PPP模式為新型城鎮化助力

摘 要：當前，我國正在實施新型城鎮化戰略，但是諸多因素阻礙了新型城鎮化的發展。在新型城鎮化中引入PPP模式緩解了資金短缺的壓力，實現了融資主體多元化，分散了地方政府的債務風險，并提高了市場配置城鎮化建設資源的效率。文章對新型城鎮化的發展現狀及PPP模式在新型城鎮化中存在的難點問題進行了分析，并提出了完善PPP模式政策建議，優化PPP模式在新型城鎮化中的應用。

關鍵詞：PPP模式；新型城鎮化；融資

一、新型城鎮化現狀

推動新型城鎮化的發展是適應我國當前國情的重要舉措，是實現城鄉統籌，城鄉一體，和諧發展，以人為本的戰略決策。新型城鎮化與傳統城鎮化相比，傳統城鎮化缺乏人文氣息，空間布局不夠合理，強調的是土地的城鎮化。而新型城鎮化是以人的全面發展為核心的城鎮化，更加注重保護農民利益。中國城鎮化與發達國家相比起步較晚，水平較低。根據中國六次人口普查數據顯示歷次城鎮化水平依次為：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。目前城鎮化率政府最新的統計數據為53.7%，從數據中可以看出我國城鎮化水平在逐年提升，但與發達國家平均城鎮化水平在80%左右的數據相比還存在較大差距。2014年我國新型城鎮化規劃（2014-2020）中提出新型城鎮化發展目標為到2020年城鎮化率達到60%左右，2019年4月8日發改委提出繼續優化城鎮布局形態，加快城鄉融合發展。為實現這一目標，新型城鎮化建設要適應當前的社會主義市場經濟，黨的十八屆三中全會中將市場在資源配置中起“基礎性”作用修改為“決定性作用”，并鼓勵社會資本通過特許經營等方式在城市基礎設施的投資和建設中發揮其作用。這表明我國在推進新型城鎮化過程中，積極鼓勵和吸引社會資本加入到其中也是條路徑選擇，通過社會資本與政府合作的方式，即采用PPP模式為新型城鎮化發展助力。

二、PPP模式在新型城鎮化中存在的問題

（一）缺少系統性政策指引

我國PPP模式應用于新型城鎮化建設中面臨著政策文件缺失的難點。一方面，缺少PPP模式生命全周期的系統性的政策指南，現有的政策及法律文件還不能夠完全滿足PPP模式在運營過程中遇到的現實問題，現有的政策僅限于鼓勵社會資本的投入這一方面。另一方面，在城鎮化建設中PPP模式主要應用于基礎設施及公共服務領域，這類項目的投資規模較大，建設周期較長，一般都長達10年到30年，PPP項目周期長導致在項目的建設、運營、移交環節均會存在諸多不確定的風險因素，這也為PPP項目運行帶來了挑戰。可能由于政府人員的更迭導致PPP項目的工作交接不及時，交接手續較繁瑣，影響PPP項目的運行效率等問題的出現。

（二）項目運行不規范

一些項目僅僅將PPP當作一種投融資工具，社會資本過分依賴和濫用政府信用。PPP模式是新型城鎮化建設的一種工具，但是，一些地方政府不負責的將一些手續不全或不符合規定的私人部門加入到PPP項目中，還有部分PPP項目不符合公共產品屬性，政府也采取了付費機制，這就會導致較大政府債務隱患，給地方政府、投資方和當地城鎮化的發展帶來一系列風險。另外，完成一個PPP項目往往需要花費大量的人力、物力和財力。從它的識別、準備、采購、再到運營需要較長時間。但是，一些地方政府盲目的推廣PPP模式，為了提高發展速度，簡化很多程序。合同還沒有完全簽訂，PPP項目就已經開工了；具體的實施方案還沒有落實，相關的框架協議已經簽訂了等等。針對上述PPP不合規的現象2017年財政部辦公廳《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》的發布和財政部PPP項目庫清庫工作的開展，不僅給高速發展的PPP踩了一腳“急剎車”，也對過去一些不符合PPP發展初衷的項目進行糾正，是對PPP發展戰略和策略的調整。

