從國內外資源型城市轉型實踐和理論談中國資源型城市轉型策略

王詠劍 楊曉光

摘 要： 我國地大物博，資源型城市多，分布在全國各地，不少資源型城市已進入成熟期或衰退期。其中一些資源型城市長期倚重于單一資源開發和初級加工，由此帶來產業單一、就業結構失衡、環境問題突出等問題的集中顯現，可持續發展面臨較大壓力。文章對國內外資源型城市轉型的實踐和理論進行了梳理，對國內資源型城市的存在問題進行了分析，并重點結合中國的國情特點、國內資源型城市目前所處階段和發展狀況，提出了轉型策略建議。本文認為，由于我國資源型城市在制度環境、發展狀況等方面與西方國家存在較大差異，需要在借鑒既往轉型理論的基礎上，因時、因地制宜地構建切合中國實際的轉型理論體系，為走出一條具有中國特色的資源型城市轉型道路提供理論支撐。

關鍵詞： 資源型城市;轉型實踐;轉型理論;發展策略

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.01.10

歡迎按以下方式引用：王詠劍，楊曉光.從國內外資源型城市轉型實踐和理論談中國資源型城市轉型策略[J].克拉瑪依學刊，2019（1）59-64.

一、引? 言

資源型城市伴隨著人類社會的工業化進程而出現，并在所在國經濟社會發展中扮演著舉足輕重的角色。國外研究者一般將資源型城市轉型問題稱為衰退地區的經濟振興問題，圍繞這一課題，西方研究者逐步形成、發展了以資源型城市生命周期理論為核心的轉型理論體系。從國內來看，近年來，資源型城市轉型問題日益受到區域經濟及城市經濟學領域研究者的關注。黨的十九大報告在建設現代化經濟體系的部署中，明確提出要實施區域協調發展戰略，支持資源型地區經濟轉型發展。因此，系統梳理國內外資源型城市轉型實踐和理論的發展脈絡，正確認識影響轉型效果的關鍵因素，準確把握轉型理論與實踐的發展趨勢，對科學推進我國資源型城市轉型具有重要的現實意義。

二、國內外資源型城市轉型實踐

（一）國外資源型城市的轉型情況

早期發展起來的資源型城市主要集中在歐美發達國家。進入20世紀中葉，一部分資源型城市在經過幾十年的開采開始面臨可采資源銳減、產量下降等問題，導致資源產地經濟出現衰退，同時引發失業上升、環境污染、治安惡化等一系列社會問題。鑒于此，從20 世紀 60 年代起，一部分以煤炭、鐵礦及有色金屬礦開采為主的資源型城市和地區最早開始實施轉型。這其中，以德國魯爾工業區的多特蒙德（煤鋼）、埃森（煤鋼），英國的蒂斯區（煤炭），法國洛林地區的南錫（煤鋼）、梅斯（煤鋼），日本九州地區的北九州（煤炭）、福崗（煤炭）以及美國的匹茲堡（鋼鐵）、加拿大的薩德伯里（鎳礦）、澳大利亞的珀斯（鐵及有色金屬）等為代表的資源型城市，通過對傳統資源產業進行改造升級、延長資源產業鏈等舉措，成功實現了城市的轉型和持續繁榮。20世紀70年代中后期，一大批以石油和天然氣開采為主的資源型城市受到第一次世界石油危機沖擊的嚴重影響，開始謀求產業轉型之路。這其中，美國的休斯敦、洛杉磯，加拿大的卡爾加里，英國的阿伯丁等，成為石油資源型城市成功轉型的典范。20世紀80年代晚期開始，阿聯酋的迪拜成為西亞石油資源富集區首先嘗試轉型發展的城市，轉型取得明顯成效，同時，在主導產業的選擇等方面也存在著不少值得商榷之處。

與此同時，也有一些城市到了資源開采的后期，隨著資源產量下降，經濟逐步陷入停滯和衰落，如阿塞拜疆的巴庫（石油）、烏克蘭的頓涅茨克（煤鋼）、瑙魯的亞倫（磷礦）。有的城市隨著資源枯竭最終走向了衰亡，如委內瑞拉的卡爾馬斯（石油）、伊拉克的基爾庫克（石油）等。另外，美國、加拿大、澳大利亞、瑞典、芬蘭、委內瑞拉、南非、巴布亞新幾內亞等國為數眾多的小型資源型城鎮，最初因資源開發而興起，但因開采周期較短，加之礦區地處偏遠，周邊缺乏生產、生活依托，隨著資源枯竭、礦井關閉，絕大多數城鎮被迫廢棄，任其消亡。

