關于拓寬南寧市政府投資項目融資渠道的思考

【摘 要】隨著新《中華人民共和國預算法》《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）等文件相繼出臺，地方政府融資渠道進一步收窄。如何在新形勢下合規(guī)解決政府融資難問題，發(fā)揮政府職能，持續(xù)拉動地方經濟發(fā)展成為相關部門熱議話題。文章在深入分析南寧市政府投資項目融資現(xiàn)狀及存在問題后，認為應從科學規(guī)劃項目、推動平臺公司整合重組、科學利用土地溢價效應、加大多層次資本市場融資力度、推動PPP模式高質量可持續(xù)發(fā)展等方面入手，有效解決南寧市政府投資項目融資渠道相關問題。

【關鍵詞】政府投資項目;融資渠道;問題;對策

【中圖分類號】F83;F81 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）07-0015-04

0 引言

為堅決打好南寧市“重大項目建設攻堅突破年”主動仗，進一步促進重大項目建設發(fā)展，拓寬南寧市政府投資項目融資渠道，做好防范化解金融風險工作，本文結合新形勢、新要求提出幾點思考，以期為解決南寧市政府投資項目融資問題提供思路及依據(jù)。

1 南寧市政府投資項目①融資現(xiàn)狀

政府投融資是政府參與市場經濟并發(fā)揮其職能的重要形式，是宏觀調控經濟的重要途徑，也是滿足城市建設、項目投資需求的必要手段。南寧市政府投資項目融資現(xiàn)狀如下。

1.1 南寧市政府投資項目融資需求

據(jù)統(tǒng)計，2016～2018年南寧市政府投資項目投資額年均保持在500億元左右，呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢。其中，市本級財政性出資占比均保持在30%左右，70%左右的資金缺口需通過融資解決，南寧市現(xiàn)有財力無法滿足項目建設需求，政府投資項目對融資依賴度較高。

1.2 南寧市政府投資項目投融資模式現(xiàn)狀

在南寧市發(fā)展和改革委員會下達的五大類建設項目投資計劃中，農村建設類項目采用市財政全額投資的模式;市本級預算內基本建設項目和教育基本建設項目采用“財政資金為主，業(yè)主自籌或銀行貸款為輔”的模式;交通基礎設施項目則采用“銀行貸款為主，業(yè)主自籌為輔”的模式，財政性資金占比較低;城市建設項目則主要采用地方政府債券、銀行貸款、城市發(fā)展基金及PPP模式等多種渠道相結合的融資模式。

1.3 南寧市政府投資項目主要融資渠道

（1）南寧市政府投資項目使用的融資渠道主要包括地方政府債券、PPP模式、銀行貸款、城市發(fā)展基金等。

地方政府債券。近3年南寧市核定轉貸債券規(guī)模不斷擴大，分別為182.04億元、222.47億元和294.14億元，債券資金主要用于軌道交通、土地儲備、市政基礎設施等重大項目建設。在現(xiàn)有投融資政策框架下，地方政府債券仍將長期作為地方政府投資項目重要的融資渠道。

（2）PPP模式。截至2019年1月，南寧市累計落地PPP項目19個，涉及生態(tài)環(huán)保、市政工程、交通運輸?shù)刃袠I(yè)，已落地主要以政府付費及可行性缺口補助類項目為主，總投資達285.98億元。2018年南寧市通過PPP模式落實政府投資項目資金約90億元，PPP模式作為目前為數(shù)不多的地方政府合規(guī)融資渠道之一，將持續(xù)發(fā)揮重要融資作用，特別是對于準公益類項目而言，PPP更是較為合適的融資模式。

（3）銀行貸款。銀行貸款作為地方政府傳統(tǒng)的主要融資渠道，南寧市近3年政府投資項目通過銀行貸款融資落實項目資金在總額中占比均超過10%。隨著2014年新《中華人民共和國預算法》及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件出臺，以政府信用擔保的貸款模式已經結束，未來銀行貸款的融資效果主要取決于市場化主體，即市屬平臺公司的經營情況及合規(guī)還款能力。

