青島建設自由貿易港的戰略構想

劉晨 張炳君 聶曉瑩

摘?要：基于上合組織峰會在青島舉辦的重大機遇分析了規劃建設自由貿易港的國際國內大背景，梳理概括了自由貿易港的基本概念、類型、國際經驗和國內探索;分析了青島建設自由貿易港所具有的自由貿易港基因、綜合交通物流樞紐、對外開放走在前列、政策效應疊加集中“四大基本優勢”;從創新有效申創路徑、明確目標定位、拓展腹地空間、推進區域聯動發展、優化營商環境等方面提出了青島申建自由貿易港的建議。

關鍵詞：自由貿易試驗區?自由貿易港?對外開放

一、自由貿易港的內涵和建設背景

（一）自由貿易港的概念與類型

自由貿易港是在國際貿易領域經常被提及的概念，但國際相關文獻中，自由貿易港與自由貿易區（FTZ）并沒有嚴格的區分，往往是不同國家根據當地的法律、政策文件或習慣而使用的不同叫法，其實質差異不大。2017年11月時任副總理汪洋在人民日報撰文闡述十九大全面開放戰略時指出“自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區”。[1][2]

從國際高水平自由貿易港來看，根據其功能定位的不同大致可分為兩類：一類為單一型自由貿易港，以中國香港、迪拜等為代表，以口岸經濟、轉口貿易為顯著特征，要素流動高度自由，業態功能相對單一;另一類為綜合型自由貿易港，以美國、歐盟為代表，以腹地經濟、進出口多元貿易為顯著特征，在保障要素跨境流動便利的同時，注重國內外市場的融合互動，鼓勵業態功能的綜合發展。當前，隨著國際產業分工調整，自由貿易港功能業態綜合化趨勢明顯，香港、新加坡等傳統自由貿易港正加速功能拓展，促進工業、貿易、金融、旅游等多方面發展，實現由單一型向綜合型轉變。青島經濟實力雄厚，腹地范圍廣闊，自由貿易港建設應重點對標綜合型自由貿易港的制度安排，著眼于發揮國際國內兩個市場、兩種資源的作用，進行有針對性的改革創新。

（二）自由貿易港建設的宏觀背景

黨的十九大報告明確提出，“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”。[3][4]探索建設自由貿易港，是在錯綜復雜的國際經貿環境下，我國從價值鏈角度出發，打造更高水平開放平臺，統籌利用全球資源，謀求國際分工優勢地位的戰略舉措。

世界經貿形勢發生新變化。當前，發達國家在全球主導經濟增長、掌控規則標準、引領技術創新、影響價格形成的態勢逐步被打破，發展中國家在全球貿易發展中的地位不斷提升。但發達國家仍牢牢占據服務貿易主導地位，發達國家的“再工業化”與“制造業回歸”催生了新的貿易結構。[5]同時，由于近年來“反全球化”思潮此起彼伏，國際貿易保護主義進一步加劇，中美貿易摩擦前景仍不明朗，各國紛紛推進自由貿易區（FTA）建設，區域經濟貿易一體化進程加速，正在重塑全球貿易格局。

我國改革開放構建新格局。2013年，習近平主席在哈薩克斯坦和印度尼西亞分別提出了共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議。“一帶一路”建設將邊緣化的發展中國家和新興市場國家納入全球化浪潮，使全球化紅利惠及更多沿線國家，實現全球財富的再分配。隨著我國勞動力、資源、環境成本的不斷升高，部分勞動密集型產業或生產環節正在向外部轉移，企業“走出去”步伐加快，我國產業升級壓力加大。同時，推進供給側結構性改革，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾需要進一步開放市場，實施進口促進戰略，向投資貿易領域雙向開放轉變。在自由貿易試驗區建設取得初步成果的基礎上，推進自由貿易港建設，是我國新一輪改革開放的重大戰略舉措。