（二）國內資源型城市的顯著特征及轉型效果

按照國務院《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》中的界定標準，目前我國262座資源型城市中，有231座（88%）進入成熟期或衰退期。如果僅以資源型城市中的126座地級市為考察對象的話，其中有106座（84.1%）進入成熟期或衰退期。因此，中國資源型城市的轉型有著很大的緊迫性。和國外資源型城市相比，國內進入成熟期或衰退期的資源型城市有著以下鮮明特征。

一是城市經濟發展高度依賴于資源開發。以油氣資源城市為例，若要保持油氣資源產量穩定，則需加大對油氣資源的勘探力度來保障。但一方面，國內整裝的大型油氣田已整體處于高含水率和高采出程度的“雙高”階段，穩產難度加大;另一方面，近年來新增探明石油儲量普遍存在豐度低、品質差，新建產能穩產期短、遞減幅度大。這些因素決定了再較大幅度提高油氣產量的空間較為有限。2010年，我國原油產量突破2億噸后僅僅維持了6年，即在2016年跌破2億噸，且在今后長時間保持這一水平極為困難。資源型城市對資源的過度依賴、資源產量減少的不可逆轉性，將成為今后資源型城市可持續發展的最大制約因素。

二是城市產業生態普遍存在失衡現象。一座城市的經濟要保持持續健康發展，需要一個有機的生態群落、一個有序的產業要素流動機制和一個各環節相互協調的產業生態鏈為重要前提與依托。從國內資源型城市產業現狀來看，普遍存在占主導地位的資源產業“一業獨大”現象。這種非均衡性產業結構一旦形成，便具有很強的剛性，并嚴重束縛了產業結構調整和優化。2015年，全國第三產業比重為50.5%，而資源型城市第三產業平均占比僅為27%。以4座典型的油氣資源城市大慶、東營、勝利、克拉瑪依為例，其油氣產量處于高峰期時，油氣產業占總產值的比重均超過80%，第三產業不足20%，第一產業均不足3%。

三是城市綜合服務功能缺失。城市的地緣特征往往是決定人、財、物、信息等資源集聚的重要條件。我國資源型城市多分布在國土北部區域，不少城市還深處邊遠落后地區，不僅自然和氣候條件相對惡劣，生態環境較為脆弱，環境容量較小，而且遠離東部沿海發達地區和內地市場，運距較遠、信息不暢，參與分工合作的機會較少，對外開放程度低，城市經濟轉型缺乏外部推力，不利于城市經濟結構優化升級。

從20世紀90年代開始，一些資源型城市開始進行城市轉型的探索。從轉型的效果看，不同城市因資源類型、轉型策略和時機選擇不同而呈現出較大差異。從資源類型上看，油氣資源城市中，大慶、盤錦、東營等城市轉型效果較好，玉門、濮陽、南陽等城市轉型效果相對較差;煤炭資源城市中，烏海、晉中、石嘴山等城市轉型效果轉好，七臺河、六盤水、鶴崗、雙鴨山等城市轉型效果相對較差;鐵、有色金屬、非金屬礦為主的資源型城市中，包頭、三明、銅陵、湖州、池州、攀枝花轉型效果較好，百色、鞍山等城市轉型效果相對較差。

（三）國內外資源型城市轉型成敗原因分析

轉型成功的資源型城市有著以下共性特征。一是未雨綢繆，及早謀劃。即在資源穩產期（成熟期）甚至更早，就著手謀劃和實施轉型。二是因“城”制宜，優勢重塑。即，資源型城市處于成熟期時，及時進行重新定位，通過產業延伸、產業接續、多元發展、區域融合等策略，擺脫資源依賴，實現持續繁榮;處于衰退期時，充分挖掘有利條件，并進行優勢再造。三是提升品質，吸引人才。關注高素質人才最看重的城市品質的構成要素，致力于城市品質的提升。另外，城市管理者的遠見、責任感和強烈的憂患意識，也是轉型成功的重要因素。

轉型失敗的資源型城市則可歸結于以下原因。一是城市管理當局未能有效破解“資源詛咒”效應（即資源優勢對人才、技術創新等要素產生的擠出效應和替代效應），致使接續或替代產業難以發育、壯大。二是錯失轉型的有利時機，轉型工作滯后。三是受經濟體制限制，資源地政府缺乏話語權，或轉型動力不足。

三、資源型城市轉型理論發展

（一）國外對資源型城市轉型的研究歷程

依據研究的主要內容和關注的焦點，西方學者在該領域的研究大致可劃分為以下3個階段。

1. 理論奠基階段——關于資源型城市生命周期理論（20世紀60年代初期至70年代末期）

美國學者盧卡斯（Lucas）最早在1971年提出了資源型城鎮的生命周期理論，將資源型城鎮劃分為建設期 、發展期 、轉型期和成熟期[1]410-423。加拿大學者布萊伯利（Bradbury）通過深入分析進入資源開采后期的資源型城市存在的社會問題及產生原因，在上述四個發展階段的基礎上，又增加了衰退階段和關閉階段兩個階段[2]128-144。

