鄉(xiāng)村治理能力對精準(zhǔn)脫貧成效的影響研究

盧之卿 李倩閣 吉體拉日 吉布么日歪

通過從鄉(xiāng)村振興背景和精準(zhǔn)扶貧視角構(gòu)建鄉(xiāng)村治理能力和精準(zhǔn)脫貧成效評價(jià)指標(biāo)體系，基于對四川省涼山州P鄉(xiāng)的調(diào)查，分析其現(xiàn)有的治理能力及扶貧執(zhí)行情況，并利用SPSS軟件對政府的治理能力和扶貧成效進(jìn)行回歸分析和相關(guān)性研究。從整體上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧工作開展之間相互影響、相互作用，從治理能力一級指標(biāo)來看，扶貧開發(fā)能力對扶貧成效的影響最大，而公共服務(wù)能力次之，社會治理能力相對影響更小。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力建設(shè)，要注意各級能力在扶貧工作中所發(fā)揮的作用，更好地提升扶貧成效的可持續(xù)性。

一、問題的提出

“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略是習(xí)近平總書記在黨的第十九次全國代表大會上提出的重要戰(zhàn)略，對于解決“三農(nóng)”問題和全面建成小康社會具有重大意義。走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，就要求走中國特色減貧之路，必須打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。因此，研究鄉(xiāng)村治理能力對精準(zhǔn)脫貧成效的相關(guān)性影響，并提出針對性、全面化、可接受程度高的解決方案，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供智力支持。

在“精準(zhǔn)脫貧”的背景下地方扶貧開發(fā)能否取得切實(shí)的成效問題具有緊迫性。雖然處于國家脫貧攻堅(jiān)的政策下，但是并非所有扶貧地區(qū)都能夠取得良好的成效，究其原因是否與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的低下相關(guān)，這個問題值得深入探究和思考，以增強(qiáng)扶貧成效的可持續(xù)性并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、指標(biāo)體系與研究假設(shè)

鄉(xiāng)村治理能力即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力，現(xiàn)有相關(guān)的指標(biāo)體系有如常永華（2008）提出的關(guān)于地方政府執(zhí)政能力評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)與模式；王雨晴（2017）在對人民論壇測評中心的評價(jià)指標(biāo)改進(jìn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力評價(jià)指標(biāo)體系。而在精準(zhǔn)扶貧的概念提出后，很多學(xué)者又對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧作用中的治理能力進(jìn)行了新的定義，如祁凡驊（2016）等，其內(nèi)容也多是從扶貧過程中的認(rèn)證識別、政策執(zhí)行等方面進(jìn)行解釋。

精準(zhǔn)脫貧成效即扶貧成效，主要是從近幾年才開始興起的，如封二英（2018）從大數(shù)據(jù)技術(shù)視角、羅旭來（2018）從財(cái)政績效視角、石晶（2018）結(jié)合地方實(shí)踐等來構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧成效評價(jià)指標(biāo)體系，而相對較為全面的是北京師范大學(xué)中國扶貧研究中心課題組，設(shè)計(jì)的扶貧開發(fā)治理衡量評價(jià)指標(biāo)體系，其中又劃分出基礎(chǔ)、社會發(fā)展和特色產(chǎn)業(yè)三大維度。

綜合前面的分析，在鄉(xiāng)村治理能力方面，筆者認(rèn)為可將其分解為社會治理能力、公共服務(wù)能力以及基于鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)脫貧的視角下提出的扶貧開發(fā)能力；而在扶貧成效上本文以北京師范大學(xué)中國扶貧研究中心課題組設(shè)計(jì)的扶貧開發(fā)治理衡量評價(jià)指標(biāo)體系為依據(jù)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的視角出發(fā)，結(jié)合實(shí)際情況和數(shù)據(jù)的可得性，對此指標(biāo)體系進(jìn)行了簡化與改進(jìn)。

（一）鄉(xiāng)村治理能力

社會治理能力。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理上所需要的最基礎(chǔ)的能力，一是基本保障能力，即基本生活保障情況，如低保、醫(yī)保等；二是基層自治能力，也就是農(nóng)村居民參與基層自治的情況，如村委會的選舉等。