總體來看，我國探索建設自由貿易港的宏觀環境已經發生了巨大變化。新的形勢下，國家建設自由貿易港的戰略意圖至少包含兩個層面：一是對外彰顯全面對外開放的國家意志，表明我國要以更加開放的姿態融入世界，不斷推進投資貿易自由化，引領新一輪全球化進程。我國開放方面將對接國際準則，并逐步使國情與國際準則相適應，進而推動準則更新，參與標準制定，并最終謀求主導地位。二是對內打造開放新高地，鼓勵差異化探索，推進制度和營商環境創新，充分發揮開放高地政策、功能、經濟等全方位的輻射帶動作用，同時通過逐步釋放更大的改革自主權，激發地方創新發展活力。

二、自由貿易港建設的國際經驗和國內探索

（一）世界主要自由貿易港的建設經驗

目前，全球已有130多個自由貿易港和2000多個與自由貿易港內涵和功能相似的自由經濟區域，中國香港、新加坡、迪拜等都發展出了符合本地特色的自貿港，成為主導國際間貿易的樞紐、集散地和交易中心，其發展模式和經驗可為青島自由貿易港的建設提供借鑒。

1.香港：實行整體模式的自由港體制，是全球最自由、最開放的自由貿易港。倡導國際貿易自由化，除酒類、煙草、碳氫油和甲醛四類商品外，一般進出口貨物無須繳付任何關稅，也不設任何增值稅或一般服務費;對貨物的進出口經營權不設限制，任何在港企業和個人均可辦理貨物進出口，且無需向政府申請或登記。實行自由匯兌制度，本外幣都可自由流動，成為亞洲地區唯一沒有離岸業務和本地業務之分的“一體化中心”;金融機構密集，全球百強銀行有74家在香港設有業務。實施少干預、無補貼的市場經濟政策，對本地公司及外商一視同仁，為所有有意向在香港營商的企業創造平等的投資環境。

2.新加坡：將港口建設與電子政府、信息化高度結合，通過技術創新，建成全球最高效的海關貿易網絡，自由貿易程度名列世界前茅。1989年，新加坡政府整合了海關、檢驗檢疫等35個相關部門，建成了全國電子數據交換系統貿易網，為企業提供與國際貿易相關的申請、申報、審核、許可、管制等“一站式”服務，入關時間從原來的2至7天縮短至幾個小時。投資環境優良，新加坡企業注冊便捷、條件寬松，任何國籍的成年人提交合格材料，即可在3個工作日內完成公司注冊，最低注冊資本為10萬新元，政府在日常管理中不對經營活動過多約束。在世界銀行發布的《2018年全球營商環境報告》中新加坡排名第二，截至目前已有約2.6萬家國際企業在新加坡投資，三分之一的《財富》500強公司設立亞洲總部。[6]

3.迪拜：1985年迪拜自由貿易港成立，經過多年發展，現已成為阿聯酋乃至整個中東地區最大的自由貿易港。加強港口資源和運行整合，成立杰貝阿里自貿區管理局，采取“政企合一”管理方式，為企業提供行政管理、工程、能源供應和投資咨詢等多種服務。實行“自由貿易港+特色產業城”的“1+N”運行模式，通過在杰貝阿里港周邊布局金融城、互聯網城、媒體城等特色產業區，實現港口與產業的協調發展，最大限度的釋放了自由貿易港的“制度紅利”和輻射效應。完善配套政策，對區內企業實行大幅度的稅收優惠，例如50年內零企業稅、零個人所得稅、零進口關稅和再出口關稅;[7]區內資本、外匯完全自由流動，允許100%外資所有權;通關簡單便捷，24小時內可辦結海關手續，7天內可辦結投資手續。

（二）我國主要城市自貿港的建設思路

自2013年上海自由貿易試驗區成立以來，我國已基本形成以“1+3+7+1”自貿試驗區為骨架，陸海內外聯動、東西雙向互濟的全方位、高水平區域開放新格局。十九大召開之后，各地掀起申建自由貿易港的熱潮。截至目前已有包括上海、浙江、四川、河南等十余個省市明確提出要建設自由貿易港，以期在國家新一輪對外開放中占得先機。[8]作為開放水平最高的區域，自由貿易港肩負著服務帶動周邊區域、聯動支撐國家戰略的重任，其建設應立足于新型國際分工模式，堅持高起點、高質量、高發展，貴在“精”而不在“多”。