（4）城市發(fā)展基金。南寧市城市發(fā)展基金設立于2016年，截至2018年已完成海綿城市建設、軌道交通建設、五象新區(qū)建設和市政基礎設施建設4個投資領域的6支子基金落地，資金總規(guī)模為830億元;2018年南寧市通過城發(fā)基金落實項目資金在總額中占比超過10%，城發(fā)基金在很大程度上緩解了南寧市政府投資項目融資壓力。

（5）平臺公司債券。南寧市市屬平臺公司發(fā)行的債券主要包括企業(yè)債、公司債、非金融企業(yè)債務融資工具幾大類。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018年底，南寧市本級平臺公司通過發(fā)行債券實現(xiàn)融資165億元，其中企業(yè)債17億元、公司債30億元、中期票據(jù)45億元、短期融資券30億元、非公開定向債務融資工具43億元。

相較于其他融資渠道而言，平臺公司債券融資主要有三大優(yōu)勢：首先，平臺公司債券融資并不屬于地方政府融資行為，故而受相關政策限制較小，可以充分吸引社會資金用于支持項目建設;其次，債券融資市場性較強，融資規(guī)模主要取決于發(fā)行主體的經營利潤、凈資產、綜合評級等情況，與地方綜合財力無關，可以充分發(fā)揮平臺公司作為企業(yè)的自主性和靈活性;最后，南寧市九大平臺中只有3家發(fā)行過債券，且已發(fā)行債券融資規(guī)模較小，未來存在較大發(fā)展空間。

2 南寧市政府投資項目融資模式存在的問題

2.1 政府投融資行為缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

地方政府投融資行為作為一個系統(tǒng)性工程，南寧市卻缺乏針對政府投融資的頂層設計和整體規(guī)劃，各類項目在制訂融資計劃時彼此割裂，沒有與城市發(fā)展總體需求、綜合財力、償債能力及中長期發(fā)展規(guī)劃深度結合。這就導致部分重大項目規(guī)劃與融資可行性關聯(lián)性不強，既不利于從全市層面實現(xiàn)整體統(tǒng)籌，難以通過基礎設施投資帶來的土地溢價效應回收巨額投資;也不利于吸引投資者融資。

2.2 現(xiàn)有主流融資渠道融資空間有限

目前，南寧市政府投資項目主要采用的渠道均存在一定局限性，如地方政府債券發(fā)行額度、期限、發(fā)行次數(shù)和資金用途與政府投資項目不匹配，未來增長空間較為有限;城發(fā)基金存在“明股實債”風險，需要審慎推進;已落地PPP項目以政府付費及可行性缺口補助為主，PPP支出責任占一般公共預算支出比例即將觸及10%的紅線，不能有效舒緩融資壓力等，難以支撐南寧市未來政府項目融資需求。

2.3 平臺公司收益能力較差，融資渠道單一

南寧市九大平臺公司融資仍以銀行貸款為主，對債券融資、信托融資、資本市場直接融資等市場化融資手段運用較少。以債券融資為例，目前九大平臺中只有城投集團、威寧集團及建寧水務集團發(fā)行過債券，且規(guī)模較小。這主要是由于市平臺公司資產結構不合理，公益性資產占比過高，導致其收益能力差、融資能力低。同時，南寧市缺乏針對平臺公司的合理補償機制，使其資金困境愈加突出，大大制約平臺公司采用多樣化、市場化手段融資的能力。

3 我國先進城市政府投資項目融資經驗借鑒

為滿足政府投資項目融資需求，國內許多先進城市進行了積極有益的探索，其中許多經驗對破解南寧市難題有一定啟示。

3.1 上海：通過“土地溢價”內部化回收投資

上海市按照“先規(guī)劃、再配套、后熟地開發(fā)”的思路成功開發(fā)了新江灣城，并創(chuàng)新性地采用土地溢價回收投資的做法，為政府節(jié)約資金投入，并創(chuàng)造了可觀的經濟效益。

