在“斷裂”的科層體系中“牧貓”

何曉芳

摘要：二級學院治理具有鮮明的特殊性。學院是大學辦學的基層單位，是典型的“底部沉重”組織。在有限的空間內，權力關系集聚且緊密交織。在治理的范圍與主體上，學術治理與學術人員扮演重要角色。在組織文化上，由于科層體系的“斷裂”，學院治理被形象地稱為一場“牧貓”之旅。研究借用伯恩鮑姆提出的“制度-文化”分析框架，對美國大學二級學院治理場域中的關系進行了梳理，從組織結構與組織文化等不同角度，深刻解釋了美國大學二級學院治理的特殊性，并挖掘了其學院治理制度設計背后的“分權-共治-交互”文化。

關鍵詞：二級學院;治理;大學;制度文化

在推進大學治理體系和治理能力現代化建設的過程中，學院治理是難點與重點。伴隨學院制改革的推進，大學治理權力重心下移已經成為大勢所趨。學院作為學校教學、科研、學科建設的基本單元，底部沉重的特點將更加明顯。在校權力下移和系行政權力上移的合并作用下，學院成為大學權力的新的集聚區，也成為治理現代化建設的關鍵場域。美國大學治理以“共治模式”最為典型，研究多偏重對學校層面治理制度的分析，對二級學院的關注有限。從制度文化的視角對于美國大學二級學院治理的研究，有助于對其治理體制與機制設計思路的深入理解，同時對我國當前二級學院治理亟待突破的難題大有裨益。

一、制度背后的文化：兩種治理與兩個視角

伯恩鮑姆在其著名的《共治的終結：回溯還是前瞻》一文中提出了大學治理的兩個維度，即硬治（Hard governance）與軟治（Soft governance）。“硬治理”所強調的是“組織內部帶有約束力的治理結構、規制與系統，它們共同確定了組織的權力關系，規定了某些特定的組織程序，并且鼓勵組織成員遵守既定的政策和規程”[1]。“硬治理”的合法性基礎，源于高校內部的科層體制及其權力配置上的委托代理關系。組織機構的規模與科層化程度往往呈成比關系，龐大的研究型高校基于制度安排對于治理權力的逐級分層分類的配置是最為顯性的治理之道。硬治理的合理性基礎，源于經濟學上的“理性人假設”。治理的參與者均為“利己主義”的理性經濟人，基于成本與未來收益的評判是權力主體行事的根本邏輯，伯恩鮑姆的研究中將硬治理又稱為“向前看”的（forward-looking）“理性治理”（rational governance）。

“軟治理”指“組織中有助于發展和維護個人和群體規范的社會關系和互動系統”[2]，其理論基礎在于組織文化的影響與支持。共治不能僅靠制度實現硬連接，最重要的是文化的軟著陸。組織文化通過治理主體之間的互動，在治理群體中對各自訴求進行交流與對話，進而實現相互理解，并對治理的過程產生一種情感上的認同。軟治理的本質根植于利益相關者的治理角色社會化與權力期待，而制度可以為他們的治理行為提供組織支持。軟治理的實現取決于治理主體過去的治理角色、過程與使命的一致性，因此又被稱為“向后看”的（backward-looking）交互治理（interactional governance）。

伯恩鮑姆在研究中反復提到，在治理研究領域亦或是以校長為首的改革家的觀念中，圍繞著治理結構與制度展開的硬治改革呼聲最為強烈，對于治理文化的分析相對滯后?？v觀我國學者對于大學治理的國際比較研究，同樣呈現這一現象。制度建設、結構優化是大學治理體系現代化的前提與基礎，但局限于治理的“硬性分析”常常使研究陷入到難以突破的瓶頸中。對制度或規制的研究只是治理的一個靜態呈現層面，真實的治理是動態鮮活的，是在治理主體的互動中以某種不可見的方式動態流淌著的，是在治理文化的長期蘊染下體現出來的行為慣式。當前的大學治理研究迫切需要對于以文化為核心的治理能力現代化建設的分析。因此，從制度文化的視角分析大學組織內部的治理問題，可以做為大學治理研究的一種較為全面的分析范式。

二、場域中的關系：二級學院的治理環境

借用布迪厄的“場域思想”，可以將大學治理理解為一個交互發生作用的權力場域，而“關系”是場域理論的基本假設。我們將二級學院組織視為微觀場域，并認為其所面對的校內外關系構成影響其治理制度設計與內在文化的重要環境。

