新型城鎮化制度法治化研究

李廣韋 湯恩祺 李宜宸

摘 要：2017年我國城鎮化率為57.35%，城鎮化工作取得較大成效。我國城鄉發展差異較大，加快城鎮化成為地區發展的戰略選擇之一。城鎮化過程中，由于地方政府個體和集體利益代表“二重性”①，難以避免會出現由個體與集體間利益不均衡而導致的農民權益保護不到位、城鄉結構不合理等非生態問題，因此對政府提出了新要求。

關鍵詞：新型城鎮化;制度法治;政府創新引導

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0044-02

作者簡介：李廣韋（1996-），女，貴州安順人，河北金融學院，法學學士，研究方向：經濟法;湯恩祺（1997-），男，江蘇蘇州人，河北金融學院，管理學學士，研究方向：金融學;李宜宸（1997-），女，青海西寧人，河北金融學院，理學學士，研究方向：信息與計算科學。

一、新型城鎮化發展現狀

十八大報告中明確提出“新型城鎮化建設”，城鎮化成為全面建設小康社會的重要載體，也是刺激地區經濟增長所在。梳理城鎮化制度變遷，有益于發現城鎮化問題。

（一）新型城鎮化基本內涵

城鎮化是指非城市人口在城鎮集中的社會發展過程。城市作為一個綜合體，包括諸多方面，學術界對城鎮化解讀紛繁復雜。社會學學者們強調農村和城市生活水平和生活方式的演變過程，經濟學學者們則強調農村經濟和城市經濟發展的協調和轉移過程等②，筆者認為結合我國城鎮化現狀和城鎮化本身的整體利益代表性，更適宜將其作為一項建設制度。

首先，集體和個體利益矛盾貫穿人類社會始終。兩者均衡發展則符合社會發展規律“應然之法”，促進社會進步，反之阻礙。不均衡將產生不公，侵犯“人”之“自由”，引發秩序上混亂和管理上困難。“法益”③，不只是個體的“權利自由”，還包含集體的“秩序”“效率”。城市，即是集體也是個體，新型城鎮化須城鎮、居民、社會、企業等利益均衡。

其次，新型城鎮化建設需政府引導。大量農村人口涌入城市，消費需求激增，給城市帶來巨大壓力④。龐大農業轉移人口和農民工等造成的“候鳥式”人口流動問題，需要政府措施解決。城鎮化是統籌城鄉發展之基本前提，生產要素過多集中城市，造成城鄉差距、城市規劃、鄉村經濟發展、扶貧開發等問題。理論上和實際上都應政府做出引導。城鎮化建設應作為制度建設，規范個體行為，促進合作并且應具有以社會整體利益為本位兼顧個體利益的法治化思想指導（周明勇，2016）。

（二）城鎮化制度變遷

我國城鎮化建設發展可分為以下四個階段⑤：

1.恢復發展：改革開放，政府主導，鄉鎮企業異軍突起，小城鎮崛起。城市適應國民經濟發展需要，并首次提出“城市維護和建設資金”的管理模式，控制大城市規模，多搞小城鎮。沿海城市現代化進程明顯加快，“長三角”和“珠三角”城市群發展雛形形成。

2.穩步發展：《關于農民進入集鎮落戶的通知》發布，戶籍制度開始松動。《中華人民共和國城市規劃法》頒布。嚴格控制大城市擴張、鼓勵小城鎮成長并發展農村集鎮。城市經濟體制改革成為經濟體制改革的重點和重心。

3.特色發展：農村剩余勞動力向城市轉移，產業得到了前所未有的發展。“小城鎮，大戰略”確立小城鎮城市化中重要作用。發展小城鎮，進一步改革有關小城鎮戶籍管理制度，重視基礎設施建設。21世紀，統籌城鄉經濟社會發展，中國特色城鎮化道路逐步提高城鎮化質量，大小城市協調發展。

4.新型城鎮化“十二五”指出，加強城鎮化管理，優化城市布局和形態，不斷提升城鎮化水平。穩步推進農業轉移人口為城鎮居民，增強城鎮承載能力，構建“兩橫三縱”城市化戰略格局，重點轉移至大城市。同時人與自然關系充分被考慮，城鎮增長速度有減緩。今年發改委發布《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》。明確新型城鎮化五大重點：加快農業轉移人口市民化;提高城市群建設質量;提升城市經濟質量，推進城市治理現代化;加快城鄉融合發展;深化城鄉土地制度改革，健全城鎮化投融資管理機制，推動行政管理體制改革。

二、城鎮化存在的法律問題

理想城鎮化是一個經濟、人文與自然和諧發展狀態，而建設中政府定位不清，城鎮化存在誤區。

（一）土地管理制度非生態問題

新型城鎮化是以城鄉統籌發展、資源集約化、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。城市協同發展過程中，政府對于土地采用“征用”方式。據《土地管理法》⑥，土地補償款將向農村集體經濟組織發放。而《土地管理法》中只原則性提出農村集體經濟組織的土地征收補償費用收支情況應向組織成員公開，接受成員監督，無具體執行措施，也沒有相應合理監督管理制度。加之農村居民受教育程度普遍偏低，法制意識相對薄弱，監管過程中容易受到誤導欺騙，監督作用難以真正生效。

