旅游政策：旅游發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

韓盧敏

摘 要：旅游政策是國家或地區(qū)政策決策者對旅游發(fā)展意志的體現(xiàn)，是旅游發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，指引著旅游業(yè)發(fā)展的方向，對旅游業(yè)的發(fā)展具有重要的引領(lǐng)作用。在對國外旅游政策相關(guān)文獻(xiàn)檢索和分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為研究主要集中在旅游經(jīng)濟(jì)政策及影響、旅游環(huán)境政策及影響、旅游可持續(xù)發(fā)展政策、旅游政策利益相關(guān)者四個(gè)方面，研究主題多樣、積累了相關(guān)的研究方法，具有一定的系統(tǒng)性。最后，在對國外旅游政策研究分析的基礎(chǔ)上，對研究內(nèi)容進(jìn)行展望，以期推動(dòng)旅游政策的深入研究，為旅游發(fā)展提供理論依據(jù)和決策依據(jù)，指導(dǎo)國家和地區(qū)旅游業(yè)合理、健康、持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國外旅游政策;文獻(xiàn)綜述;啟示

中圖分類號：F590 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）13-0155-04

旅游政策是國家或地區(qū)政策決策者對旅游發(fā)展意志的體現(xiàn)，是一定時(shí)期內(nèi)旅游發(fā)展的目標(biāo)以及相應(yīng)的行動(dòng)準(zhǔn)則。旅游政策屬于旅游發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，指引著旅游業(yè)的發(fā)展方向，對旅游業(yè)的發(fā)展具有重要的引領(lǐng)作用。不同的國家在不同的制度環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和旅游發(fā)展階段，旅游政策研究的重點(diǎn)和關(guān)鍵性問題存在較大的差異，特別是旅游發(fā)展中國家，如何制定合理有效的旅游政策，發(fā)揮政策的導(dǎo)向性作用，處理好旅游經(jīng)濟(jì)、旅游環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、旅游政策利益相關(guān)者之間的關(guān)系、科學(xué)認(rèn)識(shí)旅游政策的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響等都值得深入研究，旅游政策研究為國家或地區(qū)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供決策依據(jù)。

一、文獻(xiàn)收集和處理

在文獻(xiàn)獲取上，通過輸入“旅游政策”及與其含義相關(guān)的中英文關(guān)鍵詞，重點(diǎn)對國際權(quán)威學(xué)術(shù)刊物“Tourism Management”“Annals of Tourism Research”等核心刊物進(jìn)行檢索，截止時(shí)間為2018年4月20日，對下載的文獻(xiàn)進(jìn)行篩選，運(yùn)用文獻(xiàn)綜述法、比較歸納法等，對文獻(xiàn)進(jìn)行了分析和比較，通過對已有研究成果的梳理，探討旅游政策研究的主要內(nèi)容和發(fā)展演變的規(guī)律。

二、旅游政策研究內(nèi)容

（一）旅游經(jīng)濟(jì)政策及影響

1975年，Mathews最早開始旅游政策研究，旅游政策的必要性和意義得到了肯定[1]。Sessa強(qiáng)調(diào)了政策對旅游業(yè)的影響，肯定了旅游政策在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐與理論和全球經(jīng)濟(jì)治理思想兩個(gè)方面上的價(jià)值[2]。制定旅游政策和規(guī)劃對保證未來旅游業(yè)有序發(fā)展具有重要意義，美國頒布的《國家旅游政策法》在國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易政策背景下對促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的重大作用[3]。面對單一的市場和游客競爭的日趨激烈，Lickorish認(rèn)為歐洲迫切需要連貫的旅游政策[4]。中國的旅游政策取得了切實(shí)的政治利益，避免了很多與旅游發(fā)展有關(guān)的地方的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)成本[5]。Soshiroda研究了從1859—2003年日本入境旅游政策的發(fā)展歷程，認(rèn)為旅游政策在早期主要是獲取外匯、打破國家隔離，而在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)振興的作用[6]。Hwang等以一個(gè)農(nóng)村傳統(tǒng)主題村項(xiàng)目為例，采用農(nóng)戶的非農(nóng)收入作為量化指標(biāo)，證明了韓國鄉(xiāng)村旅游政策在增加非農(nóng)收入上起到了積極作用[7]。Díaz-Pérez研究了旅游政策對加那利群島（Canary Islands）旅游市場的影響，提出要重點(diǎn)關(guān)注細(xì)分需求中最高消費(fèi)支出的生態(tài)位，為制定產(chǎn)品創(chuàng)新的區(qū)域政策提供指導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)更高的發(fā)展[8]。針對旅游政策的影響很少被量化的問題，Menga等利用新加坡最近公布的投入產(chǎn)出表和旅游數(shù)據(jù)，運(yùn)用一般均衡（CGE）模型，來衡量新加坡入境旅游對經(jīng)濟(jì)的影響以及旅游政策的有效性。結(jié)果表明，降低消費(fèi)稅是最有效的政策，其次是旅游活動(dòng)補(bǔ)貼政策，而旅游產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策作用較小[9]。

