政府數據治理制約因素與發展路徑

蓋宏偉　劉紅丹

[提要] “數據”毋庸置疑已經成為新時代的黃金資源，政府數據治理成為國家治理的重要組成部分，對民主政治、共享經濟和公共服務有著強大推動力;然而，政府數據治理理論在實際治理過程中存在著制約因素。通過新型數據治理理論框架的構建，從技術、倫理道德、制度和執行等四個層面提出政府數據治理體系發展路徑，以促進國家治理能力現代化。

關鍵詞：大數據;政府數據治理;制約因素;發展路徑

課題項目：河北省教育廳科學研究計劃項目：“河北省社區養老服務多元供給困境及改進對策研究”（編號：SD181005）研究成果之一;項目負責人：蓋宏偉

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年2月23日

一、政府數據治理的必要性

政府數據治理指為高效發揮數據價值，達到國家治理能力現代化的目標，以政府為主導、社會共同負責的多元主體運用各種可行手段對重要數據資源各個生命周期進行治理的全過程。政府數據治理必要性主要體現在兩個層面：一方面國家治理能力提升的重要途徑。政府數據治理關系到國家治理現代化的進程，我國進入中國特色社會主義新時代，政府數據治理是目前亟須研究和解決的問題，首先，國務院出臺的《促進大數據發展行動綱要》提出，要在2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺和全國一體化的國家大數據中心，2020年底前，建成覆蓋全國的“互聯網+政府服務”技術和服務體系。此外，黨的十九大報告指出，要“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。我國國家戰略迫切要求加強政府數據治理，達到大數據發展行動綱要的要求;另一方面有利于加快政府治理轉型，提高政府治理能力和水平。政府數據治理有利于促使共享經濟高質量發展，有效協調政府與市場新型關系，政府通過提供科學、精準的數據資產可以節約數據統計和分析的經濟成本，讓社會共享數據治理成果，提高社會整體的運行效率。政府加強數據治理可以及時感知多樣性的公眾需求，實時開放與公眾需求相關的數據服務。此外，政府利用數據資源治理解決共同面對的公共交通、生態環境等社會問題，最重要的是社會公眾數據治理可以有效識別不同地區、不同群體基本公共服務的需求，利用人工智能技術實現公共服務精準供給，從而合理配置資源，促進供給側結構改革，提高公共服務水平，推動電子政務、智能政府、智慧城市的發展。

二、我國政府數據治理的制約因素

（一）技術層面。現階段，我國大部分數據的產生、獲取、存儲仍然依靠國外的軟硬件設施，我國的技術工具數量不足，難以滿足大數據時代數據治理的技術要求，并且已有的技術工具應用水平不高，在技術應用過程中還存在很多問題，比如區塊鏈技術應用在數據獲取階段存在“數據孤島”、數據質量不高等現象;在數據整合與分析階段數據混雜，數據整合標準不一致，分析數據系統性差;在數據共享階段，數據應用水平不高，甚至會對政府或企業的數據應用產生反作用，還存在數據泄露，個人隱私被暴露的不良現象。此外，在多元主體協同負責的情況下，除政府以外的其他主體對技術的了解微乎其微，完全不能使用技術工具，即使是運用數據治理工具也是需要第三方公司，更是難以達到政府數據治理的理想狀態，不能滿足于新時代發展的需要，難以實現國家治理能力現代化。

（二）道德層面。政府數據不僅關系到政府工作隱私，而且關系到企業、公眾的利益，政府工作數據泄露可能導致政府部門的專業化受到質疑，從而使政府各部門的權威受到質疑，進而導致政府為維護自身發展而不愿公開政府信息更不愿共享數據信息，影響政府數據治理效果;企業數據涉及經濟利益和知識產權，被泄露的后果不堪設想，與政府相比，企業更注重保護自己的商業隱私，但作為治理主體在享受數據紅利的同時，企業也不得不開放數據信息，可想而知，企業數據開放的數據質量和應用水平;公眾信息大多是涉及個人利益，個人隱私被暴露的事件頻繁發生。數據安全問題讓政府、企業和公眾產生懼怕心理，在數據開放時會有所猶豫，甚至對一些應該公開的數據不予共享，尤其是政府數據開放和共享階段，隱私保護與數據共享形成矛盾。隨著互聯網技術的發展，隱私保護問題越來越受到重視，成為制約政府數據治理能力提升和體系構建的重要因素。

（三）制度層面。首先，在國家層面，政府數據治理法律法規數量不足，沒有系統的法律體系，法律法規內容銜接不緊密，還存在著法律漏洞;其次，政府層面，政府本身數據治理的規章制度不完善，各級政府部門的制度建設千篇一律，沒有形成地方治理特色，數據治理政策數量和質量都也不足以滿足大數據發展要求。此外，我國數據治理多元主體協同負責機制使得在數據運行中必然有政府、企業等部門的業務交流，然而各個機構和部門、企業之間的管理制度不統一，都只適合其本身的利益和發展需要，這會使得數據運行中產生制度沖突，在跨部門、跨領域的數據共享過程中必然會引起矛盾，制度不統一制約政府數據共享的效益;最后，作為基數最多的公眾，對國家的法律法規、政府的政策了解程度不夠，制度宣傳深度和廣度欠缺，使得公眾存在“事不關己”的心理，即使國家制度建設成果顯著，政府治理效果也難以顯著。

