加強(qiáng)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的建議

陳池波 楊長(zhǎng)年 梁天福

摘 要：行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，加強(qiáng)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理是提高行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用效益、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要途徑。然而，由于歷史原因和體制慣性，行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理還存在著經(jīng)營(yíng)管理動(dòng)能不足、各自為政苦樂(lè)不均、資源配置功能不強(qiáng)、共享機(jī)制運(yùn)行不暢、保值增值效率不高等諸多問(wèn)題。如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理，成為當(dāng)前迫切需要研究和解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國(guó)有資產(chǎn)管理;經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

一、襄陽(yáng)市行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀與實(shí)踐

據(jù)統(tǒng)計(jì)，襄陽(yáng)市直行政事業(yè)單位中存在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的單位有156個(gè)，占單位總數(shù)的52%;經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)賬面總價(jià)值23.36億元，占行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額的15.33%，2017年合同金額7315.34萬(wàn)元，表明行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模之大、分量之重及管理難度之高。近年來(lái)，襄陽(yáng)市以規(guī)范經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理為重點(diǎn)，以加強(qiáng)監(jiān)督檢查、深化作風(fēng)建設(shè)為保障，夯基礎(chǔ)、出效益，強(qiáng)管理、促廉政，富有成效地開(kāi)展市直行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的實(shí)踐與探索。

1.抓制度建設(shè)，夯實(shí)管理基礎(chǔ)

先后制定出臺(tái)了《襄陽(yáng)市市直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（襄政辦函﹝2018﹞55號(hào)）、《襄陽(yáng)市市直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)出租出借管理辦法》（襄財(cái)資發(fā)﹝2017﹞4號(hào)）、《襄陽(yáng)市市級(jí)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置管理實(shí)施細(xì)則》（襄財(cái)資發(fā)﹝2017﹞8號(hào)）等制度辦法，進(jìn)一步細(xì)化行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)工作，明確行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理和出租出借的原則、方式、程序和職責(zé)權(quán)限，為統(tǒng)一、規(guī)范行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理奠定基礎(chǔ)。

2.抓清理核查，摸清資產(chǎn)家底

每年開(kāi)展上年度市直行政事業(yè)單位資產(chǎn)報(bào)表編報(bào)工作，補(bǔ)充完整資產(chǎn)基礎(chǔ)信息。定期開(kāi)展地方政府性債務(wù)投資項(xiàng)目資產(chǎn)清查登記、國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告、經(jīng)管資產(chǎn)報(bào)告及自然資源國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作，按照市委市政府的統(tǒng)一部署，積極開(kāi)展“事改企”國(guó)有資產(chǎn)清查、劃轉(zhuǎn)工作，全方位、多角度開(kāi)展資產(chǎn)清理核查，摸清底數(shù)，掌握情況，確保國(guó)有資產(chǎn)安全、完整、準(zhǔn)確。

3.抓規(guī)范管理，維護(hù)資產(chǎn)安全

一是不斷規(guī)范內(nèi)部管理。嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)管理的相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范資產(chǎn)配置、處置、出租出借等辦事流程，認(rèn)真審查要件，杜絕違規(guī)操作，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。二是不斷加強(qiáng)政策宣傳。不定期組織各類(lèi)培訓(xùn)，使各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理人員加深政策理解和執(zhí)行力度，力求做到從資產(chǎn)的“進(jìn)口”到“出口”、全生命周期各個(gè)階段、資產(chǎn)的配置、使用、處置各個(gè)環(huán)節(jié)更加規(guī)范，確保資產(chǎn)配置合理、使用高效、安全完整。

4.抓監(jiān)督檢查，防范管理風(fēng)險(xiǎn)

針對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的各方面，每年開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，在單位自查自糾基礎(chǔ)上，采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式委托第三方中介機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。通過(guò)查閱被檢查單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)憑證、租賃合同以及實(shí)地查看資產(chǎn)等方式，基本掌握被檢查單位資產(chǎn)管理情況，并針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，形成專(zhuān)項(xiàng)檢查報(bào)告，梳理資產(chǎn)管理方面存在的問(wèn)題，下達(dá)整改建議書(shū)，責(zé)成相關(guān)單位及時(shí)進(jìn)行整改落實(shí)。

二、襄陽(yáng)市行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的問(wèn)題與分析

近年來(lái)，襄陽(yáng)市在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐與探索，成效顯著。但總體上看，行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理工作仍處在初級(jí)階段，做好新時(shí)代行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理還面臨著諸多問(wèn)題。

1.經(jīng)營(yíng)管理動(dòng)能不足

根據(jù)有關(guān)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的制度、辦法和規(guī)定，襄陽(yáng)市針對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)情況加強(qiáng)了監(jiān)管機(jī)制和考評(píng)機(jī)制的建設(shè)。但是，也有部分單位對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理存在畏難情緒，怕追責(zé)、怕?lián)?zé)的心態(tài)致使對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的積極性不高。尤其是黨的十八大以后，巡視、巡察工作的常態(tài)化，追究了一些單位在國(guó)有資產(chǎn)管理工作中的責(zé)任，有的甚至追究了刑事責(zé)任。加之近年來(lái)財(cái)政保障水平的提高，一些單位借整改之名，因噎廢食，寧可將資產(chǎn)閑置，也不加以有效利用，造成國(guó)有資產(chǎn)收益流失。

