起來并加以運用。在發展性扶貧中，就業教育、就業機會提供及參與技術資金支持一體化的信息機制尚未建立起來，也未能更有效地嵌入扶貧決策中。

2.扶貧主體信息互嵌存在缺失。主要體現在兩方面：一方面，扶貧主體間的信息交換不足。本課題成員在中部某省的相關調查發現，當救助對象為殘疾人或扶貧對象交叉時，扶貧部門、民政部門與殘疾人機構的信息未能有效銜接，尤其是難以通過網絡操作及時便捷地把握殘疾人整個家庭及個人支出與收入動態方面的情況，進而將其嵌入殘疾人貧困幫扶項目設計之中。再如湖北省宜昌市民政局主導建設的“社會救助聯動系統”運行情況相對較好，與宜昌政府“智慧云”大數據對接，協同社會保障局、殘聯、紅十字會、慈善總會等多個部門，加強了各部門之間數據的共享互聯互通和工作協同性，但如何建立互嵌性的信息溝通、合作及運用機制仍是難題。另一方面，扶貧主體內部存在信息缺位現象。部分地區的政府部門難以實現在低保與醫療救助兩個項目間的“數據交換”，直接導致了貧困地區幫扶零散、重復、資源供給與項目安排及貧困者的扶貧需求未能有效配置、甚至錯配等問題，使扶貧資金使用率不高甚至出現浪費現象。一項來自山東省的調查顯示，被調查者中回答其所在鄉鎮已建立起扶貧信息管理網的貧困農戶占20.44%，村干部占15.23%，非貧困農戶占22.04%;被調查者中回答其所在村設有管理貧困農戶信息員的貧困農戶占29.05%，村干部占18.03%，非貧困農戶占 30.86% 〔16 〕。 由此可見，現有政府扶貧信息的嵌入程度難以滿足扶貧信息精準應用的需要。

3.扶貧信息技術互嵌性運用存在缺失。主要有兩點：其一，從基層工作人員看，不少基礎人員現代信息技術運用能力不足，信息應用意識不強，習慣于運用舊的工作方式與知識。有調查顯示，82%受訪者認為貧困地區最缺的是“優秀干部和人才” 〔17 〕，而其中信息人才的缺乏問題就更為突出。村干部的素質能力是影響農村經濟發展的主要因素，村干部的文化素質、綜合能力素質將直接影響村干部實際處理村務的水平，從而對農村經濟的發展有明顯正相關的影響 〔18 〕。作為扶貧過程的重要參與者，目前村干部的信息化應用能力尚普遍處于較低狀態。其二，信息系統設計存在缺陷，不利于基層工作人員與貧困者掌握和運用。如因病致貧的醫療救助操作程序繁瑣，工作人員多次進入錄入系統才能完成信息錄入;臨時救助的對象審批中不能進行批量審批，特困人員錄入系統功能也存在類似缺陷;低保金每年要集中進行調整時難以批量操作，進而影響工作效率。目前，救助信息系統設置市、縣、鄉鎮等多級系統權限。但總體上看，基層辦事人員的處理權限較小，不利于特殊情況的處理。另外，貧困者網上扶貧救助申請功能未能有效使用。這一功能本應實現貧困者直接參與，促進扶貧結果的公平與效率，但目前其運用效果并不理想。

