疾病預防控制機構預算績效管理問題與對策探析

胡寒雁

摘要：2017年10月，黨的十九大提出：建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。在法律層面，《預算法》要求“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”、“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。預算績效目標設定、年度預算績效評價是預算績效管理工作的重要環節，對保證預算績效工作質量有重要意義。文章在闡述疾病預防控制機構預算績效管理重要性基礎上，深入探討了當前疾病預防控制機構預算績效管理存在的問題，并針對性的提出完善疾病預防控制系統預算績效管理的對策措施。

關鍵詞：疾病預防控制機構；預算績效；績效評價；績效管理

一、引言

預算績效管理是以績效為導向，將績效理念和管理方法融入預算編制、預算執行、預算監督全過程的預算管理模式。預算績效評價是預算績效管理的核心，是指財政部門、主管部門、預算單位根據設定的績效目標，運用科學的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出產出和效果進行客觀公正的評價。

2003年10月，中共十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，十七屆二中、五中全會分別提出了“推行政府績效管理和行政問責制度”和“完善政府績效評估制度”；黨的十八大報告進一步提出“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”；2017年10月，黨的十九大提出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。在法律層面，《預算法》要求“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”、“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”。預算績效目標設定、年度預算績效評價是預算績效管理工作的重要環節，對保證預算績效工作質量有重要意義。

疾病預防控制機構（以下簡稱，疾控機構）是具有公益性質的事業單位，財政投入也逐年增加。近年開始實施預算績效管理，目前處于探索起步階段。本文通過分析疾控機構預算績效管理現狀和存在問題，提出改進對策措施，以期對疾控機構完善預算績效管理有所幫助。

二、目前疾控機構預算績效管理存在的問題

（一）績效管理觀念薄弱，對預算資金使用績效不夠重視

1. 預算績效評價工作處于起步階段

疾控機構預算績效管理的主體是財政部門、衛生主管部門和作為預算單位的疾控機構。目前我國事業單位的預算績效評價工作處于剛剛起步階段，由于每年預算（含預算績效目標）編報、審核時間相對較短，部門預算一般采取專家集中匯審的形式。財政部門和衛生主管部門對各預算單位最真實的資金需求掌握有限，對各預算單位預算績效目標設置依據的充分性和目標設置的合理性把控不嚴，預算資金的審核、批復更重視的是層層審批的流程完整性和合法合規性，往往只注重投入多少，但成效如何卻鮮有關注。

2. 對預算資金取得的經濟效益和社會效益關注不夠

在疾控機構預算資金的執行過程中，財政檢查和預算資金執行審計的重點多為資金使用的合法合規性和資金的執行率等比較基本的內容，而對預算資金使用的效果、對預算資金使用取得的經濟效益和社會效益考量較少。

3. 績效評價結果反饋和問責有所欠缺

近兩年在疾控機構實行預算申報時同時申報績效目標，年終決算同時上報績效自評報告，報告內容包括項目支出績效自評全覆蓋，并對預算年度整體支出績效和績效管理工作進行全面總結，但同時，由于長期以來決算是一個預算周期內最后的一個環節，疾控機構的預算績效管理也往往止步于決算時的績效自評價和總結，缺少對預算資金績效目標的跟蹤、反饋和問責、獎懲機制，績效評價結果應用、預算資金績效評價的深度不夠，績效信息公開不夠，這使得預算資金績效評價容易流于形式，流于表面化和程式化。

（二）預算績效目標設定和績效指標不夠規范成熟，不利于預算績效評價

預算績效管理包括績效目標設定、績效考評和結果反饋三個主要環節，而績效目標設定處于三個環節中提綱挈領的地位。經文獻檢索，目前我國關于疾控機構預算績效評價機制的研究不夠，預算績效評價指標應用處于探索階段，未能跟上財政體制改革和疾控機構改革的步伐，定性指標和定量指標缺乏明確的指向性和可行性，導致在預算績效評價時的可操作性不強，從而使得績效評價結果不夠客觀準確。而且一些指標的導向性在某種程度上有失偏頗，比如，資金執行率是預算執行目標考核和預算績效評價中極具重要性的指標，一些部門在項目驗收時資金執行率高，績效考評結果就好，反之有時甚至連項目驗收都通不過。