2.各自為政苦樂(lè)不均

由于歷史原因，襄陽(yáng)市直各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)分配及管理模式存在著諸多歷史遺留問(wèn)題。襄陽(yáng)市直各行政事業(yè)單位所占有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)數(shù)量懸殊，沒(méi)有均衡的分布資產(chǎn)，并且差距較大。以經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總規(guī)模前十名的單位為例，排名第一的單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總量比第二至第十名的總和還要多，單位之間資產(chǎn)分布不均的現(xiàn)象較為普遍。因資產(chǎn)占用量的差異，各單位自主創(chuàng)收的能力也不同，因而導(dǎo)致部門(mén)之間有“冷”有“熱”，造成單位之間的苦樂(lè)不均。另外，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分散在各部門(mén)、單位，各自為政，各自經(jīng)營(yíng)，這種“苦樂(lè)不均”、“多龍治水”的局面難以確保資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的公開(kāi)、公平、公正，導(dǎo)致資產(chǎn)的低效運(yùn)轉(zhuǎn)和收益流失。

3.資源配置功能不強(qiáng)

根據(jù)對(duì)市直行政單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的核查發(fā)現(xiàn)，很多單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)沒(méi)有較好發(fā)揮資源配置功能。一是由于歷史原因，部分單位存在租金超低、租期超長(zhǎng)等問(wèn)題，且至今仍在合同期內(nèi)。這不僅不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的正常價(jià)值，造成收益損失，而且給資產(chǎn)管理造成了很大難度。二是由于缺乏監(jiān)管，部分單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)出租合同租金常年不變、簽訂合同卻不按合同約定執(zhí)行、隨意減免租金、合同中不明確規(guī)定承租方的權(quán)責(zé)等，導(dǎo)致租金不能按時(shí)足額收取，租賃糾紛難以協(xié)商解決，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)資源未能有效整合和配置。三是為了避免經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理過(guò)程中可能出現(xiàn)的紕漏，部分單位將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)封存，不對(duì)外經(jīng)營(yíng)，致使大量資產(chǎn)閑置浪費(fèi)。

4.監(jiān)管格局尚未形成

主要是單位、主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)構(gòu)成的相互配合、齊抓共管的“大監(jiān)督”機(jī)制、格局沒(méi)有真正完全建立起來(lái)。在單位層面，有些單位既未按照《湖北省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《襄陽(yáng)市市直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（襄政辦函﹝2018﹞55號(hào)）的要求建立健全內(nèi)部管理制度和辦法，也未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的政策、法規(guī)，“重資金管理，輕資產(chǎn)管理”，違規(guī)、違紀(jì)、違法的現(xiàn)象或多或少、或輕或重的存在，產(chǎn)生很多歷史遺留問(wèn)題難以解決或整改。在主管部門(mén)層面，有些部門(mén)對(duì)所屬單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的主體責(zé)任履行不到位，該審核審批的不予審核審批，該上報(bào)審批備案的不予上報(bào)審批備案，監(jiān)管責(zé)任缺失，力度不大。就財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)，監(jiān)管的密度、力度不夠，考評(píng)機(jī)制不健全，沒(méi)有完全做到日常監(jiān)督檢查和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的有機(jī)結(jié)合。

由于上述問(wèn)題的存在，增加了監(jiān)管成本，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，降低了監(jiān)管成效，使得經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)存在低效運(yùn)轉(zhuǎn)和收益流失的風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)襄陽(yáng)市行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的思路與對(duì)策

新時(shí)代做好行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理，面臨著重要機(jī)遇與挑戰(zhàn)。按照集中統(tǒng)一、科學(xué)配置、管控總量、盤(pán)活存量的基本思路，積極探索行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的襄陽(yáng)模式。

1.探索集中管理新模式

實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的公開(kāi)、公平、公正，提高國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率和綜合收益，必須破除經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理分散，各自為政，各自經(jīng)營(yíng)，苦樂(lè)不均、多龍治水的局面，探索資產(chǎn)集中管理的新模式，打造資產(chǎn)“大監(jiān)管”的新格局。行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)行集中管理，一是為了加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的監(jiān)管，保障經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的高效運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用;二是匯聚資金辦大事的需要，走經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理之路，可以利用這塊資產(chǎn)，運(yùn)作一筆資金，緩解地方辦實(shí)事資金緊缺的“瓶頸”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)更好發(fā)展;三是解決部門(mén)、單位之間苦樂(lè)不均的需要。