（二）旅游環(huán)境政策及影響

Sanson以新西蘭的亞南極島嶼為例，發(fā)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游政策，是以確保自然保護(hù)價(jià)值的保持為重點(diǎn)，旅游經(jīng)營者提供資金以輔助管理潛在的旅游影響和執(zhí)行游客監(jiān)控程序來進(jìn)行長期評估[10]。旅游業(yè)快速增長會(huì)帶來外部環(huán)境成本的增加，西班牙巴利阿里群島自治區(qū)政府通過經(jīng)濟(jì)手段，向旅游者征收環(huán)境稅以保護(hù)環(huán)境[11]。Nyaupane等研究發(fā)現(xiàn)，不丹低容量、高收益的旅游政策（簽證、關(guān)稅等限制政策）使西方游客對環(huán)境和文化的影響減少到最低程度[12]。旅游已被確認(rèn)為在全球范圍內(nèi)一個(gè)顯著的溫室氣體（GHG）排放扇區(qū)，但因?yàn)槿加筒辉趪覝厥覛怏w排放清單上，導(dǎo)致低估了旅游經(jīng)濟(jì)的能源和溫室氣體排放的強(qiáng)度，在國家立法中要考慮旅游氣候政策[13]。Ryan研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施力度很小的減排政策會(huì)導(dǎo)致游客量的大幅下降，從而將旅游者推向鄰近的競爭性目的地國家[14]。由于旅游政策較少關(guān)注居民的利益，當(dāng)?shù)鼐用袷锹糜苇h(huán)境惡化的直接受害者[15]。

（三）旅游可持續(xù)發(fā)展政策及評估

1.旅游可持續(xù)發(fā)展政策。旅游業(yè)的積極影響是毋庸置疑的，旅游業(yè)對環(huán)境、社會(huì)、文化甚至經(jīng)濟(jì)往往也產(chǎn)生負(fù)面影響[16]。Edgell分析了由美國商務(wù)部出臺(tái)的政策文件中包含了增加利益，同時(shí)也要限制旅游業(yè)負(fù)面影響的政策[17]。Laarman等認(rèn)為，從公共機(jī)構(gòu)的角度不斷改善價(jià)格政策，是實(shí)現(xiàn)對國家公園、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)和其他自然區(qū)域更有效、公平和環(huán)境可持續(xù)性管理的強(qiáng)大工具[18]。雖然土耳其國際游客人數(shù)和收入的總體增長，但旅游收入的增長速度已下降超過旅游人數(shù)的增長速度，Ozturk等提出要通過旅游政策促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[19]。希臘旅游政策的重點(diǎn)是旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，具有狹隘性[20]。政府與企業(yè)合作是制定有效政策，促進(jìn)可持續(xù)旅游的重要保證[21]。“可持續(xù)性旅游”的概念需要在利益相關(guān)者理論的背景下廣泛應(yīng)用，管理者應(yīng)遵循世界旅游協(xié)會(huì)采用的道德目標(biāo)，尋求環(huán)境、社區(qū)、企業(yè)家和游客的增加價(jià)值[14]。