（三）績效管理和預算管理尚未有機融合

疾控機構業務部門和財務部門在預算績效評價中的相對分離，尚未形成以結果為導向的預算管理機制。疾控機構近年開展績效評價工作，就流程上來說，預算申報時填列項目支出績效目標申報表，然后主管部門組織專家審核，決算時項目支出績效自評全覆蓋，疾控機構對所有項目逐一自評，同時對機構整體支出自評，并隨決算提交自評報告。主管部門依據疾控機構自評報告將預算績效情況納入部門預算管理考核工作范圍，組織專家選擇部分項目進行評審。

這種主要依賴于自評的評價方式，一方面對疾控機構加強績效管理與預算管理的有機融合有一定幫助，促進疾控機構在觀念上重視績效管理工作，但該方式需要耗費編制者本來不夠的預算和決算申報時間，制約了績效評價工作質量可靠性。另外，各疾控機構進行績效自評的水平也參差不齊，對于相對靈活的評價指標的理解也不盡一致，這也制約了績效評價工作的準確性和可比性。再者，按照目前的評價工作流程，如前所述，主管部門對績效評價的反饋、監管和問責相對缺失，使得疾控機構根據評價結果反饋而進行的預算績效管理自我完善也相對缺失，整個績效評價工作的事前有目標，事中有跟蹤、監管和評價，事后有反饋、有整改完善的良性循環機制沒有形成。

三、完善疾控機構預算績效管理的對策措施

（一）加強疾控機構的預算績效管理認識，強化政府講求績效的氛圍

加強疾控機構的預算績效管理認識是一個多維度的概念，需要一系列的制度和措施來保障落實。

1. 預算適當透明，預算績效目標和績效評價適當透明

財政部門、衛生主管部門和疾控機構建立分級預算項目庫和相關預算績效評價管理信息系統，在一定范圍內，對不涉及國家秘密和其他敏感信息的項目在立項時進行預算和預算績效目標公示，年度終了、中期考核和項目完成進行績效目標完成情況和績效評價公示，在同行層面、在一定社會層面落實對疾控機構項目預算績效的監督。同時，預算和績效透明在某種程度上也有利于疾控系統內部各單位互相之間對預算績效管理的經驗交流、溝通，有助于績效管理形成良性循環。

2. 疾控機構需要在思想上重視預算項目績效管理

疾控機構自身需要加強相關負責人和責任人績效管理學習培訓，尤其是加強對財政部2003年以來出臺的針對績效管理的系列試行辦法和指導意見的文件學習，這些文件包括：《中央級科教文部門項目績效考評管理試行辦法》（2003年）、《關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》（2004年）、《中央部門預算支出績效考評管理辦法》（2005年）、《關于推進預算績效管理的指導意見》（2011年）、《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》（2016年）。

疾控機構相關人員在思想上重視預算項目績效管理，還需要制定具體的預算績效管理辦法和操作細則，在日常工作中融入預算績效管理理念，潛移默化，實行預算績效動態管理。

（二）建立科學合理、可操作的疾控機構預算績效評價指標體系

適當的預算績效評價方法和指標體系是疾控機構預算績效管理、評價的基石。關于預算績效評價方法，財政部相關規章制度中設定了成本效益比較法、目標預定與實施效果比較法及專家評議等基本方法。這些方法適用于對績效指標完成情況考核評價，因此，以績效為核心，建立合理的指標體系來考核評價疾控機構預算的編制、執行及結果，提高預算資金的產出效益是疾控機構預算績效評價的重中之重，也是構建疾控機構績效評價機制的最關鍵步驟。