在實(shí)行集中管理的過(guò)程中，一是要建立健全制度體系。建立健全行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)全生命周期過(guò)程中的各環(huán)節(jié)的管理制度，包括資產(chǎn)配置、使用、處置、清查與評(píng)估、收益征管、資產(chǎn)報(bào)告、績(jī)效考核等各項(xiàng)制度，并檢查督促各單位建立健全國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，使國(guó)有資產(chǎn)管理有規(guī)可循、有法可依。二是要加強(qiáng)清查力度。按照單位全面自查、部門(mén)組織核實(shí)匯總、委托中介機(jī)構(gòu)重點(diǎn)核查等步驟，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)檢查，摸清家底，完善數(shù)據(jù)，為實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控和加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理提供參考。三是要發(fā)揮資產(chǎn)監(jiān)督作用。對(duì)專(zhuān)項(xiàng)檢查存在問(wèn)題的單位分別向主管部門(mén)下達(dá)整改通知書(shū)，責(zé)成盡快整改落實(shí)，落實(shí)主體責(zé)任，堵塞監(jiān)管漏洞，防止國(guó)有資產(chǎn)及收益流失。同時(shí)，做好資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的維護(hù)和開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)對(duì)市直行政單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的監(jiān)督監(jiān)管全覆蓋和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

2.營(yíng)造資產(chǎn)監(jiān)管新環(huán)境

根據(jù)襄陽(yáng)市委、市政府的總體規(guī)劃，襄陽(yáng)市直部分單位將遷出老城區(qū)，搬往新區(qū)辦公，這對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，它有利于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的清查、評(píng)估和處理，為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集中管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。根據(jù)國(guó)家的相關(guān)文件精神和國(guó)內(nèi)外經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，襄陽(yáng)市財(cái)政部門(mén)為推動(dòng)襄陽(yáng)市行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理步入科學(xué)化管理軌道，正在積極探尋經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集中管理的新機(jī)構(gòu)。在實(shí)際操作層面，把握資產(chǎn)改革的新契機(jī)，盡快確定經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)，抓緊開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)清查和評(píng)估，把資金監(jiān)督與資產(chǎn)監(jiān)督有機(jī)融合，把日常監(jiān)督與（轉(zhuǎn)6頁(yè)）（接8頁(yè)）專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督緊密銜接，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，落實(shí)部門(mén)單位主體責(zé)任，為資產(chǎn)集中管理做好前期工作，營(yíng)造更有利的資產(chǎn)管理改革環(huán)境，著力打造襄陽(yáng)資產(chǎn)管理“大監(jiān)管”格局。

3.優(yōu)化產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制

部分單位把對(duì)資產(chǎn)的“占有、使用”視為“單位所有”的重要原因是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的權(quán)屬不清，所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)邊界模糊。因此，必須理清行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立“產(chǎn)權(quán)集中、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)”的新型產(chǎn)權(quán)管理模式和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)權(quán)益相統(tǒng)一，管事管人管資產(chǎn)有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化資產(chǎn)從“入口”到“出口”全過(guò)程監(jiān)管，促進(jìn)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化。同時(shí)，將財(cái)務(wù)管理作為集中管理的核心內(nèi)容，完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制，從而使得資產(chǎn)集中管理機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立發(fā)展、自主發(fā)展、自主經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立法人實(shí)體。

4.重構(gòu)統(tǒng)分結(jié)合新體系

在探索經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)集中管理的過(guò)程中，應(yīng)區(qū)分情況，認(rèn)真分辨和篩選。一是市直部分自收自支事業(yè)單位，所有開(kāi)支都依靠經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收入，對(duì)其經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理顯然不合適。對(duì)于此類(lèi)單位要積極推行“事轉(zhuǎn)企”改革，其經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為資本金，由原單位繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。需要注意的是，在機(jī)構(gòu)改革期間要切實(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)保全工作，做到改革前審計(jì)，新機(jī)構(gòu)登記，完成后總計(jì)。二是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少且難以分割的單位。對(duì)于部分單位的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少，且樓上辦公，樓下出租，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)無(wú)法分割等情況，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可以繼續(xù)由原單位管理。這種“集中管理為主，分散管理為輔”的管理模式相比全盤(pán)統(tǒng)一集中管理、一刀切，更符合襄陽(yáng)市直各單位的實(shí)際情況，有助于工作積極有序地開(kāi)展。

5.打造資產(chǎn)管理新格局

轉(zhuǎn)變管理理念是行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理改革的重要內(nèi)容。市直行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)換角色，實(shí)行經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由相應(yīng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，由行政命令轉(zhuǎn)為專(zhuān)門(mén)的公司治理，由多個(gè)部門(mén)分散管理轉(zhuǎn)為由專(zhuān)門(mén)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理。要不斷創(chuàng)新思路，根據(jù)新時(shí)代國(guó)有資產(chǎn)管理的發(fā)展需要，充分運(yùn)用科學(xué)的手段來(lái)進(jìn)行管理和投資，形成行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理新格局。

（責(zé)任編輯：蘭卡）