重慶市農村基礎設施長效管護問題與對策探討

潘學銳 隆建

摘? ?要? ?分析目前重慶市農村基礎設施管護中存在的主要問題及其產生的主要原因，有針對性地提出了解決農村基礎設施長效管護的對策：建立管護保障機制和機構，建管統一納入考核;創新多樣產權制度，明晰管護責任主體;多渠道籌集管護資金，嚴格監管資金使用;探索多元化管護模式，調動各方積極參與;重視宣傳發動，提高全社會管護意識等。

關鍵詞? ?農村基礎設施;長效管護;存在問題;解決建議;重慶市

中圖分類號：F294? ?文獻標志碼：C? ?DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.1.023

2017年10月黨的十九大報告中提出了“鄉村振興戰略”，明確了“農村基礎設施建設深入推進，農村人居環境明顯改善，美麗宜居鄉村建設扎實推進”的目標任務。各級政府、部門持續加大農村基礎設施投入力度，高標準農田、農村水利、交通物流、場鎮（村莊）建設等農村基礎設施各項建設取得了較大的進展，一大批公共基礎設施先后建成并投入使用。隨著農村基礎設施完工數量的逐年增加，如何加強和完善重慶市農村已建公共基礎設施的運行管護，使其能充分、長久地發揮應有作用，已成為亟待研究與解決的問題。

1 重慶市農村基礎設施管護中存在的問題

1.1 制度缺失，重建輕管

基礎設施建設全過程為“立項—規劃—建設—運行”，要達到的目的是工程運行后能滿足群眾的生產生活需求，而只有在管護良好的基礎上，設施才能長期、有效、穩定地發揮使用功能。現有農村基礎設施受建設制度的影響，建管基本上是分家的。基礎設施建設承擔單位通常只負責規劃、建設，建后的運行與維護缺少專門或專職機構來執行，也沒有統一的管護制度來規范。

從保障機制上就有缺位，基礎設施建設管理應該堅持的“三個高標準”（即高標準設計、高標準建設、高標準運行），在現實中往往只落實了前兩個標準。設施建設完成后的項目績效考核通常只涉及資金投入、工程量完成情況以及工程質量好壞等表觀印象，設施運行后的使用、管護情況基本不涉及，造成與群眾最密切相關的設施使用、管護被忽視，以至于農村基礎設施建設數量雖多，但群眾使用滿意率卻不是很高。正是因為基礎設施建設從資金使用、實施機制、目標考核等制度上輕視了管護問題，重建輕管，造成了工程建管分離，“建有人、管無人、護缺人”成為農村基礎設施的普遍現狀。

1.2 產權歸屬單一，責任落實不到位

從重慶市各區縣的實際操作來看，現有農村基礎設施較大比例是由政府用財政資金投資建設，然后產權移交給集體經濟組織，讓群眾無償使用。這種做法從法律法規上是符合國家現行制度的安排，但從具體情況來分析，這容易出現管護責任落實不到位。因為產權關系屬于集體經濟組織所有，必然造成基礎設施具有公共物品屬性，而公共物品管護的最大弊端就是“人人都用、人人都不管”。同時，現階段集體經濟組織受限于制度、資金等，基礎設施管護問題上普遍流于書面形式，沒有從資金計劃、制度獎懲、人員安排上真正落實管護責任，實際上農村基礎設施管護缺位嚴重。

1.3 管護資金缺乏，籌資渠道狹窄

1）許多基礎設施從開始立項開始，都沒有把管護資金納入建設成本一起考慮。2）移交給集體經濟組織后，集體經濟組織本身可支配資金較少，普遍沒有多余資金安排到基礎設施管護上面。3）即使國家對部分基礎設施有一定的管護資金投入，但總量往往有限，分攤到每個項目的資金可以說是杯水車薪。4）管護資金來源渠道單一，主要以國家投入為主，沒有充分吸引社會和民間資金的政策和措施，籌資乏力。

1.4 管護意識淡漠，宣傳發動不足

農民對農村基礎設施項目管護意識淡薄，受傳統計劃思想與集體大鍋飯觀念的影響較深，普遍認為基礎設施項目是國家投資建設的，應該由國家、集體負責管理，出了問題理所當然應由國家、集體負責維修。對于一些力所能及的小損壞視而不見;若出現大問題，就反映上報，坐等國家、集體修復。同時，各級政府和部門對農村基礎設施的管護也宣傳不到位，常常只是刷幾條標語應付了事，沒有針對性的宣傳措施來影響、改變群眾的管護觀念，提高管護意識。

2 加強重慶市農村基礎設施長效管護的建議

2.1 建立管護保障機制和機構，建管統一納入考核

建議市、區（縣）、鄉鎮、村社分別對應本地實際情況，制定出臺本區域農村公共設施管護辦法，將設施管護以法律、法規以及鄉規民約等各種形式進行規范，做到有法可依、有制可循、有約可執，依法依規管護基礎設施，從制度上給基礎設施管護保駕護航。

區（縣）可以成立農村基礎設施維護與管理工作領導機構，安排專人專職負責。按照中央最新的機構改革方案，具體可由區（縣）農業農村部門牽頭，成員則由區（縣）級各涉農相關職能部門等組成，統一負責農村基礎設施管理的檢查、指導、督促和服務，負責組織各相關職能部門的牽頭、協調工作，以及管護資金的核實報批。

