優化財政扶貧資金績效審計質量的策略探究

潘光曦 代善超

摘?要：從闡明財政扶貧資金績效審計的重要意義入手，重點分析了當前財政扶貧資金績效審計存在的績效觀念不強、法律制度與管理體制不夠完善、缺乏評價指標體系、實務操作性有待提升等問題;提出強化績效意識、建立健全政府績效審計評價法律體系、構建完善的財政專項扶貧資金績效評價指標體系、改革政府審計機關管理體制等建議。

關鍵詞：扶貧資金?績效審計?質量提升

近年來，各級政府不斷加大扶貧攻堅力度，財政專項扶貧資金的撥付規模逐年增長，為實施精準扶貧、精準脫貧的戰略舉措提供了物質保障。然而，扶貧資金在使用過程中的效率低下、資金冒領、擠占挪用、截留滯留等問題也日漸凸顯，如何全方位提升扶貧資金審計質量，更好地把控扶貧資金的使用效率越來越受到各級政府審計部門的關注。

一、財政扶貧資金績效審計的重要意義

由于扶貧資金從國庫到具體受益人流轉過程中涉及眾多環節，運作復雜，任一環節或部門的非正常干預都可能導致資金冒領、擠占挪用、截留滯留等問題的出現，從而直接影響扶貧資金的使用效率，降低扶貧政策的效用水平。審計部門對扶貧資金的流轉及使用實施全過程監督管理，預防并及時發現各類問題并予以糾正，更好地反映貧困人口訴求，積極落實中央政府的扶貧攻堅政策，有效提升扶貧資金的監管水平和使用效率，使貧困地區和貧困人口徹底擺脫貧困，避免返貧，提升扶貧的效果。另外，審計結果的公開制度可以將國家資源利用的實際情況向社會公眾進行公布，一方面可以防止國家公職人員利用公共資源為己謀私損害大眾權益，另一方面可以滿足民眾的知情權，推動政府部門與人民大眾之間的政務信息更加對稱。

二、當前財政扶貧資金績效審計存在的問題

目前，理論界對財政扶貧資金績效審計構建科學有效的評價體系尚未形成共識，實務界也未形成關于具體實施流程的標準范式。扶貧資金績效審計領域存在的問題主要表現在以下方面：

（一）績效觀念不強，對財政扶貧資金績效審計的重視程度仍需提高

客觀來看，地方政府審計人員多為財務會計專業出身，知識結構相對單一，對扶貧資金績效審計涉及的社會、環保領域的知識掌握相對缺乏，從而很少把績效審計作為獨立的審計項目安排實施，而重點做財務收支審計，目光多集中于被審計單位的會計憑證和會計賬簿，注重扶貧資金收入、支出和結余情況的合規合法性與真實性。審計方法仍在財務、資金的框架范圍內，技術方法的多樣性與靈活性不夠，雖然在常規的財政財務收支審計中會涉及到績效問題，但其經濟性、效率性、效果性等方面的整體分析和科學評價都有所欠缺，導致財政扶貧資金績效審計工作效果差強人意。

（二）財政扶貧資金審計法律制度、管理體制需進一步完善

一般而言，國家法律法規的完善與績效審計的成熟有著密切的聯系，英美等西方發達國家專門頒布政府績效審計準則用以規范政府的績效審計工作。我國尚未出臺專門針對財政專項扶貧資金的績效審計評價的法律規范，只是在《預算法》《審計法》等法律中對“績效審計”“效益”等有所涉及，但是存在概念不清楚、細節不明確、內容不規范等問題，導致審計部門開展績效審計工作缺乏必要的法律依據，基本上處于無法可依的狀態，直接影響了審計工作的效果和效率。以獨立性為例，目前我國審計機關的獨立性不強，工作過程中受到其他政府部門制約或掣肘的情況較為普遍，導致審計人員在調查取證過程中存在各種困難，使得以財政扶貧資金績效審計為代表的績效審計工作受到諸多障礙。

（三）缺乏科學、全面、有效的財政專項扶貧資金績效評價指標體系

科學嚴謹、合理可行的扶貧資金績效審計評價指標體系是實施扶貧績效審計的基礎，是判斷財政專項扶貧資金使用效果優劣的標尺，而我國目前尚未搭建統一的、完善的評價指標框架或體系，致使各地審計人員缺乏相應的標準來評價財政扶貧資金績效。有的審計部門選取指標時往往以經濟效益為主，財務指標多而非財務指標少，多關注于資金的收支及結余情況與資金的短期效益，而忽視了社會效益、環境效益等其他方面。又如在具體的審計方法上，定量分析較少，多側重于定性分析，審計人員的主觀因素過多導致審計結果缺乏客觀性與公正性。