1.上海：2017年3月，國務院印發《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》明確提出，在洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等海關特殊監管區域內，設立自由貿易港區，對標國際最高水平，實施更高標準的“一線放開”、“二線安全高效管住”貿易監管制度。[9][10]上海編制的自由貿易港方案中，其政策設計聚焦于進一步與國際接軌，尤其在離岸稅、企業所得稅等稅制設計上更加符合國際標準。

2.天津：2016年，天津自貿試驗區委托南開大學開展了建設天津自貿試驗區升級版的戰略研究，探索建設自由貿易港等一系列試驗任務。2018年天津市政府工作報告進一步提出，將高標準建設自由貿易試驗區，加快自貿試驗區深化改革方案落地實施，推動自由貿易港申報建設。

3.重慶：十九大召開后，重慶市委、市政府提出“對標國際自由貿易港，加快自貿試驗區制度創新和政策創新”。目前，重慶正研究利用國際貿易大通道的區位優勢和自貿試驗區的制度優勢，以果園港—兩路寸灘港—中央商務區為載體，在風險可控的前提下，圍繞從低稅到免稅、從便利到自由目標，探索實施更加開放靈活、便捷高效的自由貿易港政策，實現貿易、投資、金融、人才流動的自由化，全力建設“內陸版”自由貿易港。

4.鄭州：提出建設自由貿易港，主要基于“國家確定的國際性現代綜合交通樞紐，地處全國鐵路網、高速公路和航空網的中心”。如今的鄭州“兩小時高鐵圈”已覆蓋4億人口，“兩小時航空網”可覆蓋全國95%的人口和經濟總量。[11]公路港聯通全國，鐵路港（國際陸港）通達歐亞，航空港輻射全球，鄭州以“鐵、公、機”疊加效應為特色的“多港集聚”自由貿易港建設規劃已經繪就。

綜合來看，各地申建自由貿易港已不是單純爭政策或爭特區，而是要綜合比拼城市的實力、功能和地位，比拼誰能更好地在承擔國家戰略中發揮更大的作用，而中央對自由貿易港的設立將從國家戰略需求出發進行選擇和布局。

三、青島建設自由貿易港的優勢

青島是我國首批沿海開放城市之一，在“一帶一路”倡議中的定位為新亞歐大陸橋經濟走廊主要節點城市和海上合作戰略支點，上合組織青島峰會后，青島獲批建設中國—上海合作組織地方經貿合作示范區，應抓緊這一戰略機遇，積極探索建設自由貿易港，力爭在國家新一輪改革開放的戰略布局中搶占先機、贏得主動、有所作為。

（一）青島有自由貿易港基因

1898年德國與清政府簽訂《中德膠澳租借條約》強行租借青島后不到半年，就仿照香港宣布將青島作為自由港，正式實施自由貿易政策，自由港包括整個德國租界地區。1906年1月1日起，德國將自由港的免稅區域縮小為以大港為中心的有限地區，青島不僅具備了一般貿易口岸的基本特征，還獲得了自由港體制優勢，青島口岸貿易得到了飛躍式發展。

2000年青島保稅港區率先在全國提出從“區港聯動到保稅港區，向自由貿易港區轉型”的三步走戰略，自由貿易港區參照國際自由貿易港區慣例設立，具有境內關外的特性，全天候24小時開放，通關高效便捷，為企業節省大量物流成本，提升港口作業效率。其后借鑒國家批復的自由貿易試驗區試點改革創新舉措，上報了青島自由貿易港區總體方案。

（二）青島綜合交通物流樞紐優勢突出

青島市具有面向日韓，連接長三角和京津冀兩大城市群，輻射沿黃流域的區位優勢。青島海港腹地廣闊，國內縱深覆蓋西至新疆、南至廣西，是沿黃流域乃至北方地區重要的出海口。青島空港雙向連接東北、西北、華中與日韓地區，是區域性的重要門戶和樞紐。在國家《中長期鐵路網規劃》“八橫八縱”布局中，青島處于沿海通道一“縱”、青銀通道一“橫”的交匯處，聯通陸海、地位顯要，海陸“雙扇”型、空中“米”字型國際綜合交通樞紐地位初步確立。