2. 關于資源開采對資源型城市經濟社會發展的影響及影響機理的研究（20世紀80年代初期至90年代末期）

20世紀80年代起，一些學者開始關注資源開發帶來的社會及環境問題。德國學者格雷伯（Grabher）提出資源型城市轉型的阻力，主要來自于專業化生產帶來的功能性鎖定、認知性鎖定和政治性鎖定等三種鎖定效應[3] 255-277。科登（Corden）和尼爾瑞（Neary）在1982年的研究中，提出了著名的“荷蘭病”（the Dutch Disease）現象，揭示了自然資源對經濟增長產生阻礙作用的發生機制[4]825-848。奧蒂（Auty）于1993年首次提出“資源詛咒”這一概念，進一步分析了資源豐裕反而限制一些國家和地區經濟發展的現象[5]37-60。1995年，薩克斯（Sachs）和沃納（Warner）對71個國家（主要為發展中國家）自然資源和經濟增長之間的相關性進行了檢驗，得出自然資源與經濟增長之間存在負相關性的結論，并分析了其作用機制[6]827-838。

3. 關于資源型城市的轉型路徑與模式（20世紀90年代中期至今）

霍頓（Houghton D S.）以開采周期較短、礦產地周邊無生活條件依托的資源型城鎮為研究對象，提出“長距離通勤模式”（ Long Distance Commuting，LDC），在減少早期開發投入、降低后期遷移成本等方面具有一定優勢[7]281-290。加拿大學者斯洛科姆（Slocombe）強調以技術創新引領城市轉型的重要性，提出資源型產業演化理論 [8]56-66。加拿大學者馬基（Markey）指出資源型城市的經濟社會發展應逐步從依托于資源的比較優勢調整為依托于城市的綜合競爭優勢，并提出小型資源型城鎮轉型模式 [9]19-39。

（二）我國資源型城市轉型研究成果

20世紀90年代開始，我國學者基于西方學者提出的轉型理論，并充分考慮國內外資源型城市在面臨的主要制約因素、制度環境等方面存在的差異，形成了一批新的研究成果。

1.轉型研究起步階段（20世紀90年代）

20世紀90年代初，國內學者針對資源型城市陸續出現的問題，開始關注城市轉型問題。如，潘德均（1992）探討了資源型城市高技術發展策略[10]56，王煥良（1994）等提出資源型城市協調發展理論[11]211-212 ，方晨（1995）重點研究了資源型城市環境保護問題[12]2-4 。這一階段的研究者一般就某一座資源型城市為研究對象，并針對具體研究對象就產業升級、環境保護等問題提出轉型對策建議，研究面較為狹窄，研究的問題相對單一。

2. 可持續發展研究階段（2000-2013年）

進入21世紀，可持續發展理念在國內被廣泛認可。這一時期研究者多以枯竭型資源城市為研究對象，運用系統科學方法研究此類城市如何協調人口、資源、環境與經濟增長的關系，探討城市可持續發展的出路。如：沈鐳（2005）從資源生命周期理論出發，提出資源型城市經濟轉型應視其所處發展階段，通過優勢替代、優勢再造、優勢互補、優勢延伸、優勢挖潛等優勢轉換戰略，以實現城市的可持續發展[13]。董鎖成等（2007）提出推進城市轉型應確立創新社會福利均等化、經濟持續發展、生態環境整治與社會經濟協調發展的三大效益目標，實施循環經濟發展戰略、資源替代與產業替代戰略、科技創新戰略、生態城市戰略、機制體制創新戰略[14]12-17。張文忠（2011）將資源型城市發展接續替代產業的模式與路徑歸納為產業鏈延伸發展模式、搬遷發展模式、退礦進一發展模式、退礦進二發展模式、退礦進三發展模式[15]134-141。

3.轉型規范研究階段（2013年至今）

2013年11月，國務院出臺《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》（以下簡稱《規劃》）。之后絕大多數的研究者開始依據《規劃》界定的范圍開展研究工作。這一階段，研究者就關于轉型的一些核心問題逐步達成共識。如研究者普遍認為，資源型城市轉型重點需要解決好產業多元化、勞動力轉移和城市功能改造等關鍵問題，從而實現由單一專業化向經濟多元化轉變、由資源型城市向綜合性城市轉變、由原料生產基地向地區經濟增長中心轉變。傅晶晶（2013）等認為資源型城市政府應建立保障城市可持續發展的法律和制度體系，推進產業重構和科學轉型[16]86-89。周民良（2015）提出應通過實施規劃先行戰略、政策配套戰略、產業提振和融合發展戰略、人本戰略和就業優先戰略等，實現城市的可持續發展[17]58-63。支航（2016）分類研究了不同類型的資源型城市，認為資源枯竭型煤炭城市應以主導產業轉型為主要模式，爭取因地制宜發展;資源豐富型煤炭城市應以培育接續產業為主要模式，推動建設綜合型城市;獨立工礦區城市應以空間轉移或主導產業轉型為主要模式，推動建成地方性中心小城市[18]34-37。