2.旅游不可持續(xù)發(fā)展的原因。了解一個(gè)國家復(fù)雜的政治制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)，是理解旅游可持續(xù)發(fā)展政策的關(guān)鍵[22]。在發(fā)展中國家土耳其，地方旅游業(yè)的不可持續(xù)發(fā)展在很大程度上涉及到國家層面上的政治經(jīng)濟(jì)政策，國家片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致旅游不可持續(xù)發(fā)展[23]，政治制度應(yīng)考慮制定可持續(xù)旅游發(fā)展的政策[24]。Yasarata等研究發(fā)現(xiàn)，政策制定被認(rèn)為是政治影響的產(chǎn)物，特別是把政治權(quán)利這種公共資源作為一種工具手段使用是削弱旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本原因[22]。不丹低容量、高收益的旅游政策僅僅是針對西方游客，并不針對在經(jīng)濟(jì)和政治上有所依賴的印度等國，這主要是受地緣政治和權(quán)力關(guān)系的影響，但對旅游企業(yè)發(fā)展是不利的，而不是簡單地追求可持續(xù)旅游[12]。而在巴西一個(gè)生物保護(hù)區(qū)，可持續(xù)旅游被視為一個(gè)優(yōu)先政策，實(shí)際上已成為一個(gè)非常靈活的話語，以便獲得不同背景和利益的人的支持，當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)其優(yōu)先發(fā)展政策就被取代[25]。

3.旅游可持續(xù)發(fā)展政策評估。Castellani等認(rèn)為，可持續(xù)旅游政策可以通過確定政策演化的具體目標(biāo)、減少對環(huán)境的不利影響、促進(jìn)當(dāng)?shù)睾蛡鹘y(tǒng)價(jià)值觀保護(hù)三個(gè)方面進(jìn)行評估[26]。Logar采用政策工具，從緩解旅游不利影響、利益相關(guān)者接受程度以及經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行評估[16]。

（四）旅游政策利益相關(guān)者

1.旅游政策決策者。旅游政策是政策決策者對旅游發(fā)展意志的體現(xiàn)及其行動(dòng)準(zhǔn)則。在三個(gè)不同的歷史時(shí)期（1978—1985年，1986—1991年，1992年至現(xiàn)在），中國政府扮演了運(yùn)營商、監(jiān)管員、投資員、啟動(dòng)員、協(xié)調(diào)者等角色[27]。Airey等研究了1978年以來中國旅游政策的關(guān)鍵人物和體制發(fā)展過程，探討政策決策者在時(shí)代變遷中的意識(shí)形態(tài)、組織的價(jià)值觀和利益實(shí)現(xiàn)，揭示了各自為戰(zhàn)的分權(quán)結(jié)構(gòu)意味著政策已經(jīng)由多個(gè)決策者制定[28]。Shafer等對賓夕法尼亞州自然旅游的主要決策者進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為政府要在資源配置與管理、規(guī)劃與協(xié)調(diào)、利益相關(guān)者合作、信息管理等方面要制定政策措施[27]。不同國家或地區(qū)在旅游發(fā)展不同時(shí)期，其旅游政策的價(jià)值取向不同。Xiao分析了鄧小平關(guān)于旅游業(yè)講話中所談到的幾個(gè)方面都包括一個(gè)核心主題，即發(fā)展旅游業(yè)是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)[29]。希臘四個(gè)決策層面上的可持續(xù)旅游政策都包含一個(gè)明確的重點(diǎn)，即旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[30]。前東德的一個(gè)島嶼在國家從后社會(huì)主義過渡到資本主義和代議制民主過程的十年期間，當(dāng)?shù)厥姓畱?yīng)對經(jīng)濟(jì)困難，旅游政策優(yōu)先考慮有利于經(jīng)濟(jì)增長[31]。Richter對7個(gè)南亞國家在五個(gè)旅游發(fā)展政策選擇方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，得出這些國家的政策選擇存在相當(dāng)大的差異，并建議政策選擇在經(jīng)濟(jì)因素的基礎(chǔ)上，盡可能多地考慮政治和文化因素[32]。Meethan以英國的Cornwall和Devon兩個(gè)地區(qū)為例，指出旅游政策和制度應(yīng)考慮區(qū)域社會(huì)、文化等領(lǐng)域的全面發(fā)展[33]。

