現行社區矯正制度供給中的問題探究與對策分析

劉真　胡沛驗　張雯雯

【摘 要】 從2003年社區矯正試點工作開始，我國的社區矯正制度得到了快速發展。本文以杭州Y社區矯正中心為例，探究Y司法所在社區矯正人員管理的各項有效措施，從立法與制度支撐、審前調查、社會力量參與度、專業人員人員以及社區矯正人員的再犯風險評估體系五個方面分析，指出目前社區矯正存在的不足并且對此提出相應的對策。

【關鍵詞】 社區矯正 管理現狀 對策建議

一、引言

從2003年我國社區矯正試點工作開始，社區矯正工作發展快速。2011年的《中華人民共和國刑法修正案（八）》和2012年的《中華人民共和國刑事訴訟法》在刑事實體法和程序法中正式確立了社區矯正這種新的刑罰執行制度;2012年我國對社區矯正執行體制、執行程序、矯正措施、法律監督等作出具體規定;2016《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》對加強社區矯正適用前、社區服刑人員交付接收、監督管理、收監執行的銜接配合管理等予以細化。[1]

在此背景下，“2018年3月3日在人民大會堂舉行的‘部長通道集體采訪上，司法部部長張軍表示，我國監獄假釋罪犯的比例明顯偏低，只有2%左右，今后要大幅度提升可以假釋罪犯的比例，未服刑的刑期是考驗期，讓他們在社區矯正過程中，逐步融入社會以及其他相關工作，以實現治本的安全。”[2]如違反法律規定，則送回監獄。但是，提升假釋比例要以提升社區矯正能力為前提。從目前的現實狀況來看，我國社區矯正工作仍然存在著諸多問題，如許多矯正工作無法可依，社區工作人員素質參差不齊等現象頻出等。而在此時大幅度地提升假釋罪犯的比例，將有可能加劇原有的社區矯正的問題，甚至出現一系列新的問題。因此，探究如何完善社區矯正中的制度供給，解決社區矯正制度供給中的現存問題并預防可能出現的問題至關重要。

本文將從我國現行的社區矯正制度供給層面進行探究，在現象背后發現問題并提出對策建議。

二、目前社區矯正存在的不足

（一）缺乏立法與制度層面的支撐

社區矯正在我國起步較晚，直至2003年才開始在全國六省（市）進行試點工作。由于我國刑法尚未作與時俱進的修改，現階段的社區矯正工作只能依靠兩高、兩部的相關通知或司法部的規章，缺乏有效的立法規定。如今，各地區根據自身實際情況頒布了地方性的政策制度，希望以此推動當地社區矯正工作的正規化與專業化。但各地區的政策制度往往存在較大差異，破壞了刑罰執行的統一性與公正性，不利于社區矯正的長遠發展。我們走訪調查的Y區司法所日常社區矯正工作主要依據《社區矯正實施辦法》和《浙江省社區矯正人員考核獎懲辦法（試行）》這兩項規章制度，若有跨省矯正人員則易出現矯正措施的地域性偏差，司法所的社區矯正工作恐將出現困擾。

目前，我國社區矯正立法還不夠完善。具體表現為《刑法修正案（八）》和新《刑事訴訟法》明確了社區矯正的適用范圍和執行機構，但卻并未明確具體的執行內容。“從社區矯正的刑事執法性質來看，社區矯正的執行機關應當是國家的刑事執法機關。但從立法層面，無論是基層司法行政機關還是具體從事該項工作的司法行政機關工作人員，均未被賦予刑事執法權。”[3]這就容易導致權責不對等，在實際操作中各機關及其工作人員可能出現扯皮、推諉，工作效率不高現象。

（二）審前調查制度亟待完善

社區矯正審前調查作為社區矯正的第一個環節顯得尤為重要，但這卻是最容易被忽視和隨意應付的工作。《社區矯正實施辦法》和《銜接配合管理的意見》均明確規定：“對擬適用或者提請適用社區矯正的人員，可以委托其居住地縣級司法行政機關調查評估;對罪犯提請假釋的，應當委托其居住地縣級司法行政機關調查評估。”審前調查是一項專業化較高的工作，要獲得最佳的調查效果，就必須要成立一支專業的調查隊伍。