（四）缺乏可參考的財政扶貧資金績效審計標準范式，實務操作性有待提升

績效審計在我國起步較晚，目前尚未頒布有關績效審計評價的準則或指導文件，財政扶貧資金績效審計也缺乏具體的操作范式。當前部分學者也在試圖完善財政扶貧資金績效審計評價體系，但考慮到區域差異、項目差異的復雜性，部分指標設計的靈活性與可變性不足，實際工作中數據收集成本也較大。例如，一些指標的設置十分專業，但在具體運作中，數據采集與統計口徑各不相同，難以統一劃分標準，致使無法對各地區的審計結果進行橫向比較。

三、完善財政扶貧資金績效審計的建議

（一）強化績效意識，加強對績效審計評價工作的重視程度

對于績效審計評價工作重要性認識不足會直接影響扶貧資金績效審計評價指標體系的構建和審計實踐的開展。開展扶貧資金績效審計，不僅可以使有限的公共資源發揮其最大效益，實現公共資源的優化配置，發揮財政扶貧資金的最大功能，而且能夠保障和推動國家各項扶貧政策與制度措施的有效落實，惠及廣大貧困人口群體。除此之外，開展扶貧資金績效審計可以有效支持我國扶貧工作的開展，提高政務工作的公開性與透明度、提升政府運作效能、減少腐敗現象的發生。

（二）建立健全政府績效審計評價法律體系，出臺財政扶貧資金績效審計操作標準范式

政府支出績效審計必須有法可依，需要切實提高績效審計的法律地位。只有出臺專門配套的法律法規，才能保證扶貧資金績效審計工作的有效開展。在立法上，首先要明確財政扶貧資金績效審計的監督范圍和審計機關權威性的問責權力，在此基礎上出臺財政扶貧資金績效審計操作標準范式。此外，必須進一步建立健全審計結果公告制度，將公開的對象、形式、時限、內容等要素予以明確規定，將扶貧資金績效審計結果公開，接受社會公眾監督，使財政扶貧資金績效審計結果透明化，盡量降低政府系統內部包庇造假的可能性。實現財政扶貧資金績效審計工作有規可循、有法可依，從而切實提高財政扶貧資金的績效。

（三）構建完善的財政專項扶貧資金績效評價指標體系

績效審計評價指標體系，應該在遵循財務審計評價的基本原則之上，按照社會效益、經濟效益及環境效益相結合、長期與短期績效相結合、公平與績效相結合、定量分析與定性分析相結合等原則，制定統一的、全面的、靈活的財政扶貧資金績效審計評價標準，便于不同地域之間的財政扶貧資金運行績效進行橫向審計評價。由于牽涉領域廣、制定過程相對復雜，因此構建該評價體系需要大量的社會實踐和極強的理論知識，地方政府的績效評價指標體系還應充分考慮到地域特色，要因地制宜，避免出現一刀切的情況，在中央政府設立的評價體系基礎上，地方審計機關可結合本地經濟、社會、扶貧開發進度以及環境狀況，補充設計符合地方實際情況的標準與指標，確保評價標準規范有效并促進財政專項資金真正能發揮其積極作用。

（四）改革政府審計機關管理體制，提高審計機關獨立性

由于審計管理體制的限制，審計部門的獨立性尚需進一步提升。作為同級政府的一個組成部門，審計機構和同級政府存在隸屬關系，比如地方政府控制著審計部門的人事任免權限，而審計機關運作經費還需依靠本級政府財政部門的撥款。缺乏獨立性往往會對績效審計的結果產生直接影響，因此建議參考稅務部門管理體制，從審計署自上而下實行垂直管理，保障人事安排、經費撥付的獨立性，減少由組織架構對績效審計工作造成的掣肘，保證審計結論的專業性、可靠性和完整性，提高審計質量。

由于優化財政扶貧資金的績效審計質量是一項系統性工程，還應結合大數據平臺與計算機技術的發展，積極探索和創新財政扶貧資金審計新思路和新方法。同時，還需強化審計人員培訓，提高審計人員專業素養和大局意識，推動審計人員由專業型向復合型轉變，更好地勝任績效審計工作崗位。

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（潘光曦，山東科技大學經濟管理系。代善超，山東省夏津縣審計局）