（一）學院治理的校外場域：政府—學校—學院

治理的外部權力場域充斥了大學與政府關系的微妙變化。大學依賴于政府提供的辦學資源，同時又希望獨立于政府不必要的管控，當府學關系出現緊張狀況時，該類問題幾乎是最常見的?？茽栐f過，現代美國大學體制是英國本科學院、德國研究型大學與美國贈地學院的綜合。美國大學體現著歐洲大學的“遺跡”，但更多的是在實用主義哲學觀統領下的對傳統經典大學的“變異”與創新。其中，政府與大學之間的關系就具有此種性質，體現為大學組織內部治理的外在環境。

政府對于高等教育的投資關系與治理模式之間并不循序于經濟學產權理論所宣稱的“出錢的說了算”法則，但大學受制于政府的“非法律的合法影響”（nonlegal legal influences）[3]卻一直都是事實，而且作用與影響近年越發明顯。美國的高等教育史比國家史更為悠久。創建于1636年的哈佛學院，雖然是私立學院，但在初創時期就以宗教特許機構的性質接受州政府的資助。在隨后的18世紀公立高等教育興起過程中，在治理傳統上受蘇格蘭式的校董會制度的影響，建立了外部人治理模式，但也仍然直接從州政府接受補助。董事會治理制度與州政府的“金主”供養關系，自1819年著名的達特茅斯學院案開始發生微妙的變化。當時審理案件的大法官認為該私立大學屬于獨立法人而非公共機構，其唯一法定權力來自董事會，因此地方議會介入大學管理屬于“立法部門違反財產權”。自此，私立大學與地方政府間的關系界限清晰化了。后續隨著1862年毛雷爾法案的推行，贈地大學建設大規模興起，其中絕大部分已經發展成為研究型大學。作為州立大學的贈地學院，其經濟來源中絕大部分來自于地方財政預算。大學與地方政府的關系會直接影響大學的財政預算，而這對公立大學或公私合屬性質的大學中的公立學院是重要的辦學資源。因此，在21世紀初參加康奈爾大學“紫荊林事件”①的部分師生就曾對可能在爭取紐約州與綺色佳市公共財政支持上受到的影響表示過擔憂。同時，近幾十年來科研組織形式的變化決定了大學與政府越走越近。尤其在二戰之后，現代意義上的“研究所”體制開始在美國研究型大學內部普及，研究所通過科研項目申請政府資金支持，而政府在撥劃研究資金時會同時給予大學補助，從而形成了大學、研究所、政府三者之間的互利共生關系，這幾乎是當前美國研究型大學科研的主要組織形式。[4]

（二）學院治理的校內場域：校院兩級權力委托代理

治理取得實效的關鍵是制度設計。如果權力的運行是一場權力角逐和博弈的過程，制度本身就是跑馬場上的“跑馬道”。從殖民地時期以來，美國大學的傳統就更傾向于外部人治理的校董會制度，而不是英格蘭學院式的教授治校。居于科層體系頂端的校董會對學校事務有最終決定權，它承諾支持校長，但同時保有權力運行的獨立性。董事會缺乏專業教育和管理人員，在保留對重要事項最終決策權的基礎上，將執行權交給校長和大學評議會等擁有經驗的專家。作為大學首席執行官，校長擁有全面負責學校教學、研究和其他管理事務的廣泛權力。以校長為核心，包括教務長以及所有副校長組成的行政管理團隊負責實施管理。校長執行董事會的決議，但在很大程度上擁有實現個性意圖的權力。大學評議會（理事會）和教授會，是校級學術治理的核心，由所有教授、行政官團隊、學院院長、研究人員等組成。評論會主要對學校層面上學術事務進行決策與咨詢，設有評議會大會、常設委員會與其他各級委員會。

學院治理的文化自信同樣也源于校院關系中的制度設計。美國大學在治理的內部權力場域中具有相當多的科層管理結構特點。董事會、校長、學院、系之間職責分明。董事會將其權力委托給自己選出的校長，校長又依次把學術事務的主要責任委托給教務長，后者再將責任層層委托給院長。因此，在美國大學內部治理結構中存在實質性的權力委托行為?？茖庸芾眢w系中的每個節點在治理決策的關鍵問題上均保留了實質性的影響力。