近年來青島持續放大海陸聯運優勢，依托膠州中鐵集裝箱青島中心站設立青島口岸多式聯運中心，開通中亞班列、中歐班列、中蒙班列、中韓快線、東盟專線等5條“一帶一路”國際班列，形成北到蒙俄、南連東盟、東達日韓、西至歐洲的四條經濟走廊。[12]累計到發國際班列1084列、7.43萬標箱，日韓兩國商品通過海鐵聯運經青島中轉至歐洲、中亞比海運直航縮短25—30天，至東盟縮短7天。

（三）青島對外開放走在前列

2017年青島口岸對外貿易進出口總額11102.4億元，增長16.9%;其中，出口額6329.8億元，增長12.0%;進口額4772.6億元，增長24.2%。全市實際到賬外資金額77.4億美元，增長14.0%。國際貿易和投資市場多元化程度進一步提升，正由依托毗鄰日韓的地緣優勢開放逐步向形成面向全球的大開放格局邁進。青島與上合組織國家“跨境發展、多國雙園”合作模式得到國家認可，獲批創建全國首個“中國/上海合作組織地方經貿合作示范區”，截止2017年底，青島對上合組織相關國家投資項目74個，投資額32億元，并與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、印度、巴基斯坦、柬埔寨、尼泊爾7個國家的12個城市建立了經濟合作伙伴關系，青島日益成為上合組織國家面向東北亞乃至整個亞太的主要“出海口”和“貿易驛站”。

改革開放以來，青島涌現出一批跨國投資企業，參與國際競爭的能力不斷增強。海爾集團實施全球化品牌戰略，在全球建立起66個營銷中心、10大設計研發基地、108個制造中心和14萬余銷售網點，2017年實現海外銷售額119億美元。海信、華通、恒順眾昇等深度參與國際產能合作，先后在巴基斯坦、南非、印尼等沿線地區規劃建設了17個經貿合作園區，其中海爾魯巴工業園等6個境外合作區納入商務部重點項目庫，在全國、全省分別占比5.8%和42.9%。

（四）青島政策疊加優勢集中

青島是國家“一帶一路”建設中“新亞歐大陸橋經濟走廊主要節點城市和海上合作戰略支點”。西海岸新區獲批成為第九個國家級新區，打造國家海洋強國戰略新支點。財富管理金融綜合改革試驗區助推青島建設面向國際的財富管理中心城市，青島高新區在山東半島國家自主創新示范區建設中發揮核心功能。青島作為國務院批復山東新舊動能轉換綜合試驗區的核心城市之一，承擔著“打造東部沿海重要的創新中心、海洋經濟發展示范區，形成東部地區轉型發展增長極”的重大任務。同時，青島還承擔了一系列國家重大發展改革試點、試驗以及示范任務，包括國家首批服務業綜合改革試點、新型城鎮化試點城市、創新型城市試點、跨境電商服務試點城市、“營改增”改革試點城市等。通過實施這些國家改革創新戰略，青島的城市地位不斷提升，核心競爭力日益增強。

四、青島申建自貿港的建議

綜合前述分析，國家在自由貿易港的建設布局中將更多地體現戰略意圖，青島只有積極承擔國家戰略，敢于解放思想，勇于改革創新，才能不斷提升在國家戰略布局和城市體系中的地位、功能和實力，在申建自由貿易港中取得實質成果。當前，我國經濟正由高速增長轉入高質量發展階段。高質量發展需要高質量開放，而高質量開放的重要標志就是自由貿易港建設。青島要實現高質量發展，必須打好自由貿易港這張高質量“開放牌”。