（二）缺失根源之分析

造成上述問題的根源是錯綜復雜的，本文認為，其中的主要原因應包括以下三方面：

首先，政府相關部門扶貧信息化思想觀念滯后，能力發展不足。一些基層扶貧人員或習慣于已有的工作方法，對信息系統建設完善的重要意義認識不足，認為服務對象的教育文化素質低，信息化建設對貧困者不具有可應用性;或滿足于目前信息系統的建設狀況，對系統創新與升級的必要性缺乏緊迫觀念。尤其是對新的社會條件下信息技術系統的創新應用在政府治理變革、兼顧公平和效率的扶貧、民生保障創新方面的重要性缺乏應有的認識。從國外經驗看，新信息系統的嵌入性應用在改變政府官僚制、促使政府組織結構扁平化發展及提升科學決策能力等方面的效果都十分明顯。這種嵌入性體現在貧困治理目標、方式、程序及效果評價等方面。而從我國基層扶貧人員看，貧困治理的主觀性傾向還比較濃厚，如對貧困者的貧困評估存在主觀成分，這種問題在發揮重要協助作用的村莊扶貧干部層面更為突出。觀念缺乏進而導致政府工作人員提升信息化運用能力的意識不足，不少基層行政部門工作人員很少主動學習和參與相關信息化發展的知識培訓，能力方面的缺陷也制約了扶貧信息化的創新發展。

其次，各地政府信息系統建設實踐的策略選擇存在差異，缺乏有效的統籌發展。扶貧信息系統建設與完善升級，不僅是技術問題，更是一個扶貧政策創新和實踐應用的問題。扶貧管理信息化建設包括資金、組織、信息、技術、人才支持及其關系處理等一系列復雜任務，扶貧部門在此方面的資源普遍稀缺。作為對國家管理信息化要求的回應，各地政府采取了一定的積極措施。但各地系統建設策略路徑并不統一，策略隨意性問題突出，缺乏有效的統一部署和制度安排。如有的地方政府部門自行采購研發，有的地方政府委托當地信息技術公司開發。這些系統之間可以通過數據的交互使用保障信息的正確性和一致性，如通過數據抽取和接口方式，對兩個系統的數據標準進行對照等。但是，各地技術開發應用水平和資金、人力等資源投入差異性較大，部門之間缺乏策略協同，政策理解執行與其需求的技術設計不匹配問題突出。由此導致扶貧信息化統籌發展和轉型升級受到制約，部門信息發展處于隔離狀態，“信息孤島”現象突出，這必然不利于扶貧信息對扶貧決策行動的精準嵌入。

最后，相關政策立法制度不健全，導致信息化創新發展缺乏規范性。20世紀90年代以后，我國政府信息共享一直通過臨時性政策推動。如2004年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》，將政府信息共享確定為我國電子政務建設的核心，此后又出臺了多項政策。但時至今日，無論在國家還是地方，都未能形成規范的立法制度。我國扶貧開發及社會救助政策雖對此已有涉及，但大多屬于原則性政策要求。如2018年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》提出，深入實施網絡扶貧行動，統籌推進網絡覆蓋、農村電商、網絡扶智、信息服務、網絡公益五大工程向縱深發展，創新“互聯網+”扶貧模式。但以上目標如何付諸實踐，尚缺乏細化的制度規定以保障相關政策的落實。在地方層面雖然已有類似2010年《福建省政務信息共享管理辦法》關于信息共享權利和義務的制度安排，但這種制度并非專門針對扶貧開發的細化需要而制定，制度效力也十分有限，難以形成有利于信息精準嵌入型發展的立法制度，包括相關資金的投入與使用，政府主體責任清晰化，人力資源投入保障，相關考評、問責和獎勵制度等。不健全的制度必然難以保障國家相關政策的落地實施，導致執行中的任意化現象。如注重硬件建設、忽略信息資源全面深度的建設發展，對扶貧精準嵌入型信息化發展所需要的信息收集與儲存程序、相關義務的具體要求、合理與不合理的邊界劃分等都缺乏應有規定。

三、精準嵌入型政府扶貧信息化模式：建構路徑

在目前互聯互通型的扶貧信息化模式雖然取得積極成效但仍待健全的背景下，我們提出精準嵌入型的政府扶貧信息化新模式，具有重要現實意義和前瞻性價值。這一創新模式的構建必然面臨著多重困難，筆者認為，通過探索和選擇正確的實踐路徑和策略，建構精準嵌入型政府扶貧信息化模式具有現實的可行性。