杭州市Y區司法所雖設立了多個協助社區矯正的辦公室，但主要負責社區矯正工作的人員只有兩名，且由于審前調查的專業性要求較高，志愿者和社工無法參與此項工作，當前Y區社區矯正人數在冊38人，普通穩定的人數達40多人，人數最多的時候可以達到70多人，面對一個地區如此龐大的社區矯正群體，兩名專業工作人員往往不堪重負。

（三）社會力量參與度不高

1、民間組織參與程度低

民間組織主要為社區矯正人員提供心理矯正、技能培訓、困難幫扶等服務以及進行相應的社區矯正宣傳。相較于政府，民間組織的優勢在于靈活性與多樣性，但其不足也十分明顯：組織性較低，盈利性較強。目前在社區矯正工作方面，有些地方的民間組織的作用已經嶄露頭角，但仍然未形成真正的政府與民間合作的局面，民間組織的自主獨立性欠佳，政府的參與度過高，無法發揮民間組織的輔助性作用，反而成為了司法工作的附庸[4]。而原本民間組織在管理社區矯正人員時發揮的作用應是政府部門的有效補充手段，而并非演變成衍生的政府掛名組織。

據我們訪談得知，杭州市Y區目前參與社區矯正工作的主體主要有司法所、派出所、村舍以及治保主任構成，受限于專業水平不夠，社會力量還未過多介入。這在某種程度上大大增重了司法所的日常工作量。

民間組織參與程度低，未能與政府形成真正的合作關系，一方面將很大程度地影響社區矯正工作開展的實際效果。另一方面，目前由于民間組織參與程度不高，社區矯正工作開展效果不佳，加之即將到來的更多假釋人員涌入社區，勢必會形成自下而上的壓力要求政府更多地有所作為盡快地改善目前的困境，恐將有可能進一步加大政府的參與程度，從而壓縮民間組織的參與程度，加劇社區矯正問題。

2、社會公眾認知有限，參與度不夠

社區矯正人員管理的主體已經從孤軍奮戰的政府逐步改為多元主體的參與，包括專家學者、司法社工等社會群體。但社區矯正有序長久的開展，仍然不能離開普通社區居民的大力支持。社區矯正的定義、內容，以及意義對于絕大部分的公眾來說都是新鮮且陌生的。針對社區矯正宣傳方面的匱乏，造成了這個既定事實。“雖然大部分的社會公眾并未對社區矯正表現出強烈的否定，但卻從不同側面表現出了對這一新生事物的疑慮和擔心，不安感比較強烈。[5]”社會公眾的疑懼不安成為社區矯正工作的道路上的絆腳石，阻礙社區矯正的發展。

（四）專業人員匱乏

社區矯正是一項專業性、法律性、政策性要求度很高的工作，未經一定培訓的人員無法承擔相應的工作，不能由簡單的現有的人員拼湊而成，它需要經過專業的培訓、考核與嚴格的聘用選拔程序進行科學、合理的配置。[6]目前社區矯正人員的配置問題主要由基層的司法所進行負責，根據規定，每個基層司法所都必須配備一個以上專業的社區矯正專職司法所成員，而當前隨著社區假釋人員的比例將不斷提高，專職人員難以獨立承擔繁重冗雜的社區矯正工作。

以我們所走訪的杭州市Y社區司法所為例，該司法所進行社區矯正工作的只有兩名專業工作人員，但他們需要面對近40名社區矯正對象。終日處于超負荷狀態的司法矯正專員，有限的工作的時間被繁瑣的文書工作占用，無法和社區矯正人員進行密切深入的溝通交流，限制了矯正工作的發展。