2.利益相關(guān)者及權(quán)力關(guān)系。政策是否以及如何協(xié)調(diào)不同參與者的行為、制度安排等非常重要[34]。Stevenson等以英格蘭北部城市利茲為例，發(fā)現(xiàn)政策的制定是一個(gè)社會(huì)過程，需要社會(huì)各界的溝通與協(xié)商[35]。隨著旅游市場的變化、新技術(shù)的使用、產(chǎn)品的差異化和新管理方式的出現(xiàn)，政府的旅游政策需要實(shí)質(zhì)性變化，在私營、公共和志愿組織之間要構(gòu)建更加平衡的伙伴關(guān)系[36]。Dredge批判地探討了政策網(wǎng)絡(luò)在促進(jìn)或抑制公共—私營部門建立伙伴關(guān)系中的作用[37]。Krutwaysho揭示了社會(huì)不同群體和個(gè)人、包括不同級別的公共機(jī)構(gòu)和政府對普吉島三項(xiàng)政策（娛樂政策、環(huán)境政策、安全政策）的實(shí)施所持有的不同觀點(diǎn)，研究表明，國家政府在政策執(zhí)行中影響最大，超出國家以外的利益沖突，各個(gè)利益主體通過談判和協(xié)商追求自身的最大利益[38]。在現(xiàn)有的體制安排下，澳大利亞北部旅游政策的制定是服從于政治和產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)，政治和商業(yè)利益之間存在典型合作伙伴關(guān)系[39]。Li考察了中國鄉(xiāng)村旅游扶貧政策，發(fā)現(xiàn)安徽齊云山村的利益相關(guān)者（包括官員、企業(yè)資本、房地產(chǎn)投資公司、山下的居民以及山上的居民）之間存在不平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)[15]。Bramwell等以一個(gè)游客管理計(jì)劃合作項(xiàng)目為例，發(fā)現(xiàn)不平等的權(quán)力關(guān)系存在于利益相關(guān)者之間，地方旅游政策中的合作框架在一定程度上會(huì)降低利益相關(guān)者之間的權(quán)力失衡[40]。

3.旅游地社區(qū)居民。在旅游政策的制定和管理中，社區(qū)居民往往是被忽視的角色。旅游政策制定過程中要充分洞察社區(qū)居民的意見，才能提供達(dá)成共識(shí)的、可操作的政策方案[41]。而在旅游政策制定中，政治—行政行為的主導(dǎo)地位是顯而易見的，以社區(qū)為基礎(chǔ)的利益集團(tuán)或環(huán)保游說沒有起到任何作用[39]。Thanvisitthpon對泰國大城府歷史公園研究發(fā)現(xiàn)，自上而下的旅游政策雖然為國家創(chuàng)造了收入，但未能為當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)做出太大貢獻(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用竦慕巧⒉蛔愕?，提出用“社區(qū)保護(hù)區(qū)”替代“國家保護(hù)區(qū)”這一概念，以喚起當(dāng)?shù)鼐用竦臍w屬感和積極參與[42]。Boukas等認(rèn)為，塞浦路斯的旅游政策需要將其核心定位在居民福利上，采用“由內(nèi)而外”的方法能夠使自上而下的旅游政策讓居民參與旅游發(fā)展，提高居民生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)文化的復(fù)興[43]。與西方國家不同的是，中國的鄉(xiāng)村旅游政策及旅游規(guī)劃中關(guān)注的是居民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入的權(quán)益，而不是參與決策的權(quán)利[15]。

三、研究展望

第一，重視旅游政策的影響研究。學(xué)者們從開始關(guān)注旅游經(jīng)濟(jì)政策研究，繼而關(guān)注旅游可持續(xù)發(fā)展政策研究等，但可持續(xù)發(fā)展往往局限在旅游經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而旅游環(huán)境、旅游社區(qū)等方面的可持續(xù)發(fā)展政策及其影響的研究文獻(xiàn)較少，尚未引起足夠的關(guān)注和重視，未來旅游政策要注重環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排以及對社區(qū)影響等方面的研究。

第二，加強(qiáng)利益相關(guān)者的多維視角研究。旅游政策涉及到不同的利益主體，關(guān)于旅游政策的決策者以及政策與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系研究相對較多，而社區(qū)居民的權(quán)利和權(quán)益在旅游政策研究中涉及的較少，加強(qiáng)居民視角的研究將為制定合理的政策提供依據(jù)，也是通過政策手段實(shí)現(xiàn)國家、地區(qū)和社區(qū)的整合，走向旅游可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

第三，推進(jìn)旅游政策的績效評估研究。可以利用因子分析法、協(xié)調(diào)度模型和比較分析法，分別從內(nèi)在績效（協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性等）和外在績效（經(jīng)濟(jì)效率、結(jié)構(gòu)變化等）兩個(gè)方面，分析旅游政策及其變遷的績效，探討旅游政策與國家（地區(qū)或旅游地）發(fā)展的協(xié)調(diào)性及互動(dòng)過程。

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