隨著人類社會經濟發展進入了新時代，各種新興經濟業態主導著城市經濟新的發展方向。資源型城市的轉型研究，應從多學科角度，綜合運用城市經濟學、資源經濟學、區域經濟學理論分析轉型問題，以豐富和完善資源型城市轉型理論。特別需要研究基于知識優勢的創新驅動模式和品質經濟發展模式，即研究如何通過提升城市綜合品質，增加城市的吸引力和美譽度，進而推動各類生產要素向城市聚集，將成為資源型城市未來轉型發展的趨勢。未來的資源型城市轉型理論，需要在借鑒既往轉型理論的基礎上，結合新時代經濟發展的特點和趨勢，因時、因地制宜地構建切合中國實際的轉型理論體系，為走出一條具有中國特色的資源型城市轉型道路提供可靠的理論支撐。

總體而言，資源型城市經濟系統是一個復雜的系統，其演進過程不僅受資源開發的制約，同時也受到政策環境、所處的區域經濟發展環境的深刻影響。下表集中展示了資源型城市轉型理論在不同發展階段呈現的不同特征。

四、資源型城市轉型策略建議

資源型城市轉型是一項復雜的系統工程，轉型模式的選擇受資源稟賦、發展階段、城市區位、產業結構、資源產業規模和比重、人力資源等諸多要素影響。參考國內外資源型城市的轉型實踐和理論，總結國內資源型城市的轉型經驗、教訓，針對中國社會經濟發展的宏觀大趨勢，提出如下策略建議：在經濟轉型層面，應以調整和優化產業結構為主線，并視資源型城市資源產業發展狀況及新興產業發育程度，以提升產業結構合理化與高級化水平。在城市轉型層面，應以提升城市基礎設施承載能力、綜合服務能力、輻射帶動能力為主線，改善人居環境和城市品質。在社會轉型層面，應以提升城市綜合服務功能為主線，加快健全社會保障體系，推進政企分離。具體的轉型策略建議如下：

（一）必須做到經濟轉型、城市轉型、社會轉型并重

資源型城市轉型的內涵包括經濟、城市和社會三個方面的轉型。實現城市科學轉型，須改變那種僅注重經濟轉型或產業轉型的做法，做到以城市經濟可持續發展為核心，以保持良好生態環境為條件，以人的全面發展和社會持續進步為目的，統籌推進產業重建、環境重塑、社會重構，實現城市可持續發展。

（二）關注市場機制在推動城市轉型中的重要作用

城市的發展、演進是由多種因素綜合作用的結果，可開采的自然資源僅僅是其中之一。從歷史眼光看，既有大量從無到有、從小到大發展起來的城市，也有昔日曾經繁盛、如今已經衰敗甚至消亡的城市。同理，從邏輯上看，并非今天所有的城市都會繼續擴大規模，個別城市逐步退出歷史舞臺也將是歷史的必然。從這個意義上講，在對待部分資源型城市的轉型尤其是在未來產業的選擇上，發揮市場機制在城市轉型中的決定性作用，采取放任轉型策略也不失為一種轉型思路。

（三）加強對城市轉型機會成本的研究

在實施城市轉型過程中，有必要對轉型投入與收益進行綜合評估，除經濟方面的考量外，還應充分考慮資源地轉型發展對鞏固邊防、社會穩定等方面的重要意義，做到經濟效益、社會效益、環境效益有機結合。通過綜合評估，個別枯竭型資源城市若的確難以為繼，就不應再投入過多資金和人力用于轉型。當然，在此過程中，政府并非無所作為，而應調整關注的方向和領域，將工作重點放在人員的分流安置與有序轉移（遷移），尤其是做好繼續留置人員的醫療、社會保障和再就業培訓，并為未成年人提供良好的教育。

（四）加強對規避轉型策略的研究

從發展的眼光看，隨著各類資源被不斷勘探、發現出來，未來仍將有新的資源型城市誕生、發展。對于這些新興資源型城市，有必要在資源開發初期，就充分考慮資源開采周期、資源地周邊經濟社會承載能力、未來發展空間、發展接續產業可行性、環境容量等諸多因素，科學把握資源開發和城市發展的關系，進而適當采取規避策略，既可有效減少當期投入，把有限的資源投入更具比較優勢的區域，又可有效避免資源開采后期為城市轉型付出高昂的代價。

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