（五）矯正人員再犯風險評估體系有待建立

“社區矯正人員再犯風險評估是指相關負責部門對某一矯正人員在社區服刑期間再次實施違法犯罪行為的可能性進行評價，即對其人身危險性的測評，也可以簡稱為社區矯正風險評估（Risk Assessment of Community Correction）。”[7]降低犯罪人員的再犯風險是所有刑罰追求的共同目標，社區矯正作為一種較“柔和”的刑罰方式，且矯正人員往往罪行較輕或獄內表現較好，其再犯風險普遍較低，但這僅是我們的常規認知，對于這一群體的具體再犯率，我國尚未形成完整且專業的再犯風險評估體系。實踐中，我國絕大多數地區的司法調查評估工作由負責機構的工作者個人完成，并未有專業的評估機構和評估程序。Y區司法所雖有較正規的評估方法，但也未形成一套健全的體系。

Y社區的風險評估內容主要包括社會關系、家庭關系、心理狀況等。對于風險較高的矯正人員，會分為普管期和嚴管期。每位矯正人員進行一段時間的教育后，將會進行測試，如果平時表現較好則進入普管期，較差則進入嚴管期。嚴管期須一個月進行三次報道，每月的5號、15號和25號，進入普管期后15號的報道可取消。全國多地司法局雖已建立矯正人員信息系統，如Y社區雖也設有手機定位、軌跡查詢、公安定期核查等措施，但并未根據現有信息進行矯正人員再犯風險評估體系的研究，造成現有信息與專業研究相脫節的現狀，存在“數據豐富知識貧乏”的情況。未來提高假釋比例，假釋人員大量涌入社區，將更加考驗相關部門的社區矯正人員再犯風險評估工作。因此，目前矯正人員再犯風險評估體系急需建立。

三、建議

（一）加快立法進程，完善相關部門職能分配

社區矯正仍屬于刑罰范疇，因此需要一定的強制性和法律效力。社區矯正在我國試點以來，一些全國人大代表和專家學者們積極推動專門立法，提出專業性的意見建議，為立法工作的開展獻計獻策。2016年底國務院法制辦發布了《中華人民共和國社區矯正法（征求意見稿）》，該意見稿雖存在諸多不足，對社區矯正在我國的實際應用定位不當，但不能否認它是社區矯正立法過程的一個重要進步。為保證刑罰執行的統一性和公平性，需加快立法進程，確立司法行政機關在社區矯正工作中的刑罰執行主體地位，并且通過立法理順各部門的職能分配，盡量避免權責交叉現象。

（二）完善審前調查評估機制建設

完善審前調查評估機制，有利于形成矯正人員的個人檔案信息，更加全面地了解社區矯正人員的實際情況與生活背景，為其制定更加個性化、人性化的矯正方案。在深入貫徹寬嚴相濟形勢政策的背景下，審前調查評估機制的完善顯得尤為重要。完善審前調查評估機制首先應明確審前調查部門劃分與運行機制，完善其工作銜接、人員職能，建立起一套保護、考核、評估于一體的體系。此外，還需盡快建設專業審前調查人才隊伍，隨著國內社區矯正人員比例日益增加，社區矯正面臨的困難和挑戰越來越多，也越來越大。調查評估涉及面較廣，調查評估人才資源卻日益緊張，筆者認為應不斷完善審前調查人才隊伍，吸收廣大專業性較強的志愿者，并建立嚴謹的調查人員問責制度，防止在調查過程中出現隨意應付、走關系、謊報虛假信息等不良行為，在整個執法過程中做到公平公正。

（三）加強宣傳教育推動群眾認可參與

1.積極扶持民間組織的發展

政府首先應當推出一些政策，讓民間組織在社區矯正工作中發揮有效的補充作用，讓專業、合適的民間組織加入到社區矯正工作中來。有了豐富充足的新鮮血液不斷加入，社區矯正才能在不斷更新中迸發活力。其次，政府亟需逐漸淡化其“權力王者角色”，建立起一種真正平等合作的對話關系，民間組織在整合社會資源之后，能夠為社區矯正人員提供多元化的服務，及時為政府減負，提高管理績效。除此以外，民間組織仍然缺乏一套標準化的內部成員管理機制，如何吸引、培養、留住優秀的管理人才是民間組織必須思考的深刻話題。所以“急需建立一套包括社工資格認證、注冊管理制度、從業規范制度、薪酬標準指導制度、教育培訓制度以及與此相匹配的義工制度等在內完善的社會工作職業制度體系。[8]”