（一）借鑒先進地區建設經驗，選擇有效創建途徑

目前來看，創建自由貿易港的路徑有兩條：一條路徑是由自由貿易試驗區到自由貿易港。其中以上海和浙江舟山最為典型，二者在建設自由貿易試驗區的過程中，已經超前預設了探索自由貿易港。《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》提出，“在洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等海關特殊監管區域內，設立自由貿易港區”。“探索建設舟山自由貿易港區”則直接寫入了國家“十三五”規劃綱要，《中國（浙江）自由貿易試驗區總體方案》也明確“對接國際標準初步建成自由貿易港區先行區”的發展目標。但這條路徑存在兩方面問題，一方面是國家對“1+3+7+1”自由貿易試驗區布局是否要擴容沒有明確的導向，目前看繼續增設自由貿易試驗區的難度較大;另一方面是已有自由貿易試驗區并不必然承擔自由貿易港的探索任務，如國務院剛剛批準發布的廣東、天津、福建自由貿易試驗區進一步深化改革開放方案都只字未提自由貿易港建設，顯示近期在三省開展自由貿易港探索的可能性不大。這表明，在國家層面設計中，自由貿易試驗區未必一定是自由貿易港。

另一條路徑是由自由貿易港帶自由貿易試驗區建設，即海南模式。國家“賦予海南經濟特區改革開放新使命，建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港”。海南模式表明，自由貿易港的布局是基于構建我國改革開放新格局下的國家意志和戰略選擇。盡管海南探索自由貿易港是在特殊的地理位置、特殊的國際背景下獲準的，且下一步能否擴展到上海乃至更多地方尚不明確，但青島搶抓建設自由貿易港機遇的決心不能變，力度不能減。國際經驗也證明，凡是建設有自由貿易港的地方和城市，一定是自由貿易區。對此，青島申創自由貿易港必須緊密結合國家戰略，發揮在“一帶一路”、中日韓自貿區、軍民融合、海洋強國等國家戰略中的作用，抓住上合組織青島峰會舉辦的重大機遇，爭取在承擔國家使命、參與國際競爭、引領區域發展中發揮更大作用，進一步提升中心城市功能，在國家改革開放新格局中謀求更加有利的地位。

（二）發揮自身比較優勢，明確發展目標定位

一是在自由貿易港的開放區域上應突出青島在“中日韓”自由貿易中的區位優勢。目前，隨著中日、中韓關系的回暖，地緣政治呈現出有利于發展和振興區域貿易的趨勢。同時，面對貿易保護主義抬頭，中日韓都強調自由貿易對亞洲繁榮的重要性，并宣布加速2012年啟動的中日韓自由貿易協定磋商。為此，建議青島應抓住機遇，早做籌謀，加強頂層設計和規劃，堅持申建中日韓自由貿易“核心區”和規劃建設“自由貿易港”兩手并用、雙管齊下，本著港區一體，以港聯區，以區促港、港區并立的思路，國內放眼更大的腹地，國際放眼中日韓等地緣國家，上合組織國家、“一帶一路”國家乃至全球，用更寬的視野、更高的標準、更大的魄力，真正把青島打造成名副其實的“一帶一路”橋頭堡城市。

二是在自由貿易港的空間布局上應突出青島“海港+空港+陸港”的綜合優勢。抓緊推動青島保稅港區董家口保稅功能拓展區建設，爭取設立海關特殊監管區，進一步整合優化青島保稅港區圍網區域。依托青島新機場積極爭取設立空港綜合保稅區，依托中鐵聯集青島中心站積極申建B型保稅物流中心和鐵路開放口岸，探索建設陸港綜合保稅區。以青島保稅港區（含董家口保稅功能拓展區）、空港綜合保稅區、陸港綜合保稅區為主體，在空間上突出陸海統籌、雙向互濟、綜合交通樞紐等優勢，申建自由貿易港。

三是在自由貿易港區的戰略定位上應突出青島“海洋特色、品牌經濟”的創新優勢。立足制造業基礎完備、海洋科研力量雄厚、對外開放樞紐門戶地位突出、政策先行先試等條件，力爭在優化制造業產能布局、推進“中國制造2025”和科技研發、知識產權保護國際合作等方面開展探索。四是在自由貿易港的著力方向上，應圍繞更加充分的“一線放開”、更加全面的“區內自由”、更加集約的監管體制和接軌國際的稅制安排等四個方面尋求新的突破。

