我國技術轉移制度和政策深層次變革路徑探究

邵翔

[摘 要]文章從分析科技成果轉化和技術轉移的過程入手，提出了對技術轉移規律的三點認識，即多元行為主題跨界融合、技術在市場應用中的不確定性、科學向技術轉化過程中的強個性化特征等，并簡要敘述了美國技術轉移的有效實踐對我國的啟示。在對國內若干高校、科研機構和專家深度走訪調研的基礎上，文章重點分析了我國當前在技術轉移，尤其是科研人員分享創新收益中所面臨的三個方面的問題，其中深層次的是國有資產管理這一根源性問題，并分析了由此所帶來的管理過程中的問題和政策等層面的相關問題;其中在政策制定和執行層面缺乏對技術轉移的某些規律性認識，直接導致雖然密集出臺了若干政策，但成效有限。據此，文章提出了我國技術轉移制度變革的主要思路在于清晰認識公共品和專屬品各自屬性及其投入產出模式的基礎上，在國有資產管理方面開展深度的、本質性變革，并加大對政策實施的指導，管理層面進一步解放思想、改進管理人員傳統思維，營造有利于創新的環境。

[關鍵詞]技術轉移;科技管理;創新政策

[中圖分類號]G322

1 對技術轉移發展規律的認識

在全球范圍內，科技成果轉化為現實生產力均屬于難題，因為涉及不同類型的行為主體，活動鏈條長等，主要體現在以下方面。

第一，多元主體之間的行為和目標差異性較強。科研成果從大學/研究機構到企業轉移的過程中，參與主體是多元化的，且行為目標和運行機制有很大的差異。一般前期的基礎研究、共性技術研究階段主要由大學和科研院所為主參與，在商品開發、工藝開發階段，以企業為主來參與。正是由于兩類主體的行為目標、運行機制之間存在的巨大差異，如果沒有對不同主體在新時期歷史使命變化的新認識，沒有權責利關系清晰的事前契約約定，則難免發生各種糾紛。

第二，科學研究所形成的公共品與技術轉化所形成的專屬品之間的界限越來越模糊。科技成果的形成和轉化分為科學研究和技術轉化兩個階段，階段劃分出現模糊;科研機構和企業分別作為科學研究和技術轉化的主體，也出現了相互合作和介入的態勢。科學研究是開展知識創新，完成政府項目資助項目、發表論文等，形成公共產品，屬于公知領域。尤其是基礎研究被看作一種純粹的公共物品，應該大部分通過法律規定由政府資助。[1]技術轉化是開展技術創新，投入研發，申請專利，形成專屬產品，屬于私產領域。在基礎研究和應用研究階段，研究成果若是有若干企業共同參與研究的，則一般具有共性技術的性質;而若只有一個企業參與研究，則共同研究合同中一般會有“獨家開發研究成果”的條款，那么該成果就會具有專有技術的性質。因此，由于多元主體參與了該階段的研發過程，導致科學研究所形成的公共品與技術轉化所形成的專屬品之間的界限越來越模糊。在契約經濟尚不成熟的經濟體中，這種界限模糊就必然導致商品化階段知識產權歸屬不清的問題。

第三，技術在市場應用中的不確定性難題和強個性化特征。技術創新的非常規性導致技術評估和定價的難題。技術創新會引起價值鏈活動的改變，并且影響企業后續的資源配置與整合的調整，屬非常規行為，技術創新所獲得的成果也有許多無法預估的技術性的或市場性的不確定性。技術轉移活動取決于知識的性質、組織環境以及直接從事技術轉移活動的人。這種個性化特征均造成了相關機構按照統一的物理化標準管理技術轉移的困難。

第四，美國技術轉移的實踐始終走在全球的前列。從1980年12月美國國會通過了《專利和商標法修正案》，即拜杜法案（Bayh Dole Act）開始，美國持續對激勵技術轉移的相關法律進行修訂、完善。拜杜法案出臺的目的就是要改善和促進由聯邦政府資助下研究取得的發明的應用。《拜杜法案》的基本目的和宗旨在于促進政府資助項目產生的科技成果商業化，因此其允許項目承擔者取得政府資助發明的專利權，通過這種產權制度的改革激勵大學、非營利性機構和中小企業等積極進行技術轉移和商業化。[2]允許大學、中小企業和非營利性機構對通過政府資助所得到的研發成果擁有所有權（以專利方式存在），并可以以排他（專有）或者非排他（非專有）方式授權第三方使用，以取得技術轉讓收入;被授權的第三方應是美國國內制造業和中小企業，即被轉讓的技術成果必須在美國境內生產制造;聯邦政府保留對所轉讓成果的非獨占的無償使用權和一定條件下（如為了公眾利益）的強制國有化權。有學者認為政府資助所產生的發明創造應當被賦予相應的公益性義務。 [3]