公共服務(wù)能力。一方面是公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施配置能力，主要是當(dāng)?shù)氐耐ㄐ烹娏Α⒒ヂ?lián)網(wǎng)、道路、水利等硬件設(shè)施，衛(wèi)生院建設(shè)和改造狀況等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況；另一方面是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力，也就是政府對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施等的供給狀況。

扶貧開發(fā)能力。在精準(zhǔn)扶貧的視角下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的治理能力提出了新的要求，即對于脫貧攻堅(jiān)過程中需要的能力，筆者在這里將其分解為四個指標(biāo)，一是內(nèi)部統(tǒng)領(lǐng)能力，首先是當(dāng)?shù)氐姆鲐殑訂T工作開展情況，如扶貧工作動員會的召開、扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組的成立等，其次是當(dāng)?shù)卦诜鲐毠ぷ髦袑τ跈z查考核的情況，最后是對于檢查考核過后采取的激勵手段，如物質(zhì)獎勵、財(cái)政收入分成、政策優(yōu)惠或提拔重用等；二是認(rèn)證識別能力，即對于貧困戶的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證情況；三是再分配能力，主要是對于產(chǎn)業(yè)扶貧的資源分配情況；四是整合能力，也就是開展的扶貧工作能否切實(shí)的符合群眾的利益偏好

（二）精準(zhǔn)脫貧成效

扶貧開發(fā)治理基礎(chǔ)成效。一是公共服務(wù)成效，強(qiáng)調(diào)的是扶貧對于公共服務(wù)也就是文化教育衛(wèi)生等的改善情況；二是人居環(huán)境改善成效，即對于水、電、道路、房屋等人居環(huán)境的改善成效；三是素質(zhì)能力提升成效，主要是扶貧工作的開展對于當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)促進(jìn)作用。

扶貧開發(fā)能力建設(shè)成效。其中幫扶能力建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)?shù)伛v村幫扶工作開展情況；資金支持能力建設(shè)說明的是在扶貧資金的投入和使用情況，如投入力度，是否到位等；培訓(xùn)能力建設(shè)即在扶貧中對于培訓(xùn)教育工作開展情況。

扶貧開發(fā)治理潛在成效。一方面是信息化建設(shè)成效，也就是當(dāng)?shù)氐姆鲐毿畔⒒剑谛畔①Y源、信息服務(wù)、信息員配備方面的投資和培訓(xùn)力度；另一方面是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效，即當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展情況。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)與精準(zhǔn)脫貧工作開展兩項(xiàng)任務(wù)之間的關(guān)系并不是獨(dú)立的，而是相互促進(jìn)、相輔相成的。一方面，精準(zhǔn)脫貧的開展，不僅要求基本的社會治理能力和公共服務(wù)能力的實(shí)現(xiàn)，而且對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治上的內(nèi)部統(tǒng)領(lǐng)、認(rèn)證識別，經(jīng)濟(jì)上的資源配置和整合等能力要求都比較高；另一方面，精準(zhǔn)扶貧工作的開展也有利于鄉(xiāng)村治理能力的提升，產(chǎn)生積極的效應(yīng)。

由此我們可以邏輯地演繹出以下命題：在鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)扶貧的大背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方扶貧工作的開展能否取得成效與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力相關(guān)。

而根據(jù)上述構(gòu)建的鄉(xiāng)村治理能力和精準(zhǔn)脫貧成效評價(jià)指標(biāo)體系及其來看，我們得出一個總的經(jīng)驗(yàn)假設(shè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力越強(qiáng)，所取得的扶貧成效越高。

其中根據(jù)命題和總經(jīng)驗(yàn)假設(shè)提出以下子假設(shè)——假設(shè)1：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力越強(qiáng)，所取得的扶貧成效越高；假設(shè)2：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力越強(qiáng)，所取得的扶貧成效越高；假設(shè)3：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶貧開發(fā)能力越強(qiáng)，所取得的扶貧成效越高；假設(shè)4：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶貧開發(fā)能力對于扶貧成效的影響大于社會治理能力和公共服務(wù)能力對扶貧成效的影響；假設(shè)5：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力對于扶貧成效的影響大于公共服務(wù)能力對扶貧成效的影響。