（一）確立新型貧困治理信息化理念

建構精準嵌入型政府扶貧信息化模式，首先需要政府扶貧工作人員確立新型扶貧信息化觀念。主要包括：第一，增強信息精準運用意識。相關人員應積極主動對扶貧數據信息進行全面把握，從觀念上將此作為促進對貧困狀況的科學預測、判斷以及主動發現與應對貧困問題的必要方法途徑。第二，增強信息化嵌入能力提升意識。相關人員應不斷提升自身對各種扶貧信息進行細致分析、評估與整合的意識和能力，轉變目前信息建設方面僅僅依靠專業技術公司進行技術承接即可以完成任務的認知，扶貧部門也要注重自身信息專門化人員的培養意識，不斷提升相關工作人員對大數據精準運用的意識和能力。第三，增強以信息化嵌入提升扶貧績效觀念。相關人員應轉變過于注重行政手段提升扶貧績效觀念，發展對大數據扶貧信息不斷創新和開發運用的意識，防止信息技術運用中的因循守舊觀念，確立不斷創新運用大數據提升精準扶貧效率質量的意識。

（二）以信息精準嵌入優化信息化扶貧功能

以信息精準嵌入優化信息化扶貧功能，內在地要求將各種扶貧信息技術精準地應用于政府扶貧管理的各個環節，實施在從扶貧管理方式、扶貧主體合作到促進貧困者參與的每一個具體過程中，進而達到以信息技術的精準和深度運用獲得扶貧管理變革的效果。基于我們目前在此方面所進行的調查分析結果，可從以下幾方面切入：

1.促進信息技術嵌入政府扶貧管理方式。具體包括以下幾方面：其一，將信息技術嵌入申請審批程序，提升扶貧效率。如嵌入促進扶貧可視化等新技術，增加貧困者信息圖片錄入功能，能夠詳細介紹和方便查詢、處理和驗證貧困者的貧困與脫貧信息等，以便于保障扶貧決策的及時性和準確性;建立一個特定的信息技術操作頁面，使扶貧工作人員能夠集中批量地統計貧困者收入數據，增強批量審批功能;開發和運用新的支持信息技術功能設置，如將紙質申請材料轉化為電子文檔進行便捷處理，還可避免長期存在的基層工作人員短缺與工作業務量大難以調和的矛盾。其二，嵌入信息核查功能，促進扶貧資源分配的公正性。對于違反政策要求申請救助的情況及救助歷史情況，應能夠通過完善的信息系統及時發現，方便比較各種幫扶額度以利于精準掌握是否超過限額;通過信息技術完善將查詢功能有效嵌入家庭收入變動情況信息，及時停止不符合扶貧救助要求家庭的救助待遇。從地方政府實踐經驗來看，湖北省宜昌市社會救助系統具有類似的查詢和預警功能設置，通過此功能可以及時核查貧困家庭成員名下的現金、存款以及有價證券等信息，凡收入和財產超標的社會救助家庭，經居民家庭經濟狀況核對中心比對后，均會提示紅色預警信息，再經工作人員核查，預警信息屬實的，及時取消貧困救助待遇，避免扶貧救助中的不公平現象。其三，嵌入扶貧信息儲存功能，促進扶貧信息的細化與完整性。如臨時救助系統能夠完整細致的體現貧困者病、學、災等致貧原因及貧困程度，以及采取救助幫扶措施及效果的具體信息，為下一步的救助決策行動提供充分的信息依據。