2.擴大宣傳，提高社會群眾認可度

利用新型社交平臺，以社區矯正的成功案例為例，加大宣傳。社區矯正作為一種寬嚴相濟的刑事政策，目前還并未被大眾完全得知與認可。充分發揮大眾傳媒的優點，使社會群眾對于社區矯正人員的誤解、恐懼、躲避轉變成理解、包容與接納。政府部門、學校、居委會等都可以開展相應的宣傳，例如社區矯正宣傳會、社區矯正管理月等相關活動的舉辦可以拉近社會大眾與社區矯正人員的距離。

（四）提高矯正隊伍專業化程度

1.規范社區矯正執法人員的準入標準

為提高社區矯正工作者的素質，學者提出了不少建議，如在公務員考試中確立招收社區矯正專業人才，設立準入、培訓制度，并在報酬方面體現按勞分配的原則。[9]目前美國、臺灣等地針對社區矯正工作人員的準入標準和考核制度已經有了明文規定。為了提高我國社區矯正執法人員的專業素養，促進社區矯正事業更好地發展，我們也應制定嚴格的準入標準，設定崗位準入制度，樹立社區矯正的專業性和權威性。

2.完善社區矯正工作者晉升和薪資分配制度

目前社區矯正工作者來源龐雜，絕大部分隸屬于司法所，針對這一情況建立一套和社區矯正工作難度和強度相匹配的晉升機制和薪酬分配制度迫在眉睫。社區矯正執法人員的考核應當與社區矯正人員相掛鉤，采取社區矯正人員逆向評定的辦法，考核社區矯正執法人員的工作的完成度。此外，針對考取相應職業資格證書的執法人員進行鼓勵，予以晉升以及相應薪資的提拔，激發其積極性，有利于提高社區矯正工作的專業性。

3.合理劃分工作任務

因為人手緊張、設施匱乏、工作較為龐雜，許多司法矯正工作人員都處于超負荷的工作狀態。加之社區矯正工作的專業性要求，通過司法所設專職人員以及招聘社工和抽調干警的形式不利于專業化的發展。因此，要打破原本的分散格局，建立新型的合作模式，只有這樣，才有可能開展進一步分工。打破原有的行政區塊劃分，根據工作的需要、性質分為若干的隊伍，會使執法更具備針對性從而達到高效率、高質量解決問題的目的。

（五）推動建立矯正人員再犯風險評估體系

社區矯正人員再犯罪會降低公眾對司法正義的信任，削弱司法機關的公信力，因此推動建立矯正人員再犯風險評估體系意義重大。矯正人員再犯風險評估應與審前調查評估機制相結合，通過審前調查熟悉矯正人員的社交狀況與社會心理，做出科學準確的判決或裁定，在社區矯正入口處就做出有效的鑒別和分流。[10]在未有國家統一體系的情況下，各個地方也在積極探索降低矯正人員再犯風險的有效措施，如一些地方司法局與高等院校、研究機構合作，共同研發風險評估系統，試圖確定社區矯正人員再犯風險預測因子。[11]在大數據時代，公安和司法部門的工作早已融合了信息技術，數據信息技術與司法行政機關的有效對接，能更好研究影響犯罪的各類風險因素，可以為再犯風險評估的科學性提供重要數據支撐，對刑事司法的效率化、科學化有非同尋常的意義。

四、結語

社區矯正在我國發展時間較短，因此上升空間還很大。社區矯正在預防再犯罪、減少社會排斥等方面具有監獄矯正無法比擬的優越性，其展露的民主性和人道性符合刑罰執行的發展趨勢，但我們不能忽視影響其健康發展的現實因素，其暴露的問題亟待我們通過立法、鼓勵社會力量參與、完善內部體制等措施來解決。唯有如此，我國的社區矯正事業才能朝著更加專業化、科學化的方向前進。

【參考文獻】

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[10] 許疏影.社區矯正人員重新犯罪調查報告——以浙江省為例[J].青少年犯罪問題，2015，（1）：50-58.

[11] 吳之歐，方翌.基于數據挖掘技術的社區矯正人員再犯風險評估[J].貴州社會科學，2016，（7）：82-87.