新公共管理理論視閾下行政改革的理論困境與路徑選擇

游程輝

摘 要：依據新公共管理理論的指導，要實現政府部門精簡必須從多角度進行行政改革，實現最大化的公共利益。在此進程中，基于政治變革、經濟轉換和傳統歷史等方面的挑戰，行政改革步履維艱。鑒于此，行政改革的首要前提就是得到政治支持，主要任務是加快國家的經濟發展，同時要制定具有實際意義的改革政策，全面推廣改革政策，增加改革試點，加強媒體宣傳和群眾的思想教育。

關鍵詞：公共管理；行政改革；管理模式；有效路徑

行政改革，其重要性和意義非同一般，在新公共管理理論視閾下，行政改革的理論存在很多困境。

一、行政改革與新公共管理理論的背景

《行政學導論》曾指出，行政改革是政府為適應社會的大環境，同時具有效率的解決社會中產生的公共事情，調整本身的組織架構，調整勢力份額和國家政府與公眾之間關系的過程。顯而易見，行政改革不僅是一個政治推動過程，同樣也是改革創新技術的過程。

當我們明確了行政改革的政治本質之后。分別來理解政治和行政，后者從屬于前者，前者的體制中的各種內容決定了后者的多樣性。行政改革的進程中難免會影響相關政黨、執法立法機關以及一些企業的利益，但我們更應該重視人民群眾對改革的態度，以及相關有建設性的意見建議。其次，行政改革要求在合法的情況下最大程度的提升公共價值，同時還要提高政府的執政效力，處理公共事務的效率。再次，行政改革通過調整內部的勢力分配來深入改革組織架構，權利分配，領導權責分屬。最后，行政改革不僅要實現簡政放權，即給予下屬單位、地方企業一定的權利提高社會的動力，鼓勵企業行使應有的權利；還要把控好大方向，進行適時細微調整，充分調動民間組織和群眾的主觀能定性，加強監管完善法制體系，堅決抵制“無政府主義”思想的傳播。

在1980年前后，全球化剛剛興起，市場自身調控經濟，信息飛速傳播，同時政府對于公共服務的供給嚴重滯后，出現了一系列的經濟問題，新公共管理理論應運而生。

作為新興的行政改革理論，新公共管理理論在傳統管理模式失去作用的情況下，提供了一套政府對內調整結構對外調控市場的理論方法，一定程度上解決了政府的管理、信任危機，緩解了市場經濟的沖擊；其次，公共組織提供的產品過于單一化，隨著群眾對于產品的要求越來越高，需要的品類越來越多，市場經濟下的產品具有多元化的優勢，更受公民的追捧。政府行政組織遭到巨大打擊，逐漸失去公共產品的壟斷地位，此時公共組織不能再單一的履行產品共給責任同時要發展多元的提供方式，因此政府借鑒企業管理模式，在運作模式上做出變革，以顧客為目標導向，著重顧客需求，發展新型的公共行政管理方法。

二、新公共管理理論的主要管理模式

湯被著稱未“商界教皇”的湯姆.彼得斯曾經提到四大主要的行政管理模式有：市場模式、參與模式、非管制政府模式、靈活政府模式。

市場模式：新公共管理的市場模式是以市場為導向的戰略性改革，鼓勵政府放松集權管理，主張權利下放。同時， 鼓勵對政府部門的組織結構進行重新布置，將大的政府組織分解成為小的組織結構， 在小的組織結構之間形成競爭。市場模式強調以引入競爭機制為主，與此同時，通過競爭降低總體服務成本和費用， 同時還可以增加服務種類、數量， 大幅度提升客戶的選擇性和滿意度，提高總體幸福指數。

參與模式：參與模式以完全了解民眾的真實需要和價值去向為目標，鼓勵民眾在參與政府的全國成中享有發言權和建議權，是一種西方管理學參與決策機制的表達。是政府管理從統治轉變到治理類型的發端。反映出政府公共部門對民眾的關注和民眾對政府的大力支持。

非管制政府模式：非管制政府模式是一種創新的政府工作方式， 此模式避免了傳統政府工作的繁文縟節， 將大量與實際工作無關的工作程序全部剔除，重新整理組織結構和服務流程， 讓任何一個工作流程和行動都能獲得最高效率。

靈活政府模式：傳統政府存在的永久性和雇員的終身雇傭制使得很多管理人員和雇員態度懈怠，工作不積極， 忽視政府組織的利益。在傳統政府模式中，一個政府不管以何種目的成立，只要成立， 其存在幾乎就是永久的。靈活政府模式是對政府組的永久性和雇員雇傭終身制的一種強烈批判。當進入政府機構， 成為政府期中一員之后，在職期間未發生過嚴重的違法違規行為。就會一直在這個政府機關存在下來， 成為政府的終身雇員。

