銅仁市碧江區易地扶貧搬遷探討

李高　蔡萬橋

[提要] 生態環境的惡化與區域經濟的貧困總是如影相隨，二者具有極強的耦合性。特別是我國中西部欠發達地區，長期的經濟貧困與不斷的環境惡化，二者相互交織、相互影響，困擾著地方政府與廣大農戶。易地扶貧搬遷工程則實現“幫助居住在生態環境嚴重惡化地區的貧困農戶脫貧致富，并逐步改善和恢復生態環境的初衷與目的”。本文就銅仁市碧江區易地扶貧搬遷工程建設現狀及存在的問題作討論，并提出相關對策建議。

關鍵詞：城鎮化;易地扶貧;碧江區;對策建議

貴州省社會科學院2019年度省領導圈示課題：“貴州易地扶貧搬遷戶后續生計問題研究”（立項號：QS2019034）階段性成果

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月10日

一、城鎮化的內涵

簡言之，“城鎮化”即是指農村（業）人口向城鎮（市）人口的轉變，這一轉變既內涵過程性，也兼具目的性，既是手段更是目的。“城鎮化”既包含了個人身份的轉變，也包含了個人生存空間的轉型;從更深層次的視角而言，更是體現了個人的自我文化的變遷（文化認同與文化歸屬感的變遷），體現的是一種文明的轉型。因此，“城鎮化”是一個多元復雜的概念，涉及諸多學科領域。

國內學者對于“城鎮化”的研究起步于1980年代，在吸收借鑒國外城鎮化理論的基礎上，其研究主要集中在城鎮化內涵、動力機制、發展路徑、推進模式等方面。“城鎮化”是未來若干年內我國經濟社會發展的必然選擇，而易地扶貧搬遷則以新的方式推進了城鎮化進程。在該建設中，把推進城鎮化與易地扶貧搬遷相結合，促進貧困地區人口的異地城鎮化，二者互為條件，相輔相成，相互促進，對于加快全國城鎮化進程有很大的推動作用。同時，易地扶貧搬遷城鎮化從某種意義上也可以理解為生態移民與推進城鎮化相結合，環境保護與脫貧致富相結合。因為“一方水土養不起一方人”，惡劣的生態環境逼迫人們必須“挪窮窩、移窮業”，才能“斷窮根”，這是一個實現移民地區城鎮化可持續發展的過程。

二、銅仁市碧江區扶貧生態移民工程建設主要做法及存在的問題

（一）主要做法

1、把握“四條原則”。第一，農戶自愿的原則，即充分尊重農戶主觀意愿，順勢而為，不定指標，不劃框框，不搞強制，遵從民意，自覺自愿;第二，先易后難的原則，即把握好搬遷節奏，統籌好搬遷順序，先易后難，協調推進搬遷工作;第三，突出重點的原則，即不貪大求全，不撒胡椒面，明確搬遷主攻方向，整合資源、逐村推進，確保搬遷工作科學規范;第四，鼓勵探索的原則，即充分放活基層干部，積極調動基層群眾，群策群力，鼓勵其大膽探索移民安置新途徑新方式，并及時總結推廣。其次是突出“四個結合”：即突出易地扶貧搬遷與推進工業化、城鎮化的結合，突出與發展旅游等特色小城鎮的結合，突出與農村危房改造的結合，突出與基層基礎設施建設的結合。總之，碧江區在實施易地扶貧搬遷工程中努力實現科學、和諧、有序搬遷;緊緊圍繞脫貧攻堅，大力實施易地扶貧搬遷工程，為實現與全國同步建成小康社會奮力拼搏。

2、有效盤活“三塊地”。一是宅基地。碧江區政府即時下發了《碧江區2016年易地扶貧搬遷項目舊房撤除工作方案》、《碧江區2017年易地扶貧搬遷工程舊房拆除復墾復綠實施方案》等重要文件。同時，完成了碧江區2016年、2017年、2018年易地扶貧搬遷宅基地復墾復綠方案編制。其中，2016年碧江區易地扶貧搬遷舊房拆除任務為425戶，2017年12月31日已經全部拆除。2017年碧江區易地扶貧搬遷移民工程農戶搬遷后騰出的舊房屋、宅基地及院壩等附屬設施用地，按照《土地管理法》的相關規定，將拆除舊房、宅基地和附屬設施復墾共724戶3，216人，2018年12月31日已經全部拆除。2018年碧江區易地扶貧搬遷舊房拆除任務目前正在有序進行，預計2019年年底完成。二是林地。碧江區2016年易地扶貧搬遷戶退耕還林完成425戶共906畝，2017年、2018年碧江區易地扶貧搬遷戶退耕還林任務正在有序進行中。三是耕地。出臺《碧江區農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》，如期完成全區農村土地承包經營權確權登記。

3、積極落實后續扶持。一是就業。截至2018年年中，搬遷勞動力共880人，占搬遷人口44.86%。已就業684人，占勞動力總數77.73%。其中：外出就業530人，占就業勞動力的60.23%，區內就業154人，占就業勞動力的17.5%。425戶搬遷家庭均有家庭成員就業，100%實現“一戶一就業”。二是就學。隨遷適齡學生372人。2017年秋季安排就近入學學位372個，實有報名注冊267人（其中學前38人、小學150人、中學64人、高中12人、中職3人），尚有105人未報名注冊，其原因是：一部分學生隨父母在外出務工當地就讀，一部分留在原籍就讀。三是就醫。2016年易地扶貧搬遷對象為區內農戶，全部實現城區安置，醫療保障與安置點本地群眾享受同等待遇。搬遷戶全年就醫報銷總計118萬元。同時，對2016年易地扶貧搬遷對象中60周歲以上建檔立卡貧困戶223人，全部按照100元/人/月的標準發放了社保金。四是落實扶持項目。優先安排搬遷貧困群眾到環衛、護林員、公路養護等公益性崗位就業。對創辦微型企業的搬遷對象，優先給予“精扶貸”等政策支持。強化與蘇州昆山對口幫扶城市的勞務協作，加強勞務輸出。