1. 將共性指標和關鍵指標相結合

疾控機構的主要職能有“疾病控制、衛生應急、科學研究和教育培訓”等四個方面，相應的經費支持及項目評價針對的預算績效側重點也不一樣，評價時除共性指標外，還有各自的關鍵指標。以疾病控制和科學研究為例，財務指標中的資金到位率、到位及時率和資金使用率是其共性指標，而重點疾病防控督導、調研人次數和疾病防控技術文件編撰份數是疾病控制類項目的關鍵指標，公開發表論文（專著）的影響因子（SCI）、年度項目結題率則是科研類項目的關鍵指標。

2. 將業務指標和財務指標相結合

雖然疾控機構的預算最終落實是在“錢”和“花錢”上，但事實上，“錢”是為“事”服務，為疾控機構的核心職能所依托的專業工作服務，在疾控機構績效評價指標體系的構建中，業務指標和財務指標具有同等重要的地位。業務指標主要從目標設定及完成情況、科研進度及科研成果、教學及學科建設等方面進行指標設置。

3. 將定量指標和定性指標相結合

對疾控工作完成程度的描述，除了可用可以量化的指標外，有些時候還需要有針對無量綱化或難以量化的方面而設置的定性指標。如評價疾控機構某一科研項目的社會經濟效益，可以從項目成果帶來的社會影響、能夠輻射到防控某種疾病或者解決某個檢驗檢測難題、成果轉化前景如何等對其進行定性評價。

三組指標的結合只是疾控機構績效評價指標體系設置的一般原則，在頂層設計方面，財政部門和衛生主管部門應組織行業內業務專家、財務專家和信息專家共同研發疾控機構預算績效評價指標體系，并在預算申報和決算報告中應用、修正，最終形成系統完整的疾控機構預算績效評價指標體系，使疾控機構的預算績效評價工作易于操作，易于比較，真正使績效評價言之有物。

（三）健全預算績效管理機制

1. 厘清預算管理主體績效管理職責

健全預算績效管理機制，主要是厘清部門職責，將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價、結果反饋和整改完善每個環節落到實處。

財政部門、衛生主管部門和疾控機構是預算績效管理的主體，疾控機構經過充分的事前分析論證，上報項目支出績效目標；衛生主管部門和財政部門負責審定目標；三方共同完成績效跟蹤和績效監管；年終決算由疾控機構對整體績效和項目支出績效開展自評和總結，有條件的委托社會中介機構進行評價；衛生主管部門和財政部門有必要建立獨立的第三方評價機制，推進同行評價，加快績效評價專家隊伍建設，必要時抽查疾控機構績效自評工作，由財政部門對第三方評價和同行評價工作予以規范，提高評價活動的開放性，保證評價工作的獨立公正，確保評價結果的科學客觀；衛生主管部門和財政部門就績效完成情況向疾控機構進行結果反饋，建立問責機制，獎優懲劣。

2. 健全疾控機構內部的預算績效管理機制

作為財政預算支出最終的執行主體，疾控機構在績效管理中起著最為關鍵的作用。同預算管理工作一樣，疾控機構績效管理工作職能一般設在財務部門，但前述疾控機構的主要職能決定了業務管理辦公室/疾控辦公室、科研、教育管理部門及各項目牽頭參與部門在績效管理工作中是不能缺席的，多部門的支持與協調決定了績效管理是一把手工程，單位領導層的重視是推進績效管理工作的基本保障。

疾控機構內部績效管理長效機制的建設還有一個重要方面就是強化績效評價結果在來年預算編制中的真正應用，使預算績效評價機制與問責激勵機制并行，促進疾控機構管理上新臺階。

疾控機構預算績效評價機制的建立和完善，使得疾控機構實行績效問責與激勵有了依據。疾控機構根據自評或第三方評價的結果反饋，督促預算績效未達到預期目標的相關部門及時采取完善措施，糾偏整改，并將評價結果與預算安排有機結合，將績效評價結果作為來年預算安排的重要依據，發揮績效評價的激勵和約束作用，對績效評價成績突出的部門在來年的預算安排中予以適度的傾斜和獎勵，對于預算績效評價差的部門，在來年的預算安排中扣減部分額度。

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（作者單位：中國疾病預防控制中心病毒病預防控制所）