土地儲備專項債券對地方政府融資的影響

江文中

摘?要：土地儲備專項債券是以項目為基礎(chǔ)的還本付息債券，新政策框架下做好土地儲備工作一是要加大加快土地出讓工作，降低存量土地儲備貸款金融風險，二是對于已獲批實施中的土地儲備政府購買服務項目要及時轉(zhuǎn)換融資模式，三是要體現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的理念，保證不發(fā)生債務償還危機，四是多部門聯(lián)動，分解責任、各司職能，五是使土地儲備的資金來源得到根本保障。

關(guān)鍵詞：土地儲備?專項債券?融資

地方政府專項債券是為了保證對地方經(jīng)濟重點領(lǐng)域項目的支持而產(chǎn)生的債券，土地儲備專項債券作為其中的一種，能從土地方面對地方經(jīng)濟建設進行支撐。財政部和國土資源部聯(lián)合印發(fā)了財預〔2017〕62號文《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），標志著我國的土地儲備專項債券制度正式運行。

一、土地儲備專項債券制度的相關(guān)概念和政策背景

（一）土地儲備的基本概念

《辦法》中所提及的土地儲備概念，是指地方政府為對土地市場進行有效調(diào)控、達到合理利用土地資源的目的而進行的前期開發(fā)、儲存以備土地供應的行為。由此引申出的土地儲備專項債券，是歸類于地方政府專項債券的其中一個品種，主要特征是以項目嚴格對應、納入政府性基金預算管理的土地使用權(quán)出讓收入或者土地收益基金收入作為償還依據(jù)的專項債券。

（二）專項債券制度的政策背景

建設用地的持續(xù)有序供應是地方經(jīng)濟發(fā)展重要保障之一。每年國土資源部批準新增用地指標有限不能完全滿足地方發(fā)展的需要。因此，具備盤活存量建設用地職能，能夠有效補充新增用地指標不足的土地儲備機構(gòu)尤其重要。土地儲備影響的是土地一級市場，通過土地的供應映射到地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等一系列因素，具有綜合性、復雜性特征。《辦法》的實施，是以土地儲備專項債券的經(jīng)濟效應整合為契機，探索供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的新途徑、新方法。

二、不同時期的土地儲備資金制度對地方政府的影響及政策調(diào)整

（一）專項債券制度出臺前的土地收儲狀況及政府風險

在《辦法》出臺之前，地方政府需要大量投入資金到土地收儲的前期開發(fā)和中后期的儲備管理中。征地的主體本應是地方政府，政府應委托土地儲備機構(gòu)行使業(yè)務職能，但因為資金等方面的問題，往往不能撥付儲備機構(gòu)啟動資金，讓儲備機構(gòu)名存實亡;另外，儲備機構(gòu)可以通過向銀行抵押儲備土地獲得貸款。但土地儲備融資拿回來的貸款受到《土地儲備管理辦法》和《土地儲備資金財務管理暫行辦法》制約，只能用于土地收儲不能挪作他用，不能直接將之用于擴張城市基建的用途。

所以在實際過程中，地方政府成立地方國有企業(yè)融資平臺，架空儲備機構(gòu)，以各種方式從地方政府手中低成本取得土地后，以城市建設、發(fā)展投融資等名義取得銀行貸款，用于地方各種工程項目。這些貸款最終由地方財政擔保兜底，當融資平臺的貸款總和超過地方財政的負擔能力后，通過貸款、發(fā)債等實現(xiàn)到期債務的借新還舊方式層出不窮。這就容易導致兩個問題：一個是大大地增加了地方政府隱性債務風險;另一個是政府建設開發(fā)速度不容易控制，如果超出了市場需求形成泡沫，一旦資金鏈斷裂，會導致銀行壞賬、引起社會動蕩。

（二）專項債券制度出臺后的政策調(diào)整趨勢

針對地方政府繞過土地儲備另行組建融資平臺的隱性債務風險問題，2016年財政部和國土資源部聯(lián)合銀監(jiān)會、中國人民銀行印發(fā)了財綜〔2016〕4號文《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，明確規(guī)定土地儲備機構(gòu)不得向金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，有土地儲備融資需求的土地儲備機構(gòu)要通過發(fā)行地方政府債券的方式解決資金籌集問題。理論上的合法合規(guī)融資渠道僅留下發(fā)行省級土地儲備專項債券的政策口子。

但該文件第七點“推動土地收儲政府采購工作”，試行土地儲備機構(gòu)可以通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)和與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設施建設。在實際的過程中，由于相關(guān)的細則未配套跟上，導致地方政府有可能通過政府采購的方式，將由土地儲備機構(gòu)取得的專項貸款以政府采購方式合法地注入地方國有企業(yè)，把資金進行層層分解，達到挪用的目的。

因此，財政部發(fā)布《辦法》是承接財綜〔2016〕4號文的精神，為土地儲備專項債的發(fā)行提供了政策細則;為了配套《辦法》的實施，財政部繼續(xù)發(fā)布了財預〔2017〕87號文《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》，該通知明令不得將基礎(chǔ)設施建設、儲備土地前期開發(fā)等建設工程作為政府購買服務項目，直接點明儲備土地的前期開發(fā)不再屬于政府采購范疇，土地收儲政府采購工作全面停止探索，使土地儲備資金的來源和用處去向更加簡化清晰。加上財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的財預〔2017〕50號文《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，三個文件從融資平臺、PPP、土地儲備融資、政府購買服務等方面對政府支出責任事項進行了全方位規(guī)范，是中央對近幾年來政府融資政策從執(zhí)行層面的強化和糾偏，目的在于嚴格規(guī)范各地地方政府的債務管理，全面禁止各地地方政府變相融資，清理地方債務粗放無序式的增長現(xiàn)象，將各地的債務統(tǒng)籌納入管理。

三、新形勢下改革調(diào)整土地儲備工作的建議

（一）地方政府在新政策框架下的土地儲備工作框架調(diào)整

在日益規(guī)范的政府融資政策和逐步收緊的金融信貸形勢下，改變資金籌集渠道方式勢在必行。地方政府作為土地儲備專項債券的實際發(fā)行人必須擺正定位，明確是專項債券是以項目為基礎(chǔ)，未來可變現(xiàn)的現(xiàn)金流收入作為支撐的“一事一清”型還本付息債券，而不是以往可以借新還舊的循環(huán)型債券。只有籌集到足額的資金支持，才能夠更好地開展土地儲備工作，從土地供給到財政收入、從稅收結(jié)構(gòu)到產(chǎn)業(yè)集聚，逐級發(fā)散土地市場的經(jīng)濟效應，更好地支持地方的經(jīng)濟發(fā)展需要。