在“共治模式”的影響下，美國大學在學校層面上的治理結構體現兩方面特點：（1）校級層面上治理主體間的界限相對明晰，決策系統與執行團隊相對獨立，學術治理界限較為明晰，體現了各項權力運行的專門化，保障了學術治理的民主化。大學決策系統以董事會為核心，執行系統以校長為核心，學術治理以評議會、理事會或教授會為核心。各個治理主體相互獨立又相互牽制，提升了治理的民主與活力。（2）縱向上的學校與學院關系相對明晰。在校院關系上，體現了治理重心下移，以院為主的特點。董事會章程一般會從教學、科研與社會服務等不同維度清晰界定了學院的職責與權限。學院擁有學校董事會章程尚未包括的一切學院管理權限，包括制定涉及學院內部事務管理的規范和規則的完整權力。因此，學院享有較為充分的立法權與決策權，這是以院長為首的治理主體行使權力的制度保障，也是保證學院治理常葆活力的堅實基礎。

三、科層“斷裂”與“牧貓”之旅：學院特殊場域中的治理文化

（一）學院場域的特殊性

學院治理場域非常特殊，與學校治理場域截然不同。體現為三個方面：一是權力的高度集聚。在學校權力下移和系行政權力上移的合并作用下，學院成為集教學、科研、人才培養、學科建設、專業建設、人事管理、財務管理、資產管理于一域的權力集聚區;第二，決策以學術決策為主。學院決策的主體是學術決策，或絕大部分與學術事務相關。相對于學校，學院中學術權力和行政權力的交融度比較高，學術治理與行政治理的界限不甚清晰。第三，權力空間較大，容易產生治理風險。由于存在實質上的校院權力委托代理關系，就存在院長（代理人）可能偏離學校（委托人）設置的目標，而學校又很難監督院長現象的發生，在制度經濟學領域中將此類問題稱為“信息的非對稱性”，進而產生“道德風險（moral hazard）”，即在實施契約過程中，院長的行為具有不可證實性和不可觀察性，很有可能采用機會主義，最大程度上追求自身利益而忽視學校目標。在大學治理的研究中，這類問題又被稱之為“不確定吸收”（uncertainty absorption），即教務長決策所依據的信息完全來源于院長的整理，上層管理者必須信任中層管理者的判斷，如果產生信息遺漏與故意掩蓋，就可能產生“決策失當”。

（二）治理結構上的科層斷裂

在院系層面上，類似于學校場域中的科層結構出現了“斷裂”，這是因為越是到基層，學術治理的比重更大，主體們并不遵循于科層體系的行動邏輯，表現為具有終身教職身份的學術人員往往不受制于院長、系主任為代表的管理者。越是在研究型大學，學術群體與個體的權力影響力越大。教授們對于人員聘用、晉升、課程設置、學術規范等事務的決策是合法的，且實質影響力較大。行政與學術權力行使者的行為邏輯完全不同，沒有哪一方真正掌管著大學。在某些學者的研究中，將美國大學的管理者工作，形象地描述為一場“牧貓”[5]之旅。在科恩（Cohen）與馬奇（March）的研究中，將大學的此種狀況描述為“有組織的無政府狀態”。傳統的組織結構圖一般是由象征著部門的矩形與代表著權力途徑的線條組合而成的，但伯恩鮑姆認為，大學組織并不是一個緊密結合的結構，“說它是一種‘溪流式的松散結構更適合。溪流是能夠穿過組織的某種流動之物”……“基層組織中的問題、解決方法和參與者就像三條獨立的溪流，這三者間互相作用而產生一些選擇和決定。一個特殊的問題、一系列特殊的參與者，以及一種特殊的解決方法分別來自于不同的溪流，只有當它們在偶然間同時在一個特殊的地點（譬如，管理人員的辦公室）匯合時，才能做出一個決定”。[6]因此，如何使“溪流”“交匯”，就是基層組織“牧貓”的關鍵。