（三）政府職能邊界不清

如果一些項目不屬于政府職能范圍之內，就不需要采用PPP模式，比如私立學校，私立醫院等，這些不屬于政府職能范圍。私有化不屬于PPP，現實的PPP實施方案當中，不少將私有化也作為PPP模式來使用，錯誤的認為只要政府和社會資本政府部門共同出資就是PPP模式了。另外，監督管理者與參與者的雙重身份，導致政府管理部門之間的界限混淆，并且缺少全國性的管理監督機構，PPP項目缺乏統一的認定裁量標準。導致地方政府職權的任意性。同時對于地方政府與社會資本的關系如何平衡也是PPP模式發展面臨的一大難題。

三、PPP模式在新型城鎮化中的應用對策分析

（一）完善相關政策體系

我國目前的相關政策法規還不完善，缺乏權威性，應建立系統完善的PPP模式政策指引，為PPP模式的良性發展奠定理論基礎。從政策上嚴格規范PPP模式的運行，從制度上優化PPP模式的投資，為社會資本創造更好的投資環境。同時加強對財政收入的規劃和利用，以爭取最大的資源利用率。在新型城鎮化建設中的PPP項目建設周期大都較長，針對這一現象所產生的風險及利潤分配問題，國家應明確政府與私人部門之間的風險分擔機制，違約賠償機制及利潤分配機制等，并規范PPP項目在運行期間的政府人員更迭所導致的交接工作不及時的問題，簡化交接手續，提高交接效率。

（二）規范PPP項目發展

國家發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》和財政部的清庫工作，并不是國家不鼓勵發展PPP模式，也不是對PPP項目的叫停，而是希望PPP模式可以回歸初心，目前財政部的清庫工作已進入尾聲，PPP合規項目將會迎來更適合其發展的環境和機遇。PPP項目想要順利運行，就應該符合規定的程序，不能為了應付工作任意改變其規定，導致PPP項目發展畸形。同時，應加強PPP項目監督管理工作，依托國家政務服務平臺建設“互聯網+監管”強化地方和部門監管工作。另外，應建立定期自查機制并開展滾動核查和績效評估，利用國家PPP項目信息平臺對私人部門對PPP項目合同履行情況進行監督，以及嚴格監測項目公司財務狀況，對PPP項目可能產生的風險做到早預警、早防控。

（三）厘清政府職能

在PPP模式下，政府的職能要進行轉變，不能一味采取老舊的做法，政府應將自己從參與者的身份轉變為監督管理者。不僅要有效監督項目的建設、運行、移交等環節，還要保障社會公眾的公共利益。社會資本是逐利的，想要吸引社會資本加入到新型城鎮化的建設中來，不僅要做一個好的監督管理者，還要做一個好的利益制定者。采取PPP模式時要充分考慮社會資本在項目中的利潤，制定合理的資本回報率。利潤率不能太低會導致社會資本積極性差，也不能利潤率太高造成社會資本惡性的競爭。此外，還要嚴格約束和規范政府部門的投資行為，避免與社會資本爭利的情況發生。新型城鎮化PPP項目的目的是為了高效實現政府公共部門職能，滿足社會公眾的需要。厘清政府職能并健全社會資本投資健康發展的工作機制，為PPP項目的運行營造良好的發展環境。

四、結語

構建新型城鎮化建設投融資體系要有新思路，PPP模式不僅有利于提高社會資金的投資積極性、解決了項目融資來源單一的難題，還能在城鎮化建設中充分發揮私人部門的管理模式及技術優勢。但在運用PPP模式的過程中仍存在一定的局限性，我們要嚴格規范PPP模式的發展。在過去1年，國家發布的相關規范PPP模式的政策文件及財政部的清庫工作，規范了地方政府融資、助力金融防風險，同時給“偽”PPP項目重重一擊，使PPP項目回歸本來的正途，也為PPP模式的健康可持續發展營造良好的環境。這些措施也更加適應我國國情，有利于形成新型城鎮化PPP項目的長效運行機制，促進新型城鎮化和PPP模式的健康發展。

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作者簡介：郭曉爽（1993- ），女，吉林雙遼人，吉林財經大學，碩士研究生，研究方向：稅收理論與政策。