（四）執行層面。政府數據治理的關鍵在于執行，大數據時代，對工作人員的執行能力無疑提出了新的挑戰，對執行速度和流程提出了新的要求。首先，多元主體格局下政府數據治理需要協調各個部門，使政府各個部門和企業、公眾進行廣泛交流，這就需要強有力的行政安排，但在實際執行過程中，行政安排和行政調動能力不足，領導者、管理者和相關部門未能充分發揮其作用，這一問題還容易造成政府行政的合法性和權威性受到沖擊，制約著政府數據治理的有序運行和良好發展;其次，多元主體的工作人員混雜，價值觀不同，能力不同，在實際治理過程中難以進行統一的管理，影響數據治理的行政效率;最后，互聯網技術使得數據夜以繼日地不斷更新，這對數據治理執行的速度和流程提出新的挑戰，但在客觀環境和條件不變的情況下，執行速度很難有所提升，執行的流程也很難進行優化，并且在制度和管理結構的約束下人的主觀能動性有所束縛，數據治理執行只能按部就班，嚴重制約著政府數據治理的效益，影響數據資產的價值。

三、推進政府數據治理體系構建的路徑

（一）加強技術創新，培養技術人才。我國要加強政府數據治理的軟硬件基礎設施建設，在治理過程中主要應用自主品牌，要實現這一目的要從技術工具和技術人員兩個方面著手。技術工具的研發和應用離不開政府政策的支撐，首先從國家和政府層面要大力支持我國自主知識產權的核心技術的研發，樹立技術創新的理念和意識，樹立大數據思維，在全社會宣傳技術創新，使得“萬眾創新”的理念深入人心;其次，要加強實踐能力，政府要加大對技術研發的資金投入，保障技術研發后勤力量，不斷升級數據治理技術，開發新的技術工具，強化技術工具的應用水平，發揮技術工具對數據治理的價值，使技術的負面影響降低到最小。

（二）建設倫理道德，保護數據隱私。倫理道德建設取得良好效果要經過較長時間的教化過程，但在短時期內也可以發揮道德建設的成效。首先，政府自身要注重行政文化的建設，并在各層級各部門進行宣傳教育，向社會傳播積極的行政文化，營造純凈的數據治理空間，共同建立安全可靠的大數據信息平臺;其次，政府本身及其多元工作人員應該樹立數據治理的正確認知，形成共同的心理認同，數據開放和共享并不會危害到自身利益，只會讓自身發展壯大，參與數據治理的人員要自覺地進行自我約束和自我管控，并且要有維護數據安全的意識和敏感度，全面提高信息安全的維護能力;再次，要充分發揮教育的作用，對公眾進行德治教育，宣傳隱私保護法制觀念，宣揚倫理道德規范，形成正確的大數據價值觀，培育全社會的信用意識與安全意識，比如目前推行的“國家網絡安全宣傳周”活動;最后，要充分發揮互聯網以及權威媒體的威懾作用，對隱私泄露問題進行公開報道，并公開建立完善的獎懲機制和評價考核，對數據泄露責任人給予嚴格懲罰，甚至是法律責罰，對保護數據信息表現突出者給予物質和精神獎勵，記錄信用積分，作為考核重要組成部分，還要完善監督體系，加強倫理道德建設力度，保護數據隱私。

（三）完善制度體系，保障數據運行。完善制度體系是保障數據安全運行的前提和基礎，制度體系既包括法律層面的信息共享法、隱私保護法、安全運行法等，也包括政府數據運行各環節的相關政策。在國家層面，要從治理實踐過程中的問題和缺陷出發，把數據治理問題進行全局性的統籌規劃，聘請專家系統分析問題，全面深入研究，并且要廣泛征集意見，尋求民意，真正從國家的高度彌補制度缺陷，實現政府數據治理有理有據，有章可循，做到技術和制度的雙重保障;在政府層面，在國家戰略的指引下，增強各級政府對數據治理的制度供給，結合地方數據治理特色針對性地改善各自制度缺陷，進一步完善已有的數據治理制度，各級政府還要加強制度的宣傳和普及，讓制度真正發揮作用;在社會層面，社會主體要學會尋找契合點與政府制度建設接軌，積極為政府制度建設出謀劃策，集思廣益，社會精英帶動制度學習的深入，推動制度深入人心，并起到作用。無論國家、各級政府還是社會各主體都要注重數據治理制度間內在的統一和協調。同時，要注重制度建設的完整性，形成覆蓋政府數據流程、前后環節呼應、內容銜接緊密的一體化制度體系。

（四）提高執行能力，創造高效行政。依靠技術手段、道德體系和制度保障提高政府數據治理能力的同時，還應不斷完善政府數據管理組織體系，強化數據治理的執行能力。執行機構要提高自身及其工作人員的執行能力，比如數據敏感力、數據分析能力、數據整合能力等，只有不斷提高工作人員執行能力才能適應快速發展的大數據，要定期對人員進行培訓，不斷更新業務知識、業務流程，在優良教育的基礎上養成創新意識，充分發揮主觀能動性，開創新的行政執行方式，優化數據治理流程，并且要制定獎懲機制和考核機制，與工資、獎金、晉升掛鉤，充分調動工作人員積極性，激發工作熱情，成為“有為”執行者。中間機構發揮其溝通優勢，聯絡領導部門和執行機構，舉辦特色活動加強人員之間的溝通和感情交流，解決阻礙行政執行的各種問題，為數據治理安全順利運行保駕護航。

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