按照制定的管護辦法，各級政府以及涉農建設部門要建立新的建設績效評價標準，把農村基礎設施的運行管護納入涉農建設整體評價考核體系，列入綜合目標管理考核內容，并可把農村基礎設施管護水平、工程效益發揮程度、農民滿意度等管護指標加入基層政府干部考核制度，推動基礎設施由建設為主轉變為建設、管護齊頭并進。

2.2 創新多樣產權制度，明晰管護責任主體

現行的農村基礎設施的主體產權模式是“國家投資建設、移交集體所有”。這種模式會長期存在，但在堅持公有制的前提下，可以按照“誰投資、誰擁有，誰受益、誰負責”的原則，加快農村基礎設施產權制度改革，明晰產權，明確責任，充分調動各方面投資建設和管好農村基礎設施的積極性。

1）對現有農村已建基礎設施，按照使用功能、影響大小、管護難易度等因素，可以劃分為公益類、收益類。對服務大眾、不直接創造經濟效益的公益類基礎設施，如農村公路、環衛設施等，要納入固定資產目錄，依法進行資產管理，明確管護責任主體就是國家、集體，應由政府承擔管護責任，安排支出管護費用。對服務特定人群，可以創造經濟效益的收益類基礎設施，如建在流轉區域內，服務流轉大戶和企業的的山坪塘、提灌設備以及農村自來水等設施，可以鼓勵實行市場化管理和商業化運作，采取承包、租賃、拍賣、轉讓等多種形式，讓所有權、使用權、管理權、收益權分別明確責任主體，以收益激活管護，盤活資產存量，明確管護主體，加強建后管養，實現良性循環。

2）積極鼓勵、培育企業或個人根據自身在農村發展產業的需求，投資建設與其產業相關的農村基礎設施，在符合相關法律、法規及地區規劃管理的前提下，要保障其所有權、經營權，實行自主經營，自負盈虧，以此激勵其建設、管護熱情。除了監管基礎設施安全運行外，有關行政管理部門不宜過多干涉其具體使用。

2.3 多渠道籌集管護資金，嚴格監管資金使用

建議設立區（縣）級農村基礎設施維護與管理的專項資金。專項資金來源可由3個部分組成。第一部分是各區（縣）財政根據各自財力增設維護與管理資金;第二部分是今后所有國家投資的農村基礎設施建設項目在資金計劃安排中應按照項目管護難易程度安排5%～10%的后期管護資金;第三部分是特定項目，如農村自來水、農村居民點等，參照物業管理費的形式向具體使用者收取一定費用來彌補經費的不足。

另外，各級政府和部門可以出臺相應的政策，優化鄉村營商環境，引導和撬動社會資本投向農村基礎設施建設管護上，加大農村基礎設施和公用事業領域開放力度，吸引社會資本規范有序盤活農業農村基礎設施存量資產，回收資金主要用于農村基礎設施管護。

管護資金專款專用，可以參考房地產大修基金的模式，設在財政專用賬戶上，專項用于基礎設施的日常保養、發生損壞等情況。管護資金可由財政、紀檢部門監管，農村基礎設施維護與管理部門和鄉鎮政府共同負責審批，使用時參照農村“一事一議”的程序進行。

2.4 探索多元化管護模式，調動各方積極參與

針對農村基礎設施不同的產權，不同的責任主體，實行多元化管護模式。

公有性、公益性基礎設施可以采取以下管理模式：1）統一管理模式。對管護技術要求高，個人無法承擔專業技術要求的，由區（縣）級農村基礎設施維護與管理部門按照不同專業要求，通過公開招標或推選的方式聘請專業技術公司，并簽訂管護合同，明確雙方的責權利和經費保障等。聘請合同可以采取“三年一簽”的形式，到期后組織各部門、各方人士對合同履行情況進行考核，實行優勝劣汰;2）委托管理模式。對管護要求不高，針對特定人群使用的，采取委托管理模式，由政府委托給集體經濟組織、專業協會、農業企業等管理，政府建立健全綜合性評審機制，對委托服務實行績效、項目資金和業務監督管理，加強對項目執行情況全過程跟蹤監管，確保委托管理執行公開、透明、規范、有效運行;3）承包經營模式。鼓勵各種民間資本通過投資等渠道進入基礎設施管護體系，對具有可產生經濟效益的經營性基礎設施，如水庫、塘堰等，進行招標發包或由農戶投資管護，發展經濟，創造效益，實現承包經營與設施管護有機結合。

對企業或個人投資建設的與其產業相關的農村基礎設施，采取“誰投資、誰受益、誰管護”的原則，由投資人自行管護，政府可以根據相關基礎設施提供的公眾服務情況給予一定資金補助。

2.5 重視宣傳發動，提高全社會管護意識

要轉變各級干部的思想觀念，樹立建管并重意識。應切實摒棄重建設輕管理的思想，把農村基礎設施建設與管護擺上同等重要位置，同步安排部署，確保農村公共基礎設施建設、管護、運營均衡發展。

在村、社等農村基層組織中，應教育村、社干部摒棄缺少資金不好管、不想管的畏難情緒，切實把公共設施管護作為當前乃至今后一個時期鄉村振興計劃的重點問題對待，擺上突出位置，結合本村本地實際情況，研究管護新方法、解決出現的新問題。

針對廣大農民群眾，要從報紙、電視和群眾會議等途徑加大教育引導力度，大力宣傳、表揚基礎設施管護中的好人、好事，樹立廣大干群的管護意識，強化“鄉村振興、人人有責”的主體意識，確保公共設施建完有人管、使用有人護、壞了有人修。