行政規劃中的公眾參與研究

摘?要：在當代行政行為理論中，行政規劃是行政行為分類中不可或缺的一部分，隨著時代的發展，國家權能不斷拓寬，行政規劃涉及的領域在政府管理活動中愈加寬泛，行政規劃在國家權力體系中的重要地位在世界范圍內也越來越引發重視。我國行政規劃中公眾參與制度的研究相較于其他行政程序研究起步較晚，且長期處在行政程序理論的邊緣位置，這種情形下行政規劃中公眾參與制度理論同目前行政法學公眾參與制度之間存在較大落差，制度層面存在不少缺陷，而域外在公眾參與行政規劃的理論實踐歷史較為悠久，特別是德國和美國在公眾參與行政規劃的制度和實施層面都有著較為成熟的經驗，我們應當吸收自身行政規劃制度實踐經驗，同時充分借鑒域外先進發展成果，加強行政規劃中公眾參與制度立法保障，完善行政規劃中公眾參與的實踐方案。

關鍵詞：行政規劃;公眾參與;比較;研究

中圖分類號：D922.1;D921文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0001-04

作者簡介：張倫溪（1992-），男，漢族，江蘇南通人，南京師范大學，法律碩士，任職于江蘇省南通市通州區公安局，研究方向：行政法。

一、公眾參與行政規劃的重要意義

（一）公眾參與行政規劃

行政規劃是行政管理實務中的重大復雜現象，是民主行政法的主要表現形式，也是現代行政法學的重大研究課題。行政規劃是指在行政法治的背景下，行政主體為了實現一定的目標，根據自身合法職權，遵守法定程序，采取廣泛措施形成具有一定拘束力措施的行為及相關活動。[1]行政規劃具備綜合性和表現形式的多樣性，行政規劃的規劃目標是未來事項，涉及到的影響具備相當程度的復雜性，所以行政機關需要系統、綜合地對事項進行全面細致的評估，并將意外變動的可能納入規劃修訂廢止的考量范圍內，這方面要同步確定相應的救濟機制，所以，行政規劃是一個復雜而綜合的系統性工程，且法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方性規章甚至行政合同、政府預算等等都有可能成為行政規劃的表現形式，另外實踐中政府也會以綱要、紀要、工作要點的形式來制定規劃。

在行政規劃概念的框架內，公眾參與可以被定義為行政機關在進行行政決策過程中，具有公民權的個人或者社會組織、群體以公共利益為目標，通過一定的手段或方式參與到行政機關活動中，對相關決策內容提出看法或者建議、試圖對決策結果產生影響，并由行政機關納入到考量范圍中的各項行動的總和。

（二）公眾參與行政規劃的必要性

我國具有長期的行政規劃實踐，但公眾參與程序極為缺乏，公眾參與行政規劃的必要性可以從多維度進行考察，把公眾參與程序引入到行政規劃程序之中可以彰顯其重要的現實意義。

第一，引入公眾參與制度符合行政正當程序原則的要求。程序價值理論在英美法系中的歷史源遠流長，早在19世紀前葉英國法學家羅米·邊沁（Jeremy Bentham）就提出了關于法律程序的理論，其對程序法的重要意義以及程序法與實體法之間存在的聯系作出了開創性的分析，正當程序原則體現了西方學者們對普通個體的道德關懷以及對公平正義法律理想的追求。約翰·羅爾斯在《正義論》中指出：程序正義有著獨立于結果的判斷標準，程序的正當性獨立于結果的正當性。[2]薩默斯進一步對程序價值進行了系統化研究，他認為：對法律程序價值的評價除了有“好結果效能”的標準以外，還存在一種獨立的價值標準即程序價值，并且程序價值是將一個程序判斷為好程序的標準，包括參與性治理、程序正統性、程序和平性、尊重個人尊嚴等等與實體內容無關的內容。[3]程序本身具有一定的正當性價值，結果的有效性并不直接決定程序的自身意義，即過程自身具有有效性。

