建立健全行政權(quán)力制約機(jī)制的必要性

摘 要：行政權(quán)力的特性使其容易成為公民權(quán)利的最大侵害者，必須充分認(rèn)識對行政權(quán)力進(jìn)行制約的必要性。建立健全行政權(quán)力制約機(jī)制是權(quán)力主體與權(quán)力行使主體相對分離的必然結(jié)果，是遏制行政自由裁量權(quán)異化現(xiàn)象的重要手段，是減少行政權(quán)力負(fù)效用的客觀需要。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力;制約;必要性

中圖分類號：D630.9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0189-02

作者簡介：林藝立（1981-），男，漢族，福建廈門人，碩士，廈門城市職業(yè)學(xué)院，助理研究員，研究方向：教育管理、行政管理。

行政權(quán)力是指國家行政機(jī)關(guān)為貫徹執(zhí)行國家意志，依靠特定強(qiáng)制性手段管理國家和社會的一種能力。在當(dāng)今社會，它是以國家政權(quán)為背景的一種政治權(quán)力，行政權(quán)力制約已成為現(xiàn)代民主政治的核心問題之一。

行政權(quán)力具有以下特征：

公益性：行政權(quán)力是一種公權(quán)力，其存在和行使是為了實現(xiàn)公共利益;強(qiáng)制性：行政權(quán)力行使是以國家強(qiáng)制力為后盾的，對其推行的政策法規(guī)和產(chǎn)生的命令決定，行政客體必須接受和服從，否則有可能導(dǎo)致強(qiáng)制執(zhí)行甚或懲治;優(yōu)益性：行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時享有國家以法律法規(guī)等方式賦予的在職務(wù)、物質(zhì)等方面的行政優(yōu)先權(quán)和受益權(quán);單方意志性：行政主體作為國家利益和公共利益的代表，在行使行政權(quán)力的過程中一般只體現(xiàn)自己單方面意志，不必征得相對方的同意;行使范圍廣泛性：現(xiàn)代行政權(quán)力具有行使范圍上的廣泛性，幾乎涵蓋了社會生活的各個領(lǐng)域。

基于上述特性，作為遠(yuǎn)超個體力量的行政權(quán)力，可以依靠國家力量的威懾力強(qiáng)制行政客體履行義務(wù)，因而能夠成為保護(hù)公民權(quán)利的有力盾牌。但是，由于權(quán)力的腐蝕性和擴(kuò)張性，當(dāng)保障權(quán)利的權(quán)力異化為侵害權(quán)利的權(quán)力時，這些特性也會使行政權(quán)力成為公民權(quán)利的最大侵害者。哈耶克認(rèn)為，“政府運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力對我們生活的干涉，如果是不可預(yù)見的和不可避免的，就會導(dǎo)致最大的妨礙和侵害。”事實上，個人在面對行政權(quán)力侵害時，常常是求助無門，不僅自保無力，也難以找到更有力的其他公共權(quán)力來抗衡行政權(quán)力，訴諸社會正義和人類理性也只能是蒼白無力的紙上談兵。因此，建立健全行政權(quán)力制約機(jī)制，以防止其侵害公民權(quán)利，成為當(dāng)今權(quán)力制約問題中的重中之重。

一、建立健全行政權(quán)力制約機(jī)制是權(quán)力擁有主體和權(quán)力行使主體相對分離的必然產(chǎn)物

我國《憲法》在第一章就明確規(guī)定：中華人民共和國是“人民民主專政的社會主義國家”，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”這表明，人民是我國的權(quán)力擁有主體。但是，人民對國家進(jìn)行直接管理只是一種不可能實現(xiàn)的理想狀態(tài)，現(xiàn)實中，人民只能委托國家機(jī)關(guān)及其工作人員去具體行使國家權(quán)力。這就客觀上形成了權(quán)力擁有主體和權(quán)力行使主體相對分離的狀況，也就可能出現(xiàn)權(quán)力行使主體意志與權(quán)力擁有主體意志不一致甚至違背權(quán)力擁有主體意志的情況。為防止這種情況發(fā)生、保證權(quán)力行使主體與權(quán)力擁有主體兩者意志相統(tǒng)一的最有效手段就是建立健全行政權(quán)力制約機(jī)制。

二、建立健全行政權(quán)力制約機(jī)制是遏制行政自由裁量權(quán)異化的重要措施

任何國家權(quán)力都不是自然產(chǎn)生的，均來源于人民主權(quán)，行政權(quán)力也不例外。在憲政國家，人民通過人民代表制定的憲法，將對國家進(jìn)行全面管理的權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)。可是這種授權(quán)是原則性的抽象規(guī)定，并沒有從量上明確行政機(jī)關(guān)擁有的行政權(quán)到底多大量，因此，就需要行政法的進(jìn)一步分解使其具有現(xiàn)實操作性，這就使行政主體合法地?fù)碛辛酥贫ㄐ姓ㄒ?guī)的權(quán)力。而另一方面，在具體行政事務(wù)中，行政法規(guī)具有的穩(wěn)定性、抽象性與現(xiàn)代社會事務(wù)具有的發(fā)展性、流動性之間經(jīng)常表現(xiàn)出沖突，解決這一問題的最好方式就是模糊行政規(guī)則，并賦予行政主體在具體執(zhí)行行政公務(wù)時的行政自由裁量權(quán)，以便其面對情景式社會事務(wù)時有足夠權(quán)力作出最符合行政公益目的的選擇和決定。但是，這也為行政自由裁量權(quán)異化提供了更大的可能性。因此，有必要對這種自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制和約束。