（二）存在的問題。一是2012年是實施扶貧生態移民工程的第一年，國家補助標準低，整合資金難度大，導致燈塔、和平安置點部分基礎設施不夠完善;二是項目資金到位不及時，施工方墊資較多，有資金斷鏈現象，影響工程進度;三是實施方案批復下達較晚，導致建設時間緊、任務重，規劃許可證、土地使用手續、施工許可證、招投標等手續辦理難;四是2014年、2015年、2016年、2017年的項目受多雨天氣影響，進度較慢;五是移民由于受教育程度和職業素質不高，多數沒有參加過任何技能培訓，在勞動力市場中缺乏競爭力，處于相對的弱勢地位，等等。這些問題是發展中出現的問題，需要在發展中不斷解決。

三、扶貧生態移民工程發展建議

（一）加強組織領導，落實責任主體。按照省、市有關精神的要求，區人民政府是易地扶貧搬遷建設的責任主體和實施主體，進一步完善易地搬遷工作辦公機構，落實機構編制，實行主要領導親自抓，分管領導具體抓，切實做好組織實施、工程建設、后續發展等各項工作，確保按時完成易地扶貧搬遷年度目標任務。要求各職能部門按照各自職責，制定具體的扶持措施，并對移民的就業、收入等情況進行全方位監測，建立健全動態監測機制，實行動態管理。相關部門要統籌協調，認真履行職責，認真落實項目資金和完成各項建設任務，形成一級抓一級、層層抓落實的良好工作格局。

（二）整合各項資金，加大資金投入。積極整合國家補助、地方政府配套、部門項目資金集中用于移民安置點建設，提高資金使用效益，按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、捆綁使用、各負其責、各記其功”的原則，整合扶貧、廉租房、農村危房改造、市場建設、農村安全飲水、通鄉油路、財政“一事一議”獎補等資金、用于安置點基礎設施建設、社會事業和產業發展，著力完善集中安置區水、電、路、市場、綠化亮化、文教衛生等公共基礎設施。同時，強化資金管理，確保資金安全。嚴格按照財政扶貧資金管理辦法的規定管好用好扶貧生態移民專項資金，實行專戶儲存、專款專用，嚴禁擠占挪用，按工程進度撥付資金。加強審計監督，確保資金使用安全、高效。

（三）構建小城鎮發展模式，大力發展特色鄉鎮企業。從易地移民搬遷社區建設現狀以及未來城鎮化發展趨勢等因素來看，易地移民搬遷與小城鎮建設的有機結合是縮小城鄉差距、發展地域經濟的優質進路。從碧江區內市中街道枇杷灣、環北街道響塘龍和燈塔街道龍田和諧家園、地理、老矮屯、新矮屯、白巖溪、打腳沖、正光等9個安置點（區）來看，交通條件良好、城鎮功能相對完善、就業機會比較多，聚集效應比較好，有利于農戶以最小成本向非農產業轉移。當然，從長遠來看，易地扶貧搬遷安置區的小城鎮化，還必須大力發展特色鄉鎮企業，不斷增強發展后勁，不斷鞏固移民成果。可依據地域資源稟賦，培育、發展、扶植一批或生產、或加工、或銷售或三者兼具的中小鄉鎮企業或小微鄉鎮企業，同時把生態產業化、產業生態化二者結合，實現生態效益、經濟效益、社會效益三贏局面。

（四）優化產業結構，促進經濟可持續發展。從易地扶貧搬遷的歷史與現狀來看，其產業結構通常比較單一，產業化程度不高，集約化程度較低，產業鏈不夠長，支撐能力不足，諸種問題綜合起來就影響移民生產水平的提高與生活水平的改善。因此，易地移民搬遷安置區的產業結構優化調整必須走生態產業化、產業生態化的發展路子，要大力發展循環利用型產業，真正變廢為寶，以最小的能耗獲得最大的經濟社會效益。

（五）堅持以人為本，加速文化適應進程。始終堅持以人民為中心，就是要把人的因素始終置于易地移民搬遷的核心位置。易地移民搬遷安置區作為區域內新興社區，其與區域內固有的成熟的社區的差異，從某種意義而言，物質上的差距可以快速的補上來，但是文化上的差距補上來就需要相當長的時間。因為文化的適應與融入絕非一朝一夕可以做到，而是一個緩慢的漸進式的過程。搬遷移民在城鎮化的過程中，原來的心理環境失去了，面臨的是一個嶄新的生存環境，現實的各種矛盾沖突會化入內心，形成失落感、挫折感等，并可能會手足無措。此刻，這就亟須相關部門組織心理專家、社區社工、志愿者等，對其進行心理調試、心理指導，舒緩其心理問題，使之加快形成社區文化認同，盡快適應新環境。與此同時，還應對他們進行適當的職業和技能培訓，厚基礎、強能力、提素質，為他們不斷提供就業機會，使之盡可能快地適應全新的城鎮化生活。

主要參考文獻：

[1]李高.生態產業化典型案例及其經驗啟示[J].山西農經，2018（5）.

[2]李坤，文葉飛.先行先試扶貧攻堅[J].當代貴州，2014（29）.

[3]碧江區人民政府辦公室關于印發碧江區2017年易地扶貧搬遷工程舊房拆除復墾復綠實施方案的通知[Z].http：//www.bjq.gov.cn.