對金融消費者權益保護的幾點思考

徐舜

金融業是整個國民經濟的大動脈。隨著國內居民金融財富不斷增加，消費者與金融機構聯系日趨緊密。然而，金融消費者在消費活動中的權益及其保護卻一直被社會各界包括金融業經營者和消費者所忽視，本文就金融消費者權益保護作幾點思考。

我國金融消費者權益保護存在的問題既有金融監管相關工作領域體制機制上的不足，也有金融管理部門之間溝通協調上的不足，此外還有金融機構主體責任落實不到位問題。

一、金融消費者權益保護存在的問題

1.消費者權益保護體制機制上的障礙

從監管模式來看，我國現有的銀行業監管體制以審慎監管為主體，同時，以規范秩序為指向的行為監管僅僅作為審慎監管的輔助手段。與先進國家或地區將消費者權益保護行為監管定位于與審慎監管并列不同，我國銀行業消費者權益保護僅僅處于監管工作的末端環節，通常被局限于一個相對較小的領域中，不但難以應對金融產品愈加多樣化與復雜化的新形勢，而且也難以應對消費金融、網絡借貸機構等新型銀行業機構、準金融機構不斷涌現而產生的金融消費者權益保護問題。特別是當前，諸如互聯網金融違規展業、非法集資亂象，甚至持牌金融機構不當經營行為引發的消費者維權等問題也十分突出，由于銀行業監管部門手段有限、相關職能部門之間職責不同、尺度把握等不盡相同，監管的協同性大打折扣，以致消費者權益保護的整體效能難以充分發揮，實施行為監管來治理市場亂象的能力較為有限。

從金融產品設計和營銷監管來看，還存在規制標準不夠完善、明晰的問題，影響了金融消費者保護的工作效率。近年來，監管部門在規范市場秩序、推進化解矛盾糾紛與保護消費者權益等方面做出了很大的監管努力，消費者權益保護部門將很大精力投入到日常消費糾紛投訴處理之中。從投訴處理實踐看，金融產品的監管規制標準以及營銷流程規范不完善是產生消費糾紛的重要原因之一。由于現行銀行業監管規制大多是從審慎監管角度出發制訂的，以產品設計監管和業務流程監管為核心的行為監管要素尚未全面細致地融入監管要求和規制建設之中。在監管缺位或監管不足的情況下，如果金融機構利益沖動，一些不成熟的金融產品就會在不恰當的范圍、以不恰當的方式推向市場，在造成市場亂象的同時，也引發層出不窮的消費糾紛。

從矛盾糾紛調解評判來看，還存在規制標準不健全問題，使相關工作開展遇到困難，銀行監管部門主要以勸導協商為主。一方面，不能對無明顯過錯的金融機構采取行之有效的監管手段;另一方面，糾紛的解決耗時較長，工作效率較低，使得一線監管人員大量陷于糾紛處理事務性工作，而且往往由于監管資源經常被同一糾紛或同類糾紛不必要地重復占用，造成監管資源浪費，降低監管效能。

2.不同金融管理部門在消費者保護領域溝通、協調機制不完善

從國家層面看，人民銀行、銀保監會、證監會陸續搭建了保護金融消費者權益的組織架構，先后成立了金融消費權益保護局，履行各自監管范圍內的金融消費者權益保護職責。然而，由于金融的復雜性，以及不同金融管理部門在消費者權益保護領域的協調機制不完善，詳盡職責分工對外披露不充分，一旦出現金融消費維權，投訴者經常會出現不清楚向誰投訴和如何投訴的問題，增加了維權的難度。更為重要的是，由于各金融消費保護管理機構之間并未建立完善的信息共享平臺，導致金融消費者權益保護工作存在真空或重疊，難以形成監管合力。

