事業單位預算審計問題研究

摘要：隨著國有資本對事業單位的投入增加，政府對事業單位國有資本預算進行審計。隨著時間流逝，國家審計機關加大了對事業單位國有資本整體運營過程的審計監管力度，將其列入了審計“十二五”發展規劃。在現階段以民生為導向的事業單位國有資本經營預算制度下，為了使事業單位國有資本收益更好地以通過預算而再分配的形式，讓人民群眾更好地享用公有制經濟改革和發展的福利，加強對事業單位國有資本經營預算的審計成了至關重要的一個環節。本文借鑒前期相關研究成果以及參考發達資本主義國家的政府預算和審計體系，分析目前事業單位國有資本經營預算的審計的方向。目的是找出需要改進的地方，尋求相應的解決問題的辦法。

關鍵詞：事業單位;事業單位國有資本;預算審查;解決途徑

經濟形勢的變化，科學技術的日新月異，使世界發生了深刻的變化。經濟全球化世界一體，事業單位的業務也得到了發展，國有資本的注入加大，如何加強管理，提高事業單位對國有資產的保護與管理，成為擺在政府和事業單位面前的亟待解決的課題。

事業單位國有資本經營預算作為事業單位國有資本經營管理的主線工作，與政府公共預算、社會保障預算共同構成我國的預算管理體系，是我國政府財政預算的重要組成部分。事業單位國有資本經營預算是指國家作為事業單位國有資本的所有者，行使對事業單位國有資本收益的管理權和控制權，充分發揮調節社會資源配置、引導產業結構升級的作用，加以利用后投入到有利于社會民生的項目之中，主要內容是收入預算和支出預算。2007年9月8日，國務院發布了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》這一文件，標志國有資本經營預算制度在我國的正式建立，使資本經營預算工作有章可循，進入運行的新階段。

一、文獻成果回顧

閆瑞霞和穆華澤（2014）結合國有資本經營預算存在的問題將國有資本經營預算審計的重點歸納為三點：審計預算編制、執行情況;審計國有資本經營收益的征收;審計預算支出的合規性、完整性和效益性。

文宗瑜等（2007）認為，我國現階段實行的是政府領導下的行政型審計模式，這就決定了財政審計在一定程度上是為政府和立法機構審計，是從滿足政府及人大管理、控制國有經濟和政府收支需要的角度出發，側重于對宏觀經濟運行的全局性、綜合性、外部性問題的監督，是政府和人大常委會監管經濟的重要手段。財政審計的側重點是人代會關心的、政府關注的國有資本經營預算在宏觀管理及宏觀效應方面的問題，對預算管理中具體事項的監督則應由財政部門通過事前或事中的預警性財政監督來進行，不屬于財政審計的范疇。

肖振東（2008）提出，為推動國有資本經營預算的順利實施，國有資本經營預算審計應當重點關注四項內容：審計企業收益的真實性;審計預算收入的完整性;審計預算支出的合規性、完整性和效益性;推動國有資本經營預算的完善性。

梁曉麗和王亮（2014）指出，國有資本經營預算審計的工作過程中應重點著眼宏觀的審計目標，在掌握總體、揭露微觀問題的基礎上，詳細檢查國資經營預算和國資運營監管中存在的體制機制問題。

二、經驗借鑒

（一）美國政府的預算和審計體系

在美國，預算、審計和評估來源于不同的傳統，然而現在，又似乎在政治的驅策下聚合。審計是與美國審計總署（General Accounting Office）相關，不過很多年里大部分詳細的審計工作是由機構和部門的內部審計自己完成的。同時，它也和管理與預算辦公室（Office of Management and Budget）及預算相關，這是因為美國的審計總署和預算局，也就是管理與預算辦公室的前身，是根據1921《預算和會計法案》創建而成的，不過事實上，審計產生自更古老的傳統。而評估則是從更近的20世紀60年代運籌學技術中發展而來。但就現在而言，相較于一開始與預算過程相關，評估的工作越來越和美國審計總署相連，審計總署做了比審計工作更加多的評估工作。

自從《預算和會計法案》創立了現代預算和審計流程以來，美國的總統每年會向國會提交一份綜合的預算計劃，這個計劃也是綜合行政部門對每一個機構的開支要求進行審核的結果，同時也反映出了財政部門、總統經濟顧問委員會和OMB共同制定的經濟預測和政策。而國會也有權利適當改變計劃。

聯邦政府審計傳統可以追溯到美國建國，在最初，審計責任是歸財政部門的，而隨著現代預算過程的設置，這些功能也被轉移到了審計總署。因此即有人將其視為獨立的機構，也有人認為這是美國國會的代理人。審計總署的首腦是由總統任命的，經參議院批準，但是只有國會可以令其解職。這也體現了美國政府體系的兩個最永久的特征：聯邦分權制與行政、立法、司法的權力分離。

英國議會在財務審查方面最重要的機構是公共賬目委員會（Committee of Public Accounts）。國家審計署（National Audit Office）和它的主計審計長便是向PAC報告。國家審計署的創建經歷了漫長斗爭，這說明了英國公共部門審計的性質和范圍是被議會和行政部門之間的斗爭控制。自建立以來，審計署便旨在招聘取得會計資格的畢業生，試圖創立一個新形象，建立一個有別于傳統的財政部門和審計部門的更有效的工作方式。除此之外，審計委員會也是英國的一個外部審計組織，且作為承擔對地方當局進行審計工作和對地方當局負責的領域進行績效研究的責任的獨立組織而存在著，現階段的職責范圍甚至擴大到了國家醫療服務體系。