2.通過加強信息精準嵌入強化扶貧主體合作關系。當今扶貧治理在一定程度上就是一種“放管服”改革在扶貧領域的具體實踐，即從政府的單中心的治理轉向多元參與的治理，轉變扶貧中政府之間以及政府與其他參與主體之間的強制性、等級性及分離性狀態，特別是政府通過信息化嵌入實現“放管服”內涵創新，有效地激發社會主體扶貧參與的積極能動性和資源的有效運用。而實現以上轉變的重要途徑是扶貧信息化精準嵌入性模式的引入，其基本意涵在于：其一，通過這種嵌入增強部門間信息交互處理功能，提升扶貧決策的精準性。如在殘疾人精準扶貧中，在實現民政、殘聯及扶貧等部門扶貧數據信息的銜接的同時，通過內部鏈接與交換嵌入功能的技術性操作，使各部門都能及時把握被扶持殘疾人對象的動態數據信息，促進這些部門單獨或者聯合進行精準化扶貧決策與行動。其二，通過新的嵌入性信息系統建設打破目前扶貧開發數據信息壁壘，逐步形成各種扶貧形式集成性信息網絡，將數據采集、共享、運用一體化推進。同時，規范和明確各部門對數據資源的合理使用權限，尤其要注重使各種數據資源精準嵌入部門間協同扶貧的決策與行動中，從而通過破除數據信息壁壘使不同扶貧工作部門實現扶貧精準協作，推動扶貧資源運用效果提升。其三，注重信息系統的升級提升，使扶貧主體扶貧合作目標更加明確。如應用地理測繪信息技術形成對扶貧對象的居住空間信息采集及精確定位，包括采集全景影像，獲取貧困者分布圖、脫貧動態圖等信息;根據信息變化進行實時采集、更新與跟蹤，便于確定扶貧合作主體目標指向。而目前政府與特色企業的扶貧合作主要就是依據當地特色資源發展基礎條件而進行的。換言之，扶貧合作中集約化、專業化、組織化、特色化相結合的新型農業經營體系的構建，需要以信息化嵌入發展為基礎。

3.通過信息精準嵌入促進貧困者的扶貧參與。應通過這種嵌入性，獲得以下扶貧參與促進效果：一是便捷效果。發展貧困者網上申請功能，促進貧困者扶貧參與的便捷性。這種功能應當使貧困者能夠通過網絡將基本資料輸入扶貧申請和審批系統，證明材料甚至可以通過手機拍攝或掃描便捷上傳。對于那些網上申請確實困難的貧困人員，建議村委會工作人員、基層民政工作人員甚至是鄰里親友或者社區工作人員對其進行幫助，增加貧困者參與的可行性。因此，應采取一些配套措施，進行一定的瞄準，主動發現困難群眾，并且及時幫助其申請救助。二是完善政府扶貧資源供給信息機制，實現對貧困者扶貧參與需求的有效嵌入。在扶貧部門信息資源平臺中，形成能夠涵蓋扶貧資金量、就業幫扶、技能培訓、醫療服務資源及產業發展支持等各種信息版塊，一方面便于貧困者根據自身的貧困類型、貧困原因、脫貧情況及新的扶貧需求，及時搜選和運用扶貧資源信息，另一方面便于扶貧部門通過這種信息資源相互嵌入及精細處理，為貧困者提供科學合理的扶貧參與項目，如將金融扶貧大數據管理平臺的運用直接推廣到扶貧對象中，真正實現貧困者從對扶貧信息的共享與共知，到能夠精準有效地參與運用，最終實現扶貧程序上貧困者參與便捷性、目標明確與實效性的有機結合。