第二，引入公眾參與制度符合多元主義的理論基礎。多元主義政治理論產生于20世紀初，是西方近代以來民主思想的主流理論之一，《布萊克維爾政治學百科全書》對多元主義有這樣的解釋，“多元主義是這樣一種意識形態，它不接受任何一種單一的價值作為理想，但其本身以多重的方式起作用”。[4]多元主義不僅僅是政治權力運行的考量要件，它包含多種角度和視閾，是一種政策制定實施的理論，是歷史經驗民主理論，也是關于社會公眾與國家關系的理論。在我國，隨著社會利益群體的利益訴求亦趨于多元化，當前行政規劃過程中面對的公眾發出的意見也各不相同，所以我們更要對自由主義與個人主義抱有信仰，吸收多元主義的核心價值，由政府認同并重視利益集團中小團體性利益訴求，避免行政規劃過程中出現少數人的暴政，甚至是多數人的暴政。

第三，引入公眾參與制度符合協商民主的理論基礎。協商民主（deliberative democracy）從本質上看屬于民主理論的范疇，其概念源自西方，由畢賽特在其著作中首先提出，協商民主將矛頭指向了自由代議制民主，這種以個人主義和市場理性為核心的民主制度，導致了民眾對于政治參與的冷漠、民主價值地位喪失，進而引發各種社會沖突等一系列尖銳的現實問題。[5]協商民主理論要求參與者進行嚴肅和負責的表達和溝通，在相互理解的基礎上作出公共決定。[6]協商民主實踐是多元協商者共同進行思想碰撞的過程，協商的目的最終是達成共識，這就要求參與主體在協商的過程中必須存在一套具備約束功能的協商程序來確保協商的有效進行，沒有程序的協商即為協商的夭折，協商的每一步都是程序中必不可少的鏈條，無論哪個鏈條斷了，都會影響協商過程的推進和最終共識的達成，這一點也是公眾參與的特征之一。

第四，引入公眾參與制度有利于保障公民權利的實現。馬克思說過，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。[7]權利的范圍就是義務的界限，公眾在參與規劃程序時，除了依照法定程序外，也要符合公序良俗的要求，不得損害公共利益和他人的合法權益，當然，在行政規劃領域下，利益訴求往往是互相沖突的，一方面的權利行使往往都要以對方的權利損害為代價，這就要求在實踐中更要注重合理范圍的認定，將比例原則切實納入決策過程中，在保障公眾參與權利有效行使的前提下實現權責統一。

二、域外行政規劃中公眾參與制度概況

（一）德國行政規劃中的公眾參與制度

德國是首次在行政程序法中把行政規劃程序納入其中的國家。在德國，規劃在國家各項活動中的應用極為廣泛，其中如國家預算、財政規劃、建筑規劃（副例）等方面都存在大量的規劃立法。1966年，德國議會頒布了《慕尼黑草案》，即《行政程序法標準草案》，其中便有關于“確定規劃程序”的規定。“確定規劃程序”經過1976年《聯邦行政程序法》的修訂，到1997年《聯邦行政程序法》修訂，其中有關行政規劃的程序也逐步趨于完善，[8]1997年《聯邦行政程序法》中更是采用專門章節對“確定規劃程序”進行了詳細規定。其中第73、第74條規定，公眾參與行政規劃分為以下幾步，在不同步驟中公眾參與的方式也不一樣。