2003年，上海市在完成各項前期規(guī)劃后，按照“先地下后地上、先環(huán)境后建筑、先配套后居住”的思路開始建設新江灣城配套設施，前期規(guī)劃及公建設施建設費用由上海城投支付。同時通過品牌注冊、公益活動、軟新聞等多種手段提高新江灣城知名度，吸引了大批知名土地開發(fā)商掀起“新江灣城現(xiàn)象”，城區(qū)土地價格迅速攀升。

從2006年起，待江灣地區(qū)基礎設施建設較為完善之后，上海市政府開始按照“先周邊后中心”的順序，有計劃地實施土地“招領”，珠江投資、華潤、綠城等知名開發(fā)商先后入駐江灣地區(qū)。2007年江灣地區(qū)土地出讓價格約為1? 600萬元/畝，與2003年相比上漲了533.33%，此后江灣地區(qū)的地價一路攀升。

江灣地區(qū)土地出讓收入中70%歸上海城投所有，30%歸政府所有，上海市政府通過基礎設施投資帶來的土地價值提升的內部化，不但回收了前期大量基建投資費用，同時還為城市未來發(fā)展不斷滾動提供資金。

3.2 重慶：發(fā)揮規(guī)模效應，進一步整合平臺公司

2002年，重慶市根據(jù)城市基礎設施建設的主要領域，逐步組建了城投、交旅、水投、水務等八大政府性投資公司②，此外，重慶市還組建了重慶渝富資產經營管理集團有限公司，作為一家事業(yè)型金控公司。在第二輪國資改革中，重慶市將原有的八大投資公司進一步整合為地產、城投、交通開投、高速、水務五大政府性投資公司。

此次整合的優(yōu)勢主要在于：一是充分利用渝富集團的金融牌照資源，將其打造成為國有資產投資運營公司。如果整合為投資類公司，企業(yè)在投資領域就擁有更強靈活性，企業(yè)效益得到進一步強化，從而更好地為“五大投”提供金融杠桿服務。目前，渝富集團擁有金融控參股企業(yè)20家，為重慶市地方國企累計融資超過1 400億元。二是通過資產重組，進一步發(fā)揮資源規(guī)模效應，同時降低企業(yè)負債率。如重慶將水投集團和水務集團打破行政界線整合重組，組建為城鄉(xiāng)一體化的水務資產經營有限公司。公司以城鄉(xiāng)供水、污水處理及項目建設為優(yōu)勢業(yè)務，完善水務上下游產業(yè)鏈、充實產品結構、整合水務資源，將其從原有負債率較高的地方政府平臺公司打造為西部地區(qū)最具實力的現(xiàn)代化綜合性水務服務商。

3.3 廣東江門：首創(chuàng)地級市城建投融資規(guī)劃

2015年，江門市在全國地級市中首次編制實施10年期的城建投融資規(guī)劃《江門市本級城建投融資規(guī)劃（2013～2023）》，該規(guī)劃主要包含四大內容：一是將項目融資、資本金融資、土地儲備融資統(tǒng)籌起來，對各類政府投資項目融資進行系統(tǒng)統(tǒng)籌謀劃;二是科學評估城市近遠期資金平衡狀態(tài)，建立合理有序、可持續(xù)的城市開發(fā)投資計劃;三是建立政府債務動態(tài)管理機制和預警機制，對政府債務實行“借、用、管、還”一體化管理;四是提出“投融資+施工總承包”模式、BT應收賬款“買斷式”融資、向國家申報基礎設施PPP改造等一系列投融資創(chuàng)新舉措。

江門市通過編制、實施投融資規(guī)劃，使政府相關決策更加科學、高效，成功平移償債高峰期，實現(xiàn)債務償付的均衡化等良好效果，同時，江門市成功舉辦了重大項目融資創(chuàng)新洽談會，獲得社會各方面的廣泛關注，相關工作也受到省委、省政府及省直有關部門的肯定和重視。

