農村宅基地有償退出探討
——以阜寧縣為例

楊 勇/江蘇省自然資源廳 唐曉波/阜寧縣自然資源和規劃局

江蘇省阜寧縣列入省農村宅基地有償退出的試點后，全縣已簽訂宅基地退出協議20428戶，拆除相關建筑12011戶，11993戶退出了宅基地，復墾后凈增耕地7000畝左右。在農村宅基地改革、促進節約集約用地、統籌城鄉協調發展、維護農民土地權益等方面做了有益的實踐與探索。濟組織，復墾成耕地后由集體經濟組織管理經營，堅持了土地集體所有的公有制性質，并確保宅基地退出工作符合現行的各項法律法規。

將增加耕地、實現農村建設用地減量化作為基本目標。首選群眾退出意愿較強、復墾面積較集中的村莊開展連片退出工作。另外選擇臨近大田、易復墾的零散戶、空關戶進行零散退出。僅一年時間，實現了退出、復墾、新建三位一體，無縫對接，不僅改善了退出戶的居住條件，而且徹底改變了農村非農建設用地粗放浪費的狀況，實現耕地面積、節地水平、土地產出效益“三提高”。

把保障和維護農民權益作為工作的出發點和落腳點。對退出宅基地農戶，在安置方式上，主要采取五種形式：倡導貨幣結算，激勵進城入鎮，引導集中居住，嘗試存量置換，允許改建自建。對城里、集鎮或其他地區有住房的農戶，可選擇貨幣安置，一次性結清地上附著物補償費與宅基地補助費用，及時兌

探索建立農村宅基地有償退出機制

農村宅基地改革仍處于試點階段，沒有現成的經驗可循。阜寧縣在堅持土地公有制性質不改變，耕地紅線不突破、農民權益不受損“三條底線”的基礎上，在眾多領域改革創新。

充分發揮農村集體經濟組織的主體作用和村民的自治作用。阜寧縣農村宅基地有償退出包括農民申請、村組把關、政府確認、村集體經濟組織簽訂宅基地退出協議等程序，宅基地退出后土地仍屬原集體經現發放補償款；對進城入鎮購買商品房的，提高補助標準；對需要就近居住的農戶，按照美麗鄉村建設的標準，就近規劃建設集中安置點，由鄉鎮負責基礎設施配套，縣政府給每個安置點補助400萬元，戶均約2.7萬元，符合購房條件的農戶除去補償、補貼外，每平方米僅需再花500元左右就可以買到新房子；對有退出原宅基地意向，仍想在本村組居住的農戶，積極支持購置本村組質量較好的閑置房屋，盤活閑置宅基地；對不想離開原宅基地的農戶，允許改建自建，但需按縣規劃設計要求建設。試點工作的有效推進，對集體經濟組織而言，實現了土地資源到土地資產和土地資本的轉變；對農民而言，在不改變身份的情況下，居住條件改善，用益物權增值，通過新增耕地的流轉，增加了收入；對政府而言，增加了發展空間，改變了農村面貌，形成了多方共贏的局面，為深化農村宅基地改革作了有益的探索。

宅基地有償退出的問題與制約

土地利用總體規劃還需進一步完善。阜寧有12011戶農戶拆除住房，群眾參與宅基地退出的積極性之高超過原先的估計。在集中居住點選址時，一些集中居住點，規劃調整受到規劃建設用地指標限制，影響集中居住點建設。

老舊集中居住點零散退出的宅基地利用率不高。老舊集中居住點零星退出的宅基地不能集中連片，除了重新安排本集體經濟組織的其他人員使用外，既不能復墾作為新增耕地計算，又難以直接利用，易形成新的閑置。部分年輕的退出戶希望住多層或小高層，因建設成本增加而未能如愿，但若全部建低層安置房，會影響土地利用率。

不動產權證土地所有權確認困難。根據現行法律，農民宅基地只能使用本集體經濟組織所有的土地。集中居住點形成了眾多的跨村安置戶，存在如何進行確權的問題。阜寧縣在羊寨鎮鎮東集中居住點試行使用國有建設用地，征地成本提高造成安置成本上升。

資金不足的矛盾將更加突出。目前，阜寧縣退出的宅基地主要是已不在農村生活或急需改建住房的農戶，而且首選的是增加耕地面積多、節余指標多、調劑資金多的地塊。今后，房屋質量越好，退出意愿越弱，補償安置成本越高，但新增耕地比例將逐步減少，資金缺口將更大，需要開辟新的資金來源。

深化宅基地改革的措施與建議

認真修編土地利用總體規劃。按照多規合一的要求，充分考慮大規模的宅基地退出后新的產業發展需求，合理安排農民集中居住點的規劃用地空間。

挖掘退出宅基地再開發的潛力。實踐表明，在原有農民集中居住點宅基地退出多是零星的、插花式的，對這些退出的宅基地應盡量作為建設用地使用，充分利用原有老宅基發展鄉村旅游、特色小鎮、美麗鄉鎮等第三產業項目以及集體公共設施和公益事業，減少非農建設占用耕地和拆舊占新，在確保耕地質量和數量的前提下，加快農村非農用地減量化步伐。另外，應向上級部門爭取，將老集中居住點相對面積較大的地塊納入城鄉掛鉤的范圍，積少為多，以保證宅基地退出工作的連續性。

開展跨村安置不動產權證發放的試點工作。經農村集體經濟組織召開村民代表會議或村民大會同意，與相鄰的村組實行土地置換，然后按原集體經濟組織所有頒證。對跨多個村集體或地塊偏小等原因無法直接進行耕地置換的，根據土地法“已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”的規定，可經村民代表會議或村民大會同意，將相關土地權屬委托鎮農經辦管理，安置點房屋所占土地按鎮集體經濟組織所有頒證，相關耕地由農經辦負責收取流轉費用并發放給被占用土地的集體經濟組織。先試點，取得經驗后再推廣，確保宅基地退出農戶的產權得到保護。

拓寬資金籌集渠道。對各種項目進行統籌安排，形成合力，以達到事半功倍的效果。向上爭取將節余的建設用地指標實行異地調劑，提高節余指標收益，增加收入。根據征收使用集體建設用地成本低于占用耕地的實際，認真規劃研究拆舊后老宅基地的再開發利用，以降低成本，擴大權能。□