首先，有權制定行政規劃的主體必須在規劃實施之前完成規劃起草工作。起草的文件需要對規劃事項的起因公開作出說明和解釋，對規劃的具體內容等事項也必須進行足夠充分的闡述，此處規劃的主體可以是公共主體也可以是私人主體。其次，行政規劃過程中必須舉辦聽證程序，并且對具體如何舉辦聽證程序也應作出詳細說明。規劃主體將設定的行政規劃呈請至專門的聽證機構，由專門的聽證機構具體組織并實施聽證程序，聽證機構在實施聽證程序的過程中還應當聽取、征求規劃主體的意見，聽證機構組織實施聽證程序之后，在3個月之內規劃主體應當在聽證程序中出現的建議的情況下作出決定，那些在聽證程序之后形成或提交的建議或者意見不能納入到考慮范圍，但在聽證程序結束后會存在一個異議期間，規劃主體應當要聽取異議期間內出現的屬于聽證機構職責范圍內利于形成合法裁決的建議，之后規劃主體需要公示擬定的規劃方案。在聽證程序結束一個月之內，聽證機構根據聽證過程中利害關系人提出意見的情況、未完全處理結束的異議等全部移送至規劃主體機關。第三，規劃主體機關在聽證程序結束后，可以依據聽證情況作出合法的規劃裁決，在規劃的裁決程序中，主體機關必須全面評價聽證程序中產生的材料，并將評價結果進行解釋，必要情況下要說明評價理由，并送達至利害關系人，由其進行簽收和反饋。對于在聽證程序中沒有解決的問題，規劃主體后期仍需進行裁決，規劃主體也需要使用一定的制度來約束，避免裁決結果侵害利害關系人的合法權益。在規劃主體無法確保裁決為終局裁決的情況下，仍應保留規劃的最終裁決權。第四，規劃主體如果在形成最終規劃裁決前對規劃內容進行變更，則應當重新啟動規劃確定程序。在利害關系人不反對的情形下，如果只是對行政規劃中的部分或次要方面進行變更，或者不影響利害關系人的利益的條件下，則無需重復啟動規劃確定程序。重新進入規劃確定程序，規劃主體機關仍需遵守相應的程序規定，不得簡化甚至跳過規定程序。根據德國行政訴訟法中救濟制度的規定，利害關系人可以對規劃主體提出履行職責的訴求、對規劃裁決提出撤銷的訴求等等。[9]德國由于對行政規劃中公眾參與的規定實施較早，積累了相當多的經驗，相關規定也比較細致，對利害關系人權益的保障也較為全面。但是德國1976年《聯邦行政程序法》中規劃確定程序只適用于“權利形成性的行政行為”，這就說明行政規劃中公眾參與的適用范圍較小，而且在行政規劃初期并沒有對公眾參與制度作出詳細規定，這就一定程度上限制了公眾參與程序的應用范圍。[10]

（二）日本行政規劃中的公眾參與制度

日本由于近現代史上受西方國家影響較大，其法律特征也兼具英美法系與大陸法系的特征，其在行政法律實踐中形成了一套獨特的理論體系。二次世界大戰后，日本即開始了行政程序法的制定，但一直未有明確的法律規范出臺，一直到1983年《行政程序法草案》中有了關于行政規劃程序的規定，并且與當時德國法律中關于行政規劃程序的規定類似，但在1993年正式頒布的《行政程序法》中，并沒有出現行政規劃的專門條款。在實踐中，日本以單行法的形式對行政規劃作出規定，日本國內涉及到行政規劃的法律種類有超過300種，如《土地規劃法》、《城市規劃法》、《國土利用規劃法》、《國土開發規劃法》等等，[11]其中絕大部分都是沒有強制力或者拘束力較小的指導性行政規劃，并且極為注重對相對人的權益保護和行政規劃制定的合理性與民主性要求，同時也強調規劃的科學性與專業性，在實踐中，行政規劃中強調專家輔助人的作用，這就充分發揮了專業知識的重要作用，提高了規劃質量。

因為日本法律體系中關于行政規劃的內容都由具體的法律予以規定，這就造成了行政規劃程序沒有一個統一的規范，不同法律法規各自為陣，內容復雜繁瑣，但總體歸納之后具備如下特征：

1.明確規定專家咨詢機制。在行政規劃決策制定環節之前，專業評審會議是一個必經環節，并且專業評審會是作為規劃制定機關之外單獨設立的獨立機構，只有規劃方案經過審議會討論咨詢之后，在會議商討的基礎上，制定機關才能作出規劃最終決定。一般來說，日本行政規劃要得以實施，需要經過規劃草案的公布、公聽會的舉行、專業審議會的審議三個階段，在審議會上，專家成員充分發揮其專業特長的作用，對規劃中具有專業技術性的問題提出看法作出解釋，由行政主體聽取并接受相關建議，推動決策制定結果的合理化與科學化。

2.強調規劃過程中的民主性。日本《城市計劃法》第18條規定：“市町規劃基本方案之時，需要事先實施召開公聽會等反應住民意見的必要程序。”公眾參與規劃過程的時間點要盡量提前，盡可能地體現規劃過程中的民主性要求。