4 拓寬南寧市政府投資項目融資渠道的對策建議

4.1 統(tǒng)籌安排投融資項目，提高資金使用效率

（1）科學編制投融資規(guī)劃。結合南寧市中長期國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、中長期財政收入情況及項目投資計劃等，科學、嚴謹編制中長期投融資規(guī)劃，并以此為綱領實現(xiàn)投、借、管、用、還結合。通過編制投融資規(guī)劃、完善綜合規(guī)劃體系，有助于讓投資者形成良好預期，增強對社會資本的吸引力。

（2）強化政府投資項目計劃及績效管理。根據(jù)項目的輕重緩急合理編制項目年度投資計劃，優(yōu)先保證重大基礎設施或具有重大社會效益項目資金的落實。基于項目全生命周期的視角，提高項目設計水平，控制項目建設、運營及融資成本。完善項目竣工驗收和后評價制度、績效評價制度及結果運用制度，提高各部門對基礎設施項目運營的重視程度，通過引進專業(yè)技術力量、吸收國內外成熟經驗等方式，補齊南寧市“重融資、輕運營”的短板，普遍性提高項目運行質量。

4.2 增強平臺公司自身造血及融資能力

（1）推動平臺公司整合重組。相對而言，南寧市國有經營性資產總體規(guī)模較小，九大平臺資產規(guī)模差異較大，建議將現(xiàn)有平臺公司按照“合并同類業(yè)務、打通產業(yè)鏈上下游一體化”的路徑重構，進一步擴大現(xiàn)有優(yōu)勢融資平臺的資產規(guī)模，降低資產負債率、提高經營性資產比率，支持其提升主體信用評級，實現(xiàn)南寧市國有經營性資源規(guī)模效應最大化，進一步強化平臺融資能力;同時，通過資源有效整合，實現(xiàn)拉長產業(yè)鏈、金融牌照與實體產業(yè)資源深度融合，增強平臺盈利能力。

（2）建立合理補償機制。根據(jù)平臺公司定位匹配項目，對于經營性及準經營性項目，建議由經營、融資能力較強的融資平臺承擔;對于完全公益性項目，應主要由政府負責，資金納入政府年度財政預算。如可將市政基礎設施項目與土地一級開發(fā)捆綁，并由南寧市土地儲備中心委托城建類集團承擔土地一級開發(fā)工作;將學前教育、養(yǎng)老項目、體育場館建設等準經營性項目交由國有資產投資類集團承擔，地方政府可以提供一定政策支持。既做大了融資平臺的現(xiàn)金流，又平滑了政府的財政支持壓力。

4.3 充分利用公益項目帶來的土地溢價效應回收投資

（1）科學做好土地出讓計劃。結合上海市建設新江灣城的經驗，政府要科學制訂土地出讓計劃。在完善公建配套后，按照“從周邊到核心”的出讓順序，通過“政府提前規(guī)劃+平臺公司承擔土地一級開發(fā)”的做法，使得平臺公司獲得大量現(xiàn)金流，真正落實土地溢價主要部分歸屬公共部門。因此，建議南寧市做好未來地鐵沿途及五象新區(qū)土地出讓計劃，以回收地鐵建設、五象新區(qū)建設等大規(guī)模基建投資。

（2）將大規(guī)模基礎設施建設與區(qū)域綜合開發(fā)相結合。充分利用區(qū)域規(guī)劃調整帶來的核心地塊增值效應，對于軌道交通、黑臭水體治理等帶來重大公益效益的項目，可借鑒上海虹橋交通樞紐、陸家嘴地鐵上蓋的經驗，探索TOD、EOD等模式，通過將市政交通、環(huán)境整治提升項目與土地、商業(yè)、住宅等經營性項目綜合捆綁開發(fā)，地方政府通過融資平臺實現(xiàn)巨額土地級差收益回收投資。對于軌道交通項目，還可通過創(chuàng)新地下空間商業(yè)開發(fā)利用的模式增加項目收益。