新公共管理理論的管理模式為行政改革實現公民的權利和價值提供了操作性理論借鑒是實質性理論指導意義。

三、目前行政改革所處的困境

（一）政治環境掣肘

一切的改革都是在良好的政治環境下進行推進的。因此，政治環境的好壞直接關系著改革進行的是否徹底。政治環境不僅包括執政黨的領導方針，同時還包括現有的制度結構、民間組織以及多方官僚組成的政治團體。行政改革要量力而行，要適度改革，不可動搖社會的政治基礎，一面影響社會的長治久安引發民眾恐慌。但現有的一些官僚團體，執拗于當前舒適的政治環境，不愿接受改革帶來的變數，無法接受改革對利益穩定的影響，他們是行政改革面前的最大阻礙。尤其是一些核心成員，他們起著絕對的領導作用，他們的態度決定著改革是否可以順利推進。改革的目的是實現最大化的社會利益，民間團體的支持就至關重要，一如執政黨的開端是靠民間無數仁人志士奉獻而來，群眾是國家之根，民族之本，這股力量同樣決定著改革的進程。

（二）經濟形態掣肘

經濟為地基，政治是高樓，地基穩固程度直接決定了高樓的建筑質量。一個國家的經濟形態就是政治形態的縮影。如若進行大刀闊斧的改革，必須先考慮其本身的經濟情況，經濟穩定、社會安定、人民幸福的國家，已經形成了穩定的社會形態，行政改革的效果和實施都將大打折扣，對于這樣的國家如果改革無法帶來巨大的收益，那么將毫無意義。相反，經濟水平低下、發展落后的國家更適用于進行行政改革，但這樣的國家本身已經形成了上層的利益團體，改革一旦觸及了他們的利益范圍，將受到強烈的抵制，難以進行推進。但國家領導一旦決心進行改革，排除萬難，盡管會帶來一時的不穩定，但最后會消除社會中不公平的利益分配，更新生產模式，帶來美好的經濟發展前景。由此可見，基礎的經濟形態直接決定了進行改革的可行性。

（三）傳統行政歷史的掣肘

中國擁有五千多年的歷史，因此，國內的行政管理文化亦與中華文化的悠久的歷史具有鮮明的一致性，行政管理風格和管理方式繁雜多變。盡管中國行政管理改革在管理標準上有所變化，但是行政管理的標準仍然是按照傳統的倫理道德標準為其根改革的根本標準，此種情況并不能排除以“私人交際”作為職位晉升手段的情況。中國一直倡導國民奉行“公事公辦”的做事原則，在行政事務上同樣嚴格按照法律要求執行。而后者的行政處理方式與前者倫理道德原則在行政文化上就產生了很大的矛盾，嚴格執法的行政精神并不能徹底制約住利用道德情感和人倫關系的特殊倫理困境。就認真貫徹并有效實施好落實好執法理念這一條而言，因為現存的問題（人情政治和關系行政）并不能與不斷優化的國策在不斷構建和諧社會的“大步調”上保持一致性。

四、行政改革的有效路徑

（一）首要前提是保障政治支持

現今大多數國家都是一個黨派就行執政，他們中的核心人物進行商討決定國家接下來施行的措施，引導國家的走向。這些政治權威人物擁有決定權，他們的商議結果決定著行政改革的進行與否。只有上有政策文件保護，下面執行人才能更安心地推進改革，最大程度的發揮改革的效率。改革的目的是為了實現最大化的社會公共利益，因此需要得到群眾的認可。權威人物要進行必要的講話，將會議理念傳播出去講明改革的目的，最終的受益者是人民和整個國家，最終民眾支持改革，在改革進行的過程中不遺余力的提供力所能及的力量，讓民眾內部消化矛盾，一旦爭取到了大部分民眾的支持，群眾之間進行討論，最終就會得到全社會的支持，上下同心，行政改革就會順利的推行下去。

（二）主要任務為推進社會經濟發展

經濟基礎決定上層建筑，要想實現最大化的公共利益的，必須要以經濟發展為導向，在改革過程中不遺余力的尋找振興經濟的措施，經濟繁榮發展，人民群眾滿足于目前的生活狀態，才能實現社會的長治久安。一方面政府要進一步簡政放權，下放一部分權利，企業在審批的過程中效率更高，激發市場活力，同時出現經濟問題首先市場自身調節減少宏觀調控，提高市場自身張力；另一方面要加強監管體系，避免出現地方濫用權力，懶政怠政等不作為的現象，對于企業的審查要細致，鼓勵打造綠色企業科技企業，整合淘汰落后產能的公司。政府市場合力調控經濟，張弛有度，提高整體的經濟素質水平，保障人民生活安居樂業，社會的長治久安。

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