（三）美國行政規劃中的公眾參與制度

美國作為英美法系國家的代表，在行政規劃立法領域歷史也相當悠久，其他國家的規劃法規體系或多或少都受其影響。1909年，芝加哥首先制定了芝加哥總體規劃，這成為美國行政規劃的開端，但其不具備法律效力。1916年，紐約州批準了《紐約城市規劃決議》，又稱為《分區條例》（zoning ordinance），這成為了美國史上第一部正式行政規劃立法，該條例對紐約州土地的用途、建筑物的形態、布局、城市功能設施的建設都做了有法律效力的詳細規劃，該規劃一改以往混亂的規劃狀態，很快就成了其他城市學習模仿的對象，不到十年的時間內，至少400多座城市都制定了自己的規劃法案。[12]從20年代往后，美國的規劃法研究（planing law research）就不斷趨于成熟與完善。根據聯邦憲法的規定，規劃的權能被分散賦予了各個州政府，一般來說各個州政府都成立了專門的規劃委員會來行使規劃權能，隨著行政制度的不斷發展，州的規劃權能繼續不斷下放，到現在規劃權又到了地方政府手中，由地方政府的立法機構統一行使規劃權，立法機構對規劃立法并由地方議會通過產生效力，還有權提出規劃法案的修改建議，規劃法案的制定程序也有一套嚴格的規定。

《標準分區規劃授權法案》（Standard State Zoning Enabling Act，1924）和《標準城市規劃授權法案》（Standard City Planning Enabling Act，1928）由美國商務部咨詢委員會先后編制，這兩部法案都對各個州的規劃立法產生了很大影響。[13]根據這兩部法案的規定，在規劃草案完成之時公眾即可以對其發表建議，兩部法案規定了美國行政規劃中公眾參與制度的聽證行為，他們都將公共聽證會規定成行政規劃中的必經程序之一，并將聽證會分成兩個階段。第一為制定規劃階段的聽證會（由規劃委員會舉行），規劃主體機關首先草擬出規劃方案，提交規劃委員會審議前必須舉行聽證會，之后才能由規劃委員會進行審議批準。第二個階段是規劃確定階段的聽證會（由立法機構舉行），《標準分區規劃授權法案》對此作出了詳細規定，在最終規劃方案得到批準確定之前，需要再次舉行聽證會，并且其規定，沒有經過公共聽證會程序的區域規劃是不具備效力的，進行公共聽證必須提前至少15日在當地官方媒體上將時間地點等內容進行公示。這兩個階段雖然均對規劃的聽證程序作出了規定，但規劃制定階段對聽證規劃較為原則化，確定規劃階段對聽證規定更加細致具體。某些州通過具體的操作條款鼓勵公眾盡早地參與到規劃制定過程，典型代表即為俄勒岡州在1973年的立法，其在規劃立法中把“盡早和持續的參與”（early and continuous participation）直接納入其中，其要求市政當局（municipality）在法案規劃過程中盡可能多地促進公眾參與進來;佛羅里達州也規定“市政當局要形成促進城市規劃草擬、確定和變更程序中的公眾參與方式，城市規劃中使公眾最大程度地參與進來是立法機構的目的之所在，”[14]科羅拉多州立法規定，為了促進公眾參與，咨詢委員會需在規劃的整個程序中接納相對人的口頭書面意見，規劃法案要盡量促進傳播范圍，給予相對人提出評論的機會與方式，保障公聽會的舉辦。緬因州立法規定，分區制定條例的過程中，應當賦予公眾提出建議、發表意見的權利。70年代之后，這些州通過立法公開表示了希望促進公眾參與規劃程序的態度，公眾參與成為規劃程序中必不可少的一個環節。

三、域外行政規劃中公眾參與制度的經驗啟示

通過對域外行政規劃中公眾參與制度發展現狀進行分析，我們發現國外規劃法制發展歷史較我國來說歷史更為悠久，并結合其各自國情形成了一套獨特的適合自身發展的制度體系，我國由于歷史原因并沒有公眾參與的思想淵源，絕對的中央權力統治思維局限了公眾對實現自身權益的認知，直到1998年的《深圳市城市規劃條例》開創了較大市制定規劃條例的先河，之后2003年上海市也制定修正了《上海市城市規劃條例》，而全國性的規劃法律《城鄉規劃法》在2008得以頒布實施，我國這才有了一部較為獨立成熟的規劃法案，《城鄉規劃法》本身就受到了國內外制度的深遠影響，并且行政規劃中公眾參與制度可以說就是一個移植過來的外來概念，我們可以通過橫向縱向比較國外規劃制度發展過程中的變化，吸取域外制度發展過程中的經驗教訓，促進我國行政規劃中公眾參與制度的發展。