拜杜法案以法律形式確定了如何將政府投資形成的具有公共品屬性的研究成果轉換為上述機構所擁有的專有權品，從此，同一技術成果擁有了與轉換之前不同的所有權性質以及與之相關的不同的擴散應用機制。公共品對應的是公眾可以免費享用的非排他無償擴散機制，專有權品對應的是可以排他的有償擴散機制。這也把原本不具排他性質的公眾皆可使用的公共產品通過法律授權轉化為研究者擁有所有權的“私產”，從而調動了被授權單位轉化和運用該成果的積極性，同時聯邦政府只保留了對該成果的優先使用權，而放棄了包括處置權和收益權在內的其他權益。

2 我國技術轉移過程中的核心難點問題

2.1 國有資產管理是根源性問題

第一，國家現有的科技管理體制混淆了公共品與專屬品各自的投入產出模式（涉及國家安全、國防機密的項目除外）。從理論上講，公共產品的使用不應具有排他性。它的收益，是通過公眾對科學知識認知水平的提高和對該知識的再開發與應用，從而產生經濟領域中的社會稅收增長、就業擴大，進而創造更大的社會價值等。即公共品的投入產出模式通俗講是“收支兩條線”，投入主體不追求公共財政的投入產生直接相對應的收益。目前國家科技管理體制對科研的投入產出模式混淆了公共品和專屬品的投入產出模式。這種混淆表現在，除了基礎研究之外，將所有由公共財政支持的其他研究成果都定性為具有排他性質的“國有資產”，即專屬于國有機構的技術資產。盡管從形式上國有機構可以是不同的法人主體，如高校、科研機構等，但從產權屬性看均屬國有性質，其行為均由國有資產管理規則所規范。有學者強調“需要對無形資產的使用狀況和效益進行評價”。[4]特別是國資委在對科研人員的股權激勵方面“左右為難”。一方面政策有了規定;另一方面又面臨變相使國有資產流失的詬病。在科研人員的獎勵政策中，雖然財政部、科技部等部門政策的股權激勵措施對技術轉移行為產生正向效能，但是，由于國資委對股權激勵的審批是在“謹慎中”推進，導致激勵措施效能減弱。[5]我國在學習借鑒《拜杜法案》時，卻忽略了我國絕大多數科研項目承擔單位具有統一的國有機構屬性，及其所遵循的現行國有資產管理體制所造成的制度障礙。

第二，即使在有限領域實施國有資產管理中，也不能無視有形資產和技術資產之間在創造價值過程中所具有的不同客觀規律。技術性無形資產是有條件的資產，其轉移轉化過程中能否實現商業價值具有無法回避的不確定性。對一般情況而言，由于技術轉移轉化、小試中試產業化的過程是個多學科、多領域、多要素實現再整合的復雜過程，因此需要有更大規模資金和人力的投入。而我國現行的國有技術資產的定價、確權、流轉、收益、處置等方面的管理制度遵循的均是有形資產管理的保值增值、杜絕風險的要求，這與技術性資產的不確定性本質特點嚴重相悖，并由此造成了技術轉移的各種制度性難題，制約了技術創造價值的進程。

我國現行技術資產定價方法，是為資產定價而非為權益定價。從技術創造價值的不確定性來看，投資于某項技術，實質上是投資于使用該技術的權利，而不是投資于具有很高的確定性的資產。《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（2015年修訂）規定了給技術定價的方式：協議定價、通過在技術交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價格，仍是把技術作為一種資產而非一種權益來定價，因此它們很難適應技術成果在創造商業價值的過程中的不確定性這一客觀規律。

第三，國有資產管理權及其管理規定直接導致各項改革舉措難有成效。我國公共財政投入的科研技術成果被過早當作國有專屬品對待，并用現行國有資產管理制度實施管理的做法，直接導致我國學習拜杜法案難有成效。即在我國各國有研究機構對技術成果的“專有權”之上，還有一個控制其使用的“國有資產管理權”，它控制著國有技術資產經營的各個環節和結果，且現行的國有資產管理原則在實質上違背了技術轉移的基本規律。