（三）完善政府扶貧信息化的制度保障

在政府扶貧信息化管理上目前我國已出臺多種相關政策制度，如2015年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，應加大“互聯網+”扶貧力度，實施電商扶貧工程等新的扶貧方式;2016年農業部等九部委聯合印發《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》，提出要“動態跟蹤、及時更新產業扶貧信息，實現精準化管理與考核”。但從現狀來看，更為細化和專門化的政策制度仍未形成。建議建立健全相關的立法政策制度：一是建立健全以信息精準嵌入為主要目標的責任制度。應明確規定作為扶貧主要部門的民政、扶貧開發、殘聯等相關權力責任，將相關權力責任清單制度引入扶貧信息化建設中，并實現制度法定化與標準化，包括嵌入性的扶貧信息深度與廣度的責任、新信息技術開發運用的財政投入責任、專門人員培育責任等，并規定相關懲戒和考評制度，對履責不力的單位負責人員進行問責，對成效突出和具有創新者給予獎勵。二是扶貧信息嵌入扶貧統籌發展制度。主要包括信息系統統一使用制度、扶貧工作人員操作水平統一培訓與考核制度，以及政策整合銜接中信息共享運用制度等。如社會救助中政府在理清自身職能定位的同時，“加強政策整合與配套，優化資源配備與傳遞，集成和放大綜合制度解困效應，切實發揮好‘兜底保障作用” 〔19 〕。這些都需要以相關信息充分獲得與運用作為保障。同時，應完善基層民政工作人員對信息系統問題及時反饋和調整改進制度，有效激勵地方工作人員自發提出系統改進建議的行為。鑒于基層在扶貧工作中的基礎性地位，應將制度責任規定向農村干部層面延伸，對他們提出適當的責任要求。三是信息嵌入型扶貧效果評價監督制度。2014年10月27日國務院公布的《關于加強審計工作的意見》中首次提出了審計監督全覆蓋。目前已通過開放專門端口等形式，實現扶貧領域政策落實與監察。當前，尤其需要通過信息嵌入實現評價監督制度創新，擴大監督范圍，提升監督效果。如將扶貧中臨時救助及小額度幫扶審批權下放到鄉鎮后，再通過信息化手段進行有效監管;運用審計監督信息化全覆蓋提高評價監督深度和精準度;規范貧困者及社會公眾通過扶貧信息服務平臺的查詢、投訴舉報、信息互動等監督參與行為，在強化貧困地區群眾監督參與意識的同時，提升其監督參與的質量與效果。

四、結語

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府” 〔20 〕。深化“放管服”改革，建設人民滿意更加有效的服務型政府，對精準扶貧的深入推進具有重要指導意義。在此過程中不斷促進扶貧信息化發展創新，提升政府扶貧服務能力具有關鍵意義。

目前，我國扶貧信息化建設已取得了明顯成效，但進一步創新實踐的任務仍十分迫切。“實施國家大數據戰略”已正式列入我國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要，該戰略提出要把大數據視為基礎性戰略資源，《大數據產業發展規劃（2016-2020年）》也提出，要強化社會治理和公共服務大數據應用。但如何進行具體的實踐，仍有不少問題亟待探討。從現實情況看，如果僅局限于表層的扶貧信息互聯互通模式，不僅難以適應當前精準扶貧戰略深入推進的需要，也不利于應對目前貧困治理中的新問題，也未能緊密契合未來政府貧困精準治理的發展方向。推進和完善精準嵌入型的政府扶貧信息化模式，有助于有效解決當前政府精準扶貧中的現實問題，有助于提升精準扶貧中信息化運用的精度、廣度、效度和運行保障性，尤其能夠有效強化政府在扶貧各個環節的精準服務功能，使“放管服”行政職能改革在扶貧領域得到更有效地落實。

從互聯互通到精準嵌入的政府扶貧信息化模式創新，需要與精準扶貧的深入推進需求有機結合，使扶貧信息化管理獲得真正有效的創新和升級，這其中包含著豐富內容：信息化發展與精準扶貧目標的相互整合以方便快捷的信息技術強化貧困者的參與，提升工作效率;從數據全面、兼容與共享，到扶貧決策及協同治理中的信息精準運用，促進扶貧效果的公平、公開與可持續化;不斷提升民眾滿意度、對政府信任度和對貧困治理參與度，激發其脫貧內生動力;促進扶貧部門權限明確與合理使用，既能夠保證基層合理自由裁量權，又使其得到有效監督;注重未來扶貧創新發展具有良好的信息支持，積極探索信息技術提升扶貧信息化管理水平的新途徑，同時構建形成相應制度規范，以保障創新實踐的長期效果。

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