4.4 積極利用多層次資本市場加大融資力度

（1）穩(wěn)健開展債券融資工作。一是深入研究地方政府專項債券相關政策，加快建立發(fā)債項目儲備庫，積極做好項目前期工作，特別是對于城市公共停車場、公立醫(yī)院、高等院校等政策支持項目，更要積極把握政策窗口期。二是著力支持平臺公司發(fā)行債券。在整合平臺公司的基礎上，通過注入經營性資產、授予特許經營權等方式建立合理補償機制，增強平臺公司盈利能力，并鼓勵平臺公司結合自身情況自由選擇債券品種進行融資。

（2）積極開展股權融資工作。南寧市平臺公司可借鑒上海城投模式，通過引入大型投資機構或資金實力雄厚的戰(zhàn)略投資者，增加公司權益資本;同時推動相關產業(yè)板塊重組上市，組建產業(yè)投資基金、發(fā)展類REITs等，形成股債市場貫通式的企業(yè)融資渠道。

（3）探索存量資產證券化。梳理南寧市國有存量資產盤子，對于國有競配產權房、公租房、體育場館這類具有穩(wěn)定現(xiàn)金收入的優(yōu)質存量資產，建議引入社會資本提高項目包裝水平，并結合項目實際選擇具體資產證券化方式予以盤活。

（4）探索保險資金支持重點項目建設。一是重視項目前期策劃工作，保證項目建立合理的投資回報機制及退出機制，滿足保險資金投資要求。二是要直接對接保險主體，與國內主要險資主體建立常態(tài)化溝通協(xié)作體系，加強信息互通。三是搭建融資項目平臺。加強與中國保險資產管理業(yè)協(xié)會的合作，共同建立南寧市融資項目庫及相關平臺，定期發(fā)布項目信息，促成保險資金來南寧市投資。

4.5 推動PPP模式高質量可持續(xù)發(fā)展

（1）探索運用PPP模式盤活存量資產項目。在南寧市城鎮(zhèn)化建設過程中，形成了大量優(yōu)質公共基礎存量項目。建議對全市基礎設施或公共服務項目資產基本情況進行調研，篩選出具有一定運營基礎、邊界清晰的存量資產，通過PPP模式引入有實力的專業(yè)社會資本，以“市場化方式運營公益性項目”的理念，重新策劃、設計存量項目的定位、招商引資思路、運營模式，提高項目運營質量，緩解財政支出壓力。

（2）完善社會發(fā)起項目流程，提高社會資本參與度。為鼓勵社會資本方發(fā)起項目，可優(yōu)先在招標過程，社會資本方發(fā)起人的技術分或商務分獲得額外加分，或當項目發(fā)起人的報價與最佳報價的差距在一定比例范圍內時選擇發(fā)起人授標，也可在招標文件中規(guī)定在正式招標過程中對項目發(fā)起人給予一定獎勵。

（3）提高經營性資源在PPP項目策劃中的參與度。一是要跳出生態(tài)環(huán)境、市政工程等傳統(tǒng)行業(yè)，鼓勵PPP向農業(yè)、醫(yī)療、教育領域等公共服務領域延伸。二是通過捆綁盈虧狀況不一的公共產品與服務、搭配增值產品、增補資源開發(fā)權、授權社會資本向公眾提供增值服務、允許社會資本開發(fā)副產品或冠名等多種模式促進PPP項目落地。三是對于具有使用者付費條件又需政府付費的PPP項目，要鼓勵社會資本方通過提高項目策劃水平來取得項目自平衡，盡量避免增加財政支出責任。

注 釋

①政府投資項目是指使用市本級政府性資金直接投資或者采用資本金注入方式投資建設的固定資產投資項目。由于南寧市目前對政府投資項目尚無統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑，因此本文通過統(tǒng)計南寧市發(fā)展和改革委員會下達的年度建設項目投資計劃，研究南寧市政府投資項目投融資情況。

②八大政府性投資公司即重慶市高速公路發(fā)展有限公司、重慶市交通旅游投資集團有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司、重慶市能源投資集團公司、重慶市地產集團、重慶市城市建設投資有限公司、重慶市水務集團股份有限公司、重慶市水利投資（集團）有限公司。

參 考 文 獻

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[責任編輯：鄧進利]