三、鄉(xiāng)村治理能力對精準(zhǔn)脫貧成效的影響分析

（一）問卷樣本情況

本文數(shù)據(jù)來源于對四川省涼山州P鄉(xiāng)的調(diào)查。P鄉(xiāng)位于深度貧困“三區(qū)三州”之一的涼山彝族自治州的東南部，下轄5個村，其中有兩個村是較為偏僻的懸崖村，對外交通不便，所以問卷主要是在其他三個村進(jìn)行收集，共采集105份紙質(zhì)問卷，有效問卷98份，即98個有效樣本是本研究的分析基礎(chǔ)。

（二）問卷信度檢驗(yàn)

根據(jù)指標(biāo)體系中的各指標(biāo)進(jìn)行的問卷設(shè)計(jì)，其中16項(xiàng)二級指標(biāo)除了“內(nèi)部統(tǒng)領(lǐng)能力”分解成3個三級指標(biāo)外其余每一個指標(biāo)對應(yīng)一個問題，共設(shè)計(jì)18個問題，對這18項(xiàng)運(yùn)用SPSS進(jìn)行Alpha信度分析。

（三）鄉(xiāng)村治理能力對精準(zhǔn)脫貧成效的回歸系數(shù)分析及相關(guān)性驗(yàn)證

在本研究中筆者對上述評價(jià)指標(biāo)體系中所提到的每一個三級指標(biāo)所對應(yīng)的問題進(jìn)行測量，其回答的賦分規(guī)則為：“1=‘非常不滿意（非常差）；2=‘很不滿意（很差）；3=‘不滿意（比較差）；4=‘比較不滿意（一般差）；5=‘一般；6=‘比較滿意（一般好）；7=‘滿意（比較好）；8=‘很滿意（很好）；9=‘非常滿意（非常好）”。通過鄉(xiāng)村治理能力和精準(zhǔn)脫貧成效兩方面的所有指標(biāo)對應(yīng)的問題的分值進(jìn)行加總即得到的鄉(xiāng)村治理能力和精準(zhǔn)脫貧成效的總分值，然后運(yùn)用SPSS對其進(jìn)行回歸分析得到鄉(xiāng)村治理能力和精準(zhǔn)脫貧成效的回歸方程系數(shù)如表1；對其進(jìn)行皮爾遜相關(guān)分析得出結(jié)果如表2。

從表1可知常量和鄉(xiāng)村治理能力都是顯著的，鄉(xiāng)村治理能力與精準(zhǔn)脫貧成效存在替代關(guān)系，且非常顯著。

觀察表2可知鄉(xiāng)村治理能力與精準(zhǔn)脫貧成效呈高度正相關(guān)關(guān)系，總經(jīng)驗(yàn)假設(shè)驗(yàn)證通過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力越強(qiáng)，所取得的扶貧成效越高。

而通過對鄉(xiāng)村治理能力與精準(zhǔn)脫貧成效下一級指標(biāo)的社會治理能力、公共服務(wù)能力、扶貧開發(fā)能力三大治理能力和扶貧開發(fā)治理基礎(chǔ)成效、扶貧開發(fā)能力建設(shè)成效、扶貧開發(fā)治理潛在成效三大成效所對應(yīng)問題的分值進(jìn)行加總，再進(jìn)行相關(guān)性分析的結(jié)果如表3。

表3所反映的是鄉(xiāng)村治理的各層級能力和精準(zhǔn)脫貧的各級成效之間的關(guān)系。從表中可以看出，顯著性都小于0.05，并且數(shù)據(jù)都在0.01水平上顯著相關(guān)。

社會治理能力對三大扶貧成效均為正相關(guān)，所以假設(shè)1成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力越強(qiáng)，所取得的扶貧成效越高；公共服務(wù)能力對三大扶貧成效均為正相關(guān)，所以假設(shè)2成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力越強(qiáng)，所取得的扶貧成效越高；扶貧開發(fā)能力對三大扶貧成效均為正相關(guān)，所以假設(shè)3成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶貧開發(fā)能力越強(qiáng)，所取得的扶貧成效越高。