根據土地管理相關條例，農民征用土地，附著物及青苗補償費歸所有者所有，即農民自身所有，但具體補償標準由省、自治區、直轄市規定⑦。雖有利于各地區因地制宜，但由于補償上下限缺失，造成各地補償方案不合理情況。或損害農民利益，或增加當地建設成本，阻礙新型城鎮化進程。

（二）政府職能非生態問題

政府“二重性”在于政府是地方集體代表，也是自己的代表，身份重合造成兩種結果：一是缺位;二是錯位。

近年來“PPP”受到地方的歡迎。PPP投融資往往存在以下問題：投融資平臺不完善，債務風險加大;資金供給和需求難以有效匹配;居民缺乏相關保護知識;民間借貸高風險性降低投資意向;整體金融服務水平達不到城市建設要求;同時地方本身欠發達狀況，外商投資時并沒有相關法律法規進行保護。

廣東、陜西、貴州、河南、多地通過特許經營等方式吸引社會資本參與農村垃圾污水處理項目，開展了污水治理PPP項目試點。當前僅《商業特許經營管理條例》對特許經營進行管理，但條例中對于被管理者保護不清晰。另一方面，財政專項資金缺乏風險管控、監管制度。多以土地作為投資，當收儲土地未能按計劃進行時，政府債務清償沒有具體規范制度，調控滯后于市場，造成債務累積，加劇政府債務風險。

三、城鎮化法治道路建設

解決我國城鎮化問題原因在于加強土地法律保護制度以及政府部門法治化管理。

（一）土地制度立法完善

加強立法：出臺配套措施，指導集體經濟組織合理規劃;兼顧農村經濟轉型;完善基礎設施;建立健全監管體系，一方面提高農戶法制意識，鼓勵自下而上的監督，加強自上而下的監管，切實保障農民權益。土地補償明確相應上下限及地方補償條例的基本準則，既不損害農民利益，又將政府推行城鎮化成本降至合理范圍。完善新城鎮中社會保障相關法律一方面向城市靠攏，縮小差距維護社會公平;一方面不照搬城市模式。

明確職責：化從制度本身出發，制度化各主體權利義務。打造新型城鎮，政府、企業、個人不容忽視。企業是投資主體也是地區市場參與主體，需要對其適當管理。政府作為集體代表更應加強內部管理，提高干部思想覺悟、認識水平，建立完善問責機制，工作留痕。通過符合人類矛盾發展規律“應然之法”的制度設計，明確各方職責，維持良好運行秩序，提升社會管理效率。

（二）政府定位創新引導

新型城鎮化目標之一是推動城鄉一體化發展。因地制宜城是前提，政府轉變職能是保證，和諧發展是目的。城鄉發展要考察城鄉經濟、人口、空間、生活等融合度，五位一體總體布局，順應發展規律，扎實有序推進城鎮化，政府需創新引導方法。

首先，政府具有監督管理的職責，在完善PPP等投融資模式同時，積極引導當地農民自主形成合作單位，自動以土地、資金等生產要素參與建設，加強監管，防范土地流失風險。

其次，實地考察調研發現農村資源，形成鄉村經濟發展模式預案，定位鄉村發展模式，落實旅游型、商貿型、科技型、礦業型鄉村模式，挖掘新的經濟增長點，完善基礎設施留住人才。

最后，政府決斷力需要提升。面對“特色小鎮”等浪潮應辯證看待，城市和鄉村都是具有生命力的，只有從城鄉發展客觀規律出發引導城鄉發展才是集體利益和個體利益的統一。

[ 注 釋 ]

①周明勇.新型城鎮化進程中生態產業結構調整制度研究—兼論PPP融資模式下的產業政策法治化[J].現代管理科學，2016（4）：109.

②張占斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題[J].國家行政學院學報，2013（01）.

③“法益”概念最早由伯恩鮑姆提出來，其最初是為了反駁費爾巴哈認為犯罪是侵犯“主觀權利”的觀點.

④張占斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題[J].國家行政學院學報，2013（01）.

⑤中國國史網葉明勇.改革開放以來我國城鎮化進程及思考，2018-02-07.

⑥《土地管理法》第四十六條、《農村土地管理條例》第二十六條.

⑦《土地管理法》第四十七條.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]周明勇.新型城鎮化進程中生態產業結構調整制度研究——兼論PPP融資模式下的產業政策法治化[J].現代管理科學，2016（04）.

[2]張占斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題[J].國家行政學院學報，2013（01）.

[3]石憶邵.中國新型城鎮化與小城鎮發展[J].經濟地理，2013（07）.

[4]余佶.當前新型城鎮化建設的問題與建議[J].中國黨政干部論壇，2015（01）.

[5]沈清基.論基于生態文明的新型城鎮化[J].城市規劃學刊，2013（01）.

[6]邱俊杰，邱兆祥.新型城鎮化建設中的金融困境及其突破[J].理論探索，2013（04）.

[7]孫全勝.城市化道路研究綜述[EB/OL].中國國史網，http： // www. hprc. org. cn/? 2018（05）.

[8]葉明勇.改革開放以來我國城鎮化進程及思考[EB/OL].中國國史網，http： // www. hprc. org. cn/ 2018（02）.