根據我國《中華人民共和國科學技術進步法》的規定，高校和科研院所承擔政府資助的科研項目后，應獲得科技成果所有權。但由于我國絕大多數高校和科研院所屬于國有事業單位，這類無形資產自然也屬于國有資產。因此，事實上高校和科研院所只具有對所屬資產的受托管理權，國有資產的真正所有人的各項權益是由各級政府的財政部門具體承擔。盡管《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（2015年修訂）規定將科研成果的使用權、處置權、收益權下放，但并未從根本上改變其國有資產的性質，也就不可能免去實施者所承擔的“防止國有資產流失”的法律責任。再加上現實國有資產管理中的有關保值增值終身追責的規定，以及“褚健困境”的警示，科研成果的國有資產性質實際上已成為高懸于高校和科研院所資產管理的達摩克利斯之劍，實際對科研創新的激勵作用有限。

2.2 國有高校和科研機構在技術轉移轉化管理中的問題

當前，各級政府均制定了促進技術轉移的法規和政策，但在實施過程中，仍存在許多管理制度不合理的問題。

第一，大學和科研機構大多屬于事業單位，其科研成果歸屬國有資產管理，須承擔保值增值的責任，收益與風險不匹配。大學、科研機構及其負責人在對國家投入研發經費所產生的科技成果進行處置時，須承擔國有資產保值增值的責任，相關人員一旦存在國有資產流失將被終身追責，風險較大，因此推進成果轉化的積極性不高。雖然在2016年2月17日召開的國務院常務會議上做出了相關免責決定，但該決定尚不具有法律或國務院規章性質，在現實司法過程中難以發揮作用。

第二，大學和科研機構的技術轉移過程所需環節復雜、程序煩瑣，且所需周期較長。大學和科研機構實施科技成果過程中，所面臨的產權界定、評估作價、收益分配、股權退出、企業上市等環節較為復雜，所需周期較長。

2.3 重要的政策出臺后缺乏實施細則，或實施細則出臺嚴重滯后

重要的政策出臺后缺乏實施細則，或實施細則出臺嚴重滯后，造成高校和科研機構的技術轉移活動受到影響。

如2014年9月，財政部、科技部、國家知識產權局發布了《關于開展深化中央級事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點的通知》，試點期截至2015年年底。據了解，其中涉及國有資產管理的問題，教育部2015年3月形成工作方案。文件下發后每個高校需要建自己的領導責任體系和流程，又要進行學校內部的審批權限調整等，等準備工作完成就到了7月高校放暑假。直至10月，方案才正式確定實施，實際示范時間只有3個月，周期短、效果難以保證。

如2015年8月，《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（2015年修訂）出臺，截至2016年2月，《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》正式下發，2016年4月，國務院又印發了《促進科技成果轉移轉化行動方案》。2016年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，對實行以增加知識價值為導向的分配政策作出全面安排。一系列政策文件的密集出臺，給實際執行管理單位和科研人員也帶來了一系列困惑，包括政策實施的“紅線”在哪里？如果發生國有資產流失，相應的管理層、法人將承擔哪些責任？

再如，部分省市政府出臺相應的改革舉措或政策，避重就輕，未能與國家和本地區相關情況結合，靈活性不足。如北京市相關部門分別在2014年1月和7月下發了《加快推進高等學校科技成果轉化和科技協同創新若干意見（試行）》（簡稱“京校十條”）和《加快推進科研機構科技成果轉化和產業化的若干意見（試行）》（簡稱“京科九條”），并陸續出臺了14個配套實施細則，以及2012年武漢市政府印發《促進東湖國家自主創新示范區科技成果轉化體制機制創新若干意見》（簡稱武漢“黃金十條”）等，據初步調研，因為尚未從根本上觸及技術轉移轉化深層次的權屬以及管理問題，缺乏體系機制的靈活性，且文件大多是指導性的，在執行層面和管理實施方面受到限制，推行的成效也有限。

3 我國技術轉移制度變革的主要思路

我國技術轉移制度發展的主要思路是必須在清晰認識公共品和專屬品各自屬性及其投入產出模式的基礎上，在國有資產管理方面開展深度的本質性變革。