除此之外，扶貧開發(fā)能力與扶貧開發(fā)治理基礎(chǔ)成效、扶貧開發(fā)能力建設(shè)成效、扶貧開發(fā)治理潛在成效三者之間的相關(guān)性遠(yuǎn)大于社會治理能力和公共服務(wù)能力與扶貧成效的相關(guān)性，所以假設(shè)4成立，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶貧開發(fā)能力對于扶貧成效的影響大于社會治理能力和公共服務(wù)能力對扶貧成效的影響。而社會治理能力與扶貧成效各指標(biāo)的相關(guān)性小于公共服務(wù)能力與扶貧成效的相關(guān)性，所以假設(shè)5不成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力對于扶貧成效的影響小于公共服務(wù)能力對扶貧成效的影響。

四、問題的思考和總結(jié)

精準(zhǔn)脫貧一直是社會所關(guān)注的問題，扶貧成效的持續(xù)性獲得又是整個工作的核心所在。從研究的鄉(xiāng)村治理能力對精準(zhǔn)脫貧成效的影響來看，二者之間是存在一定相關(guān)性的，但是分解出的指標(biāo)能力又有一定差異性。

（一）把握鄉(xiāng)村治理能力建設(shè)與精準(zhǔn)脫貧成效提升的相互作用

在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)指引下，鄉(xiāng)村治理能力建設(shè)已然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要政治任務(wù)，同時(shí)，作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)工作績效的重要指標(biāo)，精準(zhǔn)扶貧工作也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“中心工作”之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧工作開展兩項(xiàng)任務(wù)之間的關(guān)系并不是獨(dú)立的，而是相互影響、相輔相成的，其中任何一方取得成效都將促進(jìn)另一方面往好的方向發(fā)展，同時(shí)任何一個方面存在問題都將對另一方產(chǎn)生負(fù)面影響。

良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力是精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)完成的保障，比如說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威高、公信力強(qiáng)能夠保證農(nóng)民積極參與精準(zhǔn)扶貧工作中去；精準(zhǔn)扶貧工作是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的路徑，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策對提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力具有積極作用，提升其執(zhí)行能力，在貧困戶識別過程中嚴(yán)格執(zhí)行民主決策有助于提高民主治理能力等。

（二）注意公共服務(wù)能力在扶貧工作中發(fā)揮的作用

社會治理能力和公共服務(wù)能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中所需要具備的基礎(chǔ)能力，而且相對于扶貧開發(fā)能力來說，社會治理能力和公共服務(wù)都是不因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響都必須存在的。但是，據(jù)前文數(shù)據(jù)分析可知，在當(dāng)前處于精準(zhǔn)脫貧的背景下，公共服務(wù)能力與扶貧成效的相關(guān)性就要比社會治理能力與扶貧成效的相關(guān)性更強(qiáng)，其對于脫貧的影響相比更大。

精準(zhǔn)扶貧工作“扶”即對貧困地區(qū)的“幫扶”，這種幫扶既可以是物質(zhì)上的又可以是精神上的，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說在精準(zhǔn)扶貧過程中就要注意公共服務(wù)能力所發(fā)揮的作用，即在對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、教育醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入上要切實(shí)考慮當(dāng)?shù)厝嗣竦男枰⒖紤]當(dāng)?shù)厝罕姷睦嬖V求，在產(chǎn)出的效果上要能夠達(dá)到所預(yù)期的效果，這些都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學(xué)合理地做出計(jì)劃和安排。

將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力視角出發(fā)，研究精準(zhǔn)脫貧的成效對于農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的開展具有重要意義。鄉(xiāng)村治理能力與扶貧成效之間是密切聯(lián)系、相互影響的，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的建設(shè)與扶貧成效的取得及維持有著非常重要的作用。本文希望僅以此文能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方精準(zhǔn)扶貧工作的開展起到借鑒作用，同時(shí)引起學(xué)界對鄉(xiāng)村治理能力和精準(zhǔn)脫貧這一視角更加深入的討論與研究。（作者單位：西南民族大學(xué) 管理學(xué)院）