（三）提升綜合交通樞紐功能，不斷拓展腹地空間

一是加快陸上通道建設。推進沿海通道（含渤海灣高鐵）、渤海灣“大蓬”通道（大連—蓬萊橋隧）建設，向北連接京津冀和東北，向南聯通長三角。推進濟青高鐵過鄭濟線連接魯西、中原，通過青銀通道連接石家莊、太原、銀川，貫通華東、華北、西北、沿黃等城市。盡早謀劃與魯南高鐵連接，加強對魯南、蘇北、河南的輻射。推進濟青高鐵、魯南高鐵與京九線、京滬線、京滬二線連接，實現青島與京津冀、長三角乃至粵港澳大灣區及內陸各城市群的快捷聯通。

二是推進對外對內交通體系高效銜接。以青島新機場為依托重點，加快軌道交通8號線建設，構筑“四橫六縱”快速路網，銜接濟青高鐵、青連鐵路、青榮城際、膠濟客專等。以鐵路紅島客運樞紐、青島西站客運樞紐為重點，加強高鐵、城際鐵路、軌道交通的有機聯系，實現零換乘、一體化，提升通達效率。

三是大力發展聯運業務。打造“一帶一路”貨運走廊，加密國際班列，為“海上絲綢之路”沿線貨物“進路”、“絲綢之路經濟帶”沿線貨物“出海”架起高效的國際物流通道，不斷提升“一帶一路”節點支點功能，拓展發展腹地，帶動沿黃經濟帶發展。[13]

（四）發揮政策疊加優勢，推進區域聯動發展

一是推動自由貿易港與財富管理金融綜合改革試驗區建設有機結合，發揮協同與聯動效應，在金融市場雙向開放中實現要素市場的互聯互通[14]。積極發展離岸金融，采取境內金融賬戶和離岸金融賬戶分開管理的滲透型市場模式，允許一定比例的離岸賬戶資金進入實體經濟。探索建設石油、鐵礦石等區域性大宗能源類商品交易市場，依托橡膠、棉花、尿素等優勢品種，引入上海期貨交易所、鄭州期貨交易所以參股或控股形式成立青島國際期貨交易所。

二是發揮國家自主創新示范區優勢，借鑒上海經驗，積極探索“雙自聯動”。瞄準智能制造業、現代服務業、戰略性新興產業等“創新型產業”，加速產業提質增效。實施知識產權發展與保護戰略，以文化創意產業、高新技術產業為重點，通過資金支持等手段，探索設立國際知識產權交易和保護中心，培育有利于引智、創新和轉化等方面的良好環境。

（五）對標國際先進規則，不斷優化營商環境

一是進一步壓縮現有審批事項辦理時限，提高辦理效率，實現審批時限全國最短。盡快實現行政審批和政務服務事項“最多跑一次”一單清、全覆蓋。加大網上辦理、網上審批力度，推進一網通辦，實現政務網絡上下左右聯通、線上線下融合，努力實現政務服務事項“零跑腿”。

二是推動更多市場主體注冊。支持具有一定規模的個體工商戶向小微企業轉變，推進科技型企業培育，加大對“瞪羚”企業、“獨角獸”企業的扶持獎勵力度。鼓勵本地企業與國內外有實力的企業開展合作，構筑大型產業集群。

三是精簡投資項目準入手續。試點企業投資項目承諾制，推行企業投資項目“多評合一”、統一評審新模式。實行建設項目聯合驗收，實現“一口受理”“兩驗終驗”，推行“函證結合”“容缺后補”等改革。[15]

參考文獻：

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[14][15]上海對外經貿大學自由貿易港戰略研究院課題組.關于建設自由貿易港的經驗借鑒與實施建議[J].國際商務研究，2018（01）：5-12，68.

（劉晨、張炳君、聶曉瑩，青島市經濟發展研究院）