三、建立健全行政權(quán)力制約機(jī)制是減少行政權(quán)力負(fù)效用的客觀需要

行政權(quán)力負(fù)效用是指行政權(quán)力行使主體在行使權(quán)力的過程中違背行政權(quán)力擁有主體預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)、社會公共價值以及行政根本目的而產(chǎn)生的惡的現(xiàn)象和作用。其集中表現(xiàn)為：

第一，職權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺颂貦?quán)。由于權(quán)力行使者具有“經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)在特性，一旦行政權(quán)力處于一種沒有約束或缺少約束的運(yùn)行狀態(tài)下，其必然會借助權(quán)力以追求個人利益的最大化。權(quán)力能為私人帶來利益，也就容易引發(fā)“權(quán)力爭奪”和“權(quán)力崇拜”，使得人們將權(quán)力的來源和承擔(dān)的使命棄之不顧，在權(quán)力體系中只顧爭權(quán)奪利，竭盡全力擴(kuò)大自己的權(quán)力以攫取更多的私人利益。這必然使行政權(quán)力的運(yùn)作產(chǎn)生扭曲和畸變發(fā)展，使作為公共權(quán)力的職權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N私人特權(quán)，進(jìn)而產(chǎn)生權(quán)力腐敗等異化問題。

第二，行政權(quán)力的擴(kuò)張與濫用。行政權(quán)力的擴(kuò)張體現(xiàn)為對其他國家權(quán)力的排擠，出現(xiàn)越位施權(quán)、關(guān)系用權(quán)、感情決策等權(quán)力越界現(xiàn)象。我國在客觀上還存在著行政權(quán)力私性擴(kuò)張與滿足社會公共利益兩者相沖突的現(xiàn)象，在缺乏有效規(guī)范監(jiān)督的狀況下，權(quán)力的運(yùn)行不可避免會出現(xiàn)“行政專橫”，行政權(quán)力行使者會無限擴(kuò)張自己的權(quán)力，好為謀取私利提供更大方便。這會造

成社會公共利益和公共資源分配不公，嚴(yán)重破壞政府的公信力和權(quán)威地位。如果國家沒有建立健全相應(yīng)的權(quán)力制約機(jī)制以嚴(yán)控權(quán)力的私性擴(kuò)張與濫用，那么，權(quán)力專控、腐敗、行業(yè)壟斷、權(quán)力不流通、地方保護(hù)主義等不正之風(fēng)就會越演越烈。

第三，行政權(quán)力流失。權(quán)力流失是指公共權(quán)力因權(quán)力配置運(yùn)用不當(dāng)或者被合法權(quán)力主體以外的組織和成員占有使用等原因而弱化、損耗、滅失等現(xiàn)象。行政權(quán)力流失雖然并不必然會導(dǎo)致腐敗，但肯定會造成權(quán)力的失控，進(jìn)而引發(fā)行政成本過高、權(quán)力資源浪費(fèi)等問題。在現(xiàn)實社會中，行政權(quán)力流失具體表現(xiàn)為，一是權(quán)力人格化，即權(quán)力因嚴(yán)重依附個人而降低了客觀性，過度受個人影響和控制，甚或會外溢到個人的社會關(guān)系成員。二是權(quán)力社會化，比如因權(quán)力界限不清等問題，部分行政權(quán)力被不同行政機(jī)關(guān)重疊行使或被企業(yè)、事業(yè)及其他社會組織所行使。三是權(quán)力部門化，即由于行政層級結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，權(quán)力配置失衡，權(quán)力為某些部門所有。行政權(quán)力的流失會引發(fā)整個行政體系的無序，個人、地區(qū)、行業(yè)、部門都會對行政權(quán)力進(jìn)行爭搶，導(dǎo)致行政成本增加、行政實效降低、權(quán)力邊界延展擴(kuò)大。

黨的十九大報告明確提出，要“建設(shè)法治政府推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。當(dāng)前我國正處于政治經(jīng)濟(jì)改革和跨越式發(fā)展的重要轉(zhuǎn)軌期，政治經(jīng)濟(jì)形勢具有多變性、快變性、復(fù)雜性等特點，客觀上為行政權(quán)力負(fù)效用的產(chǎn)生提供了土壤，行政權(quán)力負(fù)效可能會越來越嚴(yán)重。因此，更亟需對行政權(quán)力加以規(guī)范，建立健全行政權(quán)力制約機(jī)制，以“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政”。

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