（三）學者權力的特點與影響

學術權力的行使其實涉及到兩個問題：一是如何促使多元且松散的學術個體借由某種制度安排形成“治理群體”，充分代表個體的利益訴求，促成“溪流交匯”。學術個體之間很容易產生分歧，不易達成共識，但個體對于治理群體的決策卻往往傾向于遵從與接受。因此，個體融入溪流，溪流相互交匯，交匯產生決定，此為學術治理的常規路徑;另一個問題，是學術事務應由學術群體集體治理，那么其他事務是否也要最大程度上聽取學術群體的意見，即教授的治理訴求不僅限于學術范疇，而要參與治院。20世紀70年代，美國大學教授協會（AAUP）展開一項全國調查，對教師在多個決策領域中的參與情況進行描述。2001年，同類調查重新開展。事隔30年，研究結果顯示，教師在6大類15項具體的治理領域中的參與程度均呈現上升狀態[7]。但教師的決策影響力在參與治理的事項類別上有顯著差異，表現在傳統學術治理如教師任命、職位晉升、課程教學、學位標準等領域中，教師權力很大，教師擁有完全決策權，或能夠實現與管理者和董事會共享權力。然而，在財政規劃、機構組織與管理者遴選治理中，并不享有實際權力，管理者和董事會在做出重要決策前要咨詢教師，但并不一定采納其意見。因此，在學術治理之外，對學?；驅W院其他事項的決策時，以教授為首的教師群體期待擁有更多影響決策的權力。也正是如此，美國大學的教授們經常公開或隱晦地表達對此某種程度的不滿。如2002年康奈爾大學的“紫荊林事件”中“五十人教工團”曾先后向校方提交了兩套替代性建設方案，均被否決。校長最終跳過教工團與學生達成和解，此事件曾令教授們頗感尷尬。

對此，美國大學內部產生兩類截然不同的觀點。既有對“學術自治”大學理念的堅守，還有對于教育不能完全交給教授們決定的考慮;既旗幟鮮明的提出了“共治”（shared governance）的原則，同時還有關于“治理的有效性總是與低效和功能冗余相聯”[8]的擔憂。部分改革派認為，美國大學在治理的實際方案選擇上與歐洲教育管理機構宏觀治理與教師行會微觀治理的方案存在很大差異，過于強調“共治”可能使大學陷入“結構的僵化趨勢”[9]，但更多的學者認為，美國的大學仍然需要此種設計，這是一種刺激與保護的機制，也是促使大學這個古老又龐大的組織得以發展至今的制度保障。

（四）學院中的“分權-共治-交互”文化

美國大學二級學院治理體現著鮮明的“共治”模式，“共治”的前提是“分權”，“分權”的同時實現權力“交互”?！胺謾唷迸c“共治”體現著學院治理的體制設計，“權力的交互”則是治理的機制安排。

共治文化的根源是為了解決治理風險。制度經濟學為了解決治理風險問題，主張建立健全監督機制。最主要的監督不是來自于科層體系的上面，而是學院內部。為了保障監督的合法性與實效，必須解決分權的問題。學院章程一般對學院在基層辦學中處于權力主體地位進行了明確，對所有校董事會章程中尚未囊括的學院治理的全部權限進行了保留，這是保證學院治理取得實效的關鍵。以此為治理合法性基礎與合理性權力來源，學院形成了教師評議會、學院理事會、院長辦公室、教授會、各級各類委員會等權力主體，一般以教師評議會或理事會為名義上的權力中心，以各級學術委員會系統為學術決策主體，以院長管理團隊及其下屬各類管理咨詢委員會系統為行政決策主體，實現了行政管理系統與學術委員會系統的相互配合。同時，借由如執行委員會、終身職員委員會等特別委員會，將不同類型的權力主體及其權力關系糅合在一起。

從委員會的治理范圍、數量和職能權限等多角度看，將美國大學的學院治理稱作“委員會治理模式”是沒有爭議的，因為委員會已然發展為學院治理的實體。通過選舉與任命兩種方式，將代表不同利益的個體組合形成專項委員會，構成權力相互監督、制約、妥協與協商的重要場所。為了規范權力主體的行為，在分權的同時，開展系統而全面的制度建設（包括學院理事會、評議會、教授會、各級委員會章程）與嚴謹而規范的機制建設（議事程序、評選機制等）。如此這般，分工明確又行為規范的治理模式，實現了三個功能：第一，在權力高度集聚又空間廣泛的學院場域中，實現了集體決策，強有力地保證學院治理的合理性和科學性;第二，最大范圍地吸收更多相關利益主體加入學院治理過程，提高學院治理的參與度和民主性;第三，最大程度上促成了各權力主體間的相互對話、協商與監督，這是“共治”模式的核心思想，也是學院治理所追求的理想效果。