3.金融機構消費者宣傳教育長效機制不夠健全

到目前為止，我國金融消費者權益保護工作尚處于起步階段，金融機構開展金融知識宣傳教育意識不強、投入不足，金融教育安排分散、隨意，主要以發放宣傳資料、推送短信、組織小型講座等方式為主，缺乏層次推進、針對性強的金融教育安排，消費者獲得的金融知識存在碎片化、案例化、淺層化問題;金融機構往往是在金融管理部門的推動下發起臨時性、運動式宣傳教育活動，沒有建立金融宣傳教育的長效機制。由于這些問題存在，導致金融知識普及工作范圍有限、針對性不足，在造成一些民眾風險防范意識和自我保護意識欠缺的同時，又引起另外一些民眾因為過于負面看待金融產品而在產品銷售面前“止步不前”，制約了金融機構進一步拓展客戶和金融行業的健康有序發展。

二、加強金融消費者權益保護的思考

1.加強金融消費者權益保護規制建設

從審慎監管和行為監管及消費者權益保護整體協同的角度，研究建立我國金融消費者權益保護的相關法律支撐，明確金融消費者權益保護監管的功能定位和業務流程。從目前來看，雖然我國于1993年頒布實施的《中華人民共和國消費者權益保護法》，是我國在保護消費者合法權益方面的基本法律，為普通消費市場的消費者提供了強有力的法制保障。但《消費者權益保護法》卻無法對“金融消費”這一類特殊的消費行為進行有效的規制。《消費者權益保護法》以立法的形式全面確認了消費者的各項權利，規范了經營者的銷售行為，維護了社會的經濟秩序，但上述法律的重心主要在實物商品，對于金融產品和金融服務卻缺乏針對性及有效性。考慮到國家層面立法周期較長，為對金融消費者權益保護行為監管理念及金融消費者權益保護工作順利開展提供有效法規支撐，同時加強金融管理部門之間政策制定的協同性、統一性，避免“政出多門”，可從現實角度出發，本著急用先行的原則，出臺國家級層面的“金融消費者保護條例”，對金融消費者權益保護的概念、范圍和內容進行界定，不斷提升金融消費者保護的監管效率。

2.持續加大金融產品和營銷業務流程的監管力度

以行為監管的內在邏輯為主線，結合功能監管原則，從系統分層和分工的角度，對現有消費者權益保護行為監管的職能部門進行人力資源優化配置和工作重心調整，通過監管流程再造，以規范市場交易秩序為切入點，以產品設計、對外營銷監管為核心點，以違法違規處罰為落腳點，強化對金融產品不當準入和不當營銷的治理力度，以源頭治理和預防為主的全流程監管，打造科學完善的行為監管體系。另一方面，督促金融機構在公司治理結構中建立明確的組織機構和有效的工作機制，以保障消費者權益保護工作和消費者權益保護監管任務的有效落地和實施，推動金融機構從經營目標、產品設計、到對外營銷的全流程嚴格落實消費者權益保護第一責任人內部管理責任，并通過外部監管硬約束，全面推動金融機構建立良好的消費者權益保護發展戰略和經營文化。

3.加強消費者權益保護監管基礎性工作

制訂完善消費者權益保護投訴分類和統計標準，主動加強對投訴數據的分析及運用，并加強對投訴處理的實證分析，形成消費者權益保護行為監管的規制建設與操作實踐相互促進的良性循環。加強消費者權益保護監管隊伍建設，充實人員力量，通過持續開展培訓，提高人員素質，適應新形勢下消費者權益保護工作的新要求。加強對國際消費者權益保護工作先進經驗的跟蹤研究，注重與中國國情相結合，并將其運用到我國金融消費者權益保護的工作實踐當中。

4.加大對金融知識的普及和宣傳力度

為適應人民日益增長的金融素養提升精神需求，金融監管部門、政府相關部門以及金融機構應在統一的制度框架內形成合力，將金融知識教育納入義務教育和基礎教育范疇。可考慮有計劃、分階段、分步驟地將金融知識融入中小學課堂教學，并對金融知識的學習效果進行跟蹤評估，實現人口素質和金融素養“雙提升”。

參考文獻：

[1]《中國銀行業》.對金融消費者權益保護工作發展的思考

[2]《中國農村金融》.我國金融消費者權益保護現狀與對策思考