英國的審計主要被議會所擁有，成了議會和行政之間權利斗爭的一部分。從憲法層面講，這是完全合理的。議會本身就有著審查的責任，一個強大的審計功能本來就需要一個有力的執行者。但這也使得英國的審計沒有變成預算過程中的一分子，而只是服務于議會的子系統。相比之下，預算是為行政人員服務的，往往是內部進行的且為政治目的而構建的。在這樣單獨發展的環境下，英國的政府渴望一個新的政治體制，將兩者整合在一起。

（二）我國事業單位國有資本經營預算的可參考關鍵點

1.審計對象

根據目前新事業單位國有資本管理和監督體系三個層次架構的特點，事業單位國有資本經營預算審計所針對的對象應該包括：（1）事業單位國有資本管理機構，應對其編制的事業單位國有資本經營總預算總決斷進行評估;（2）事業單位國有資本運營機構，審計、監督和反饋事業單位國有資本運營的過程和效益;（3）事業單位國有資本經營單位，應結合經濟責任和財務收支的審計，評估事業單位國有資本經營預算的執行情況以及收益收繳的情況。

2.審計內容

事業單位國有資本經營預算審計的具體內容主要是：預算時期內事業單位國有資本的經營活動，主要審計的是事業單位國有資本的投入活動與收益收繳活動;預算時期內事業單位國有資本的經營成果，主要審計的是事業單位國有資本的存量在各個產業部門的分布結構還有質量狀況;預算時期內事業單位國有資本投資的實施情況，主要審計的是事業單位國有資本所投資的項目的資金籌集、投資收回、投資獲利水平等。

3.審計方式

考慮到事業單位國有資本經營預算固有的經營性的特點，應把審計的重點有單純的合規性審計轉化到績效性審計上面來，以爭取到實現微觀經濟效益和宏觀經濟效益、當前經濟效益和長遠經濟效益的相統一

三、案例分析

（一）案例介紹

以黑龍江為例。根據《關于試行國有資本經營預算的意見》以及相關文件精神，黑龍江省財政廳、省國資委于2008年先后出臺了省國資委出自企業國有資本資產收益收取管理暫行辦法及預算編報試行辦法，在國資委出自企業范圍內執行。省政府于2011年下發了文件《黑龍江省人民政府關于實行國有資本經營預算的意見》，“決定從2012年起在全省試行國有資本經營預算制度”。省級國有資本經營預算范圍從省國資委出資的18戶企業，增加為省政府11個部門監管的41戶企業，預算規模也由2009年的13873萬元，提高到2012年的14492萬元。預算支出結構由2009年的全費用性支出，轉變為2012年的82%資本性支出和18%費用性支出。自2009年起，黑龍江省連續三年開展了對省本級國有資產經營預算收支情況的審計調查，并將審計結果和整改情況向人大進行了報告。

（二）案例分析

1.審計結果以及存在的明顯問題

據審計結果指出，黑龍江省事業單位國有資本經營預算有關制度自2009年試行以來，開局良好，預算支出也向利于企業長遠利益的資本性類別傾斜，比例逐年提高，且未發現隱瞞、少交或不交、挪用事業單位國有資本收益的問題。但仍有幾點需要進一步思考：（1）審計范圍有待進一步規范。較為突出的一點是除了國資委監管外，隸屬省直轄其他部門的某些企業沒有納入預算，因此審計對象不夠全面。（2）編制限于形式。有些部門沒有盡到應由職責，對所屬企業監管并不到位，存在一些底數不清的利益牽扯問題。（3）收益上繳逾期情況嚴重。據統計，2011年度黑龍江省事業單位國有資本收益上繳逾期率62%、2012年度逾期率66.05%。這不僅使預算支出的項目資金無法及時到位，還嚴重影響了后續審計工作的開展。

2.案例思考

黑龍江省雖然積極響應了國務院的號召，及時下達開展了國有資本經營預算的有關條例，且推行了相關的審計措施。但是由于國有資產經營預算制度本身就存在明顯的缺陷，比如收益上繳逾期、資本性支出個別項目未能按預算落實等等，因而導致了針對的審計工作也未能順利地展開，有了與事業單位國有資本經營預算的實施問題相對應的不足。因此從該案例可以看出，要解決事業單位國有資本經營預算審計的問題，首先要通過擴大預算范圍、健全管理體系、加強出資企業管理等手段，改善事業單位國有資本經營預算制度本身存在的不足，才能有利于審計工作在此基礎上良好展開，并對自身進行不斷升級。

四、事業單位國有資本經營預算審計改進建議

提高國有資本審計團隊的專業素質，從人數和專業技能兩方面上同時強化審計團隊的力量。

曾有學者在統計了大量樣本后得出結論，審計成果與審計人員的學歷和工作經驗均呈顯著正相關，高學歷、工作經驗豐富的審計人員能夠顯著地提高審計成果。伴隨著近些年審計工作的任務不斷增加，為了迎合事業單位國有資本經營預算審計的工作需求，要求不僅在人數上不斷壯大審計團隊的規模，更需要著眼于審計人員專業技能的培訓。明確具體審計崗位的名稱和對應需要的審計技能，采取科學合理的考核方式來對審計從業人員或者是具備了審計資格的人員進行篩選，以此來提高審計團隊的整體水平。

參考文獻：

[1]文宗瑜，劉微.國有資本經營預算管理[M].中國：經濟科學出版社，2007.

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作者簡介：

屠奕卡（1962.7- ?），紹興魯迅中學，財務科。