權力的交互是由治理的機制建設來實現的。學院內部各級治理組織內部結構完整，議事規則明確。如一般學院治理章程中均明確提出學院各級議事規則均遵循《羅伯特命令規則》[10]，對程序規則的嚴格遵守、保留集體決議記錄、以書面形式向院長、校長、董事會提交文件等，均體現著高度的程序化和規范性。大部分學院在機制設計上做到了：（1）委員會保持相對獨立地位，院長可擔任委員會主席，但同時沒有投票權;重要委員會的成員和主席不可相互兼任，以此來保證委員會治理的實效;（2）通過執行委員會、常設委員會等特殊委員會，實現學術治理系統與行政管理系統的相互對話;（3）組建由高級管理者與資深學者共同組成的終身職員委員會，并賦予其在學院重大事務決策中的權力，形成了學術群體與行政群體的權力對話與協商場域;（4）各級各類委員會采取錯峰任期制，成員錯峰流動，保證每年空出若干位置吸引更多成員加入。如此為治理引入更多“活水”，一是保證更大的治理參與度，體現共同治理的宗旨;二是避免個體長期控制，規避行政巨頭與學術寡頭的過度影響。

此種制度設計與機制建設，體現著一種“分權-共治-交互文化”?！肮仓巍迸c“分權”并不意味著對不同類型權力的“剝離”，并不是權力分得越清越好。學院治理最大的特殊性在于權力之間無法實現“剝離”，行政與學術決策互相根植，權力糅雜，人員交叉，無法細分，這是對于制度設計智慧的一種考驗，也是對于學院自身文化的深刻理解。

四、小結

學院治理的特殊性主要來自于組織與文化兩個方面。第一，從組織的角度來講，學院組織在大學治理結構中的位置與功能具有特殊性。學院是大學的基層單位，在有限的空間內承載著沉重的辦學任務。從治理的范疇來看，學院治理的主體應該是學術治理，治理實務可粗略地劃分為行政事務與學術事務，但由于學院權力關系的高度集聚特點，在實際的權力運行中其實很難做到權力的剝離和細分，學術治理與行政治理往往交雜在一起，且治理過程需要行政與學術權力的緊密配合與協調一致。治理的制度設計與機制安排必需要為不同類型權力之間的對話與溝通預留空間與平臺。第二，學院自生文化在治理中占據主導。學院治理的參與主體以學術人員為主，多元、多樣、獨立、自主的學者個體價值并不遵從于上下級管理路徑，科層體系在學院層面上出現“斷裂”，因此學者治理猶如一場“牧貓”之旅?！澳霖垺钡年P鍵是包容個性與因勢利導。美國大學二級學院傾向于通過治理的體制與機制建設，盡可能多地吸納多元價值融入體制內的治理進程，以協商共治作為治理的核心文化，將個體價值匯聚成一股股的意見“溪流”，以引導與協商的方式實現不同類型的“溪流”交匯，最終達成治理決定。

因此，對于學院場域特殊性的理解，以及對于學術治理復雜性的認識，是學院治理文化建設的根基。而對于學院治理文化的理解，應該是學院治理制度與機制建設的前提。我國當前提出大學治理體系與治理能力現代化建設的目標，對于治理制度設計與文化建設的關注度日益提升。部分高校推進的學部制改革與管理重心下移也已經成為一種大勢所趨，但對二級學院自身的治理文化的理解仍是不足的。二級學院不應被視為一個管理層級，在治理體系與治理能力現代化的進程中，學院應是整合基層各類權力主體與價值的平臺。學術治理與學院治理要實現廣泛性基礎上的合理性，達成融匯多方價值的共同決策。學院治理要在充分協商與共治的基礎上，通過治理制度與機制建設，構筑大學基層的自治結構。

注釋：

① 2002年，康奈爾大學提出新建學生宿舍樓的計劃。具有悠久歷史的位于中校區與西校區之間的紫荊林草坪計劃被改建為停車場，引起康奈爾大學與綺色佳地方政府之間長達兩年的法律訴訟，并引發學生多次組織號稱“占領紫荊林”的群體性抗議事件，并最終導致康奈爾大學校長宣布辭職。

參考文獻：

[1][2]Robert Birnbaum.The End of Shared Governance：Looking Ahead or Looking Back[C].New Directions for Higher Education[M].San Francisco：Jossey-Bass Inc.，2004，127.

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[4]焦姣.專橫的校長，無力的教授：今日美國大學的另一副面貌[EB/OL].[2018-09-25].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1378733.

[9][美]伯恩鮑姆·R.大學運行模式[M].別敦榮，譯.青島：中國海洋大學出版社，2003：45.

[10]宋冬雪.美國研究型大學內設學院治理結構研究[D].大連理工大學，2017：29.

（責任編輯賴佳）