（一）通過科學立法確立行政規劃中公眾參與制度基礎

對公眾參與行政規劃法理制度進行科學立法是保障公眾參與權利的基礎，不論是大陸法系國家還是英美法系國家，都通過一定數量的制定法對公眾參與行政規劃法律制度作出了詳細規定，其中有中央立法也有地方立法。

（二）通過程序設計保障行政規劃中公眾參與制度的實施

程序設計是行政規劃中公眾參與制度的核心，缺少程序制度保障的公眾參與制度只會是一紙空文。通過合理完善的程序設計可以充分發揮出公眾參與在行政規劃程序中的實體作用，上述國家均極為重視程序制度的構建。美國重視程序正義的原則是由憲法所規定的，美國憲法中將正當程序原則（due process of law）解釋為“政府在影響、剝奪個人利益錢必須進行告知并聽取意見。”[15]此條款亦適用于行政規劃的制定過程。具體來說，規劃過程如前文所述關于聽證程序就分為兩個階段，此外政府還有與之配套的公民訴訟制度來進行保障，如果進入到訴訟程序，政府效率會大為下降，這就要求了政府在前期必須全面盡早鼓勵公眾參與決策，使得參與渠道暢通，政府的城市治理也很透明，如美國不僅從法律上確定公眾參與行政規劃的合法性，而且從制度和程序上保障公眾參與行政規劃的實現。

（三）通過促進專家參與行政規劃過程提升規劃決策的合理性

社會分工日益精細化，各行各業對人才的需求也趨于專業化，專業人員與其他人相比，能夠對所面對的選擇與問題有更加準確清晰的認識，行政規劃所涉及到的領域更加復雜，規劃領域對個人能力的需求也日益增長，我們以往制定規劃的老方法肯定不能再適應當前形勢需求，如同先進重大工程的規劃施工、復雜環境的影響評價、系統發展戰略的規劃實施等，行政機關自身在此類情形下存在不足之處，普通民眾也缺乏相應的知識技能，甚至會因個人好惡造成規劃的非理性結果，另一方面，專家參與規劃程序可以避免行政機關在決策中的壟斷地位，由專家為其他工種提供指引和知識支持，便于其他主體參與規劃活動。擴大專業人員的話語權重，并用國家地方補貼相結合的方式提高其參與積極性，專家能夠利用其理性和專業性的優勢從中立的角度對規劃目標進行論證，這樣的論證結果對社會公眾來說是更加具備說服力的，公正公開的專家咨詢制度可以提升規劃程序效率，促進規劃結果合理化。

（四）通過制定公眾參與行政規劃程序救濟措施保障參與權的實現

救濟措施是公眾參與權利實現的最后一道屏障，按照美國的《標準分區規劃授權法案》，公民在政府行政規劃制定過程中，如果公民認為自身并未獲得實質性的參與權，便有權以訴訟權被侵害為由向聯邦法院提起訴訟，如果訴訟請求經查證確屬實，聯邦法院會判令規劃法案無效。這是美國訴訟救濟方式的基礎，除了《標準分區規劃授權法案》，各個州也制定了相應的救濟方式，并有所創新，如加利福尼亞州在評判公眾參與的尺度方面減小了聽證會與訴訟的比重，這避免了政府機構將形式意義上的聽證會納入到公眾參與衡量中，這種做法更能促進實質意義上的公眾參與。基于我國的現實國情，相對于美國可以以更靈活的方式制定規劃程序救濟制度，充分發揮法院、信訪以及其他議事協調機構的作用，使得救濟措施多元化，但同時應當避免機關之間相互推諉，細化救濟解決機制，明確上下級的監督考核責任，對于不作為、亂作為的對象予以警戒或告示。

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