高校內部控制體系構建實施中的問題探究

侯龍 趙斌

摘 要：本文針對廣西X高校在內部控制體系搭建實施過程中暴露出的諸多問題不足，展開研究探討，并嘗試提出相應的可行性改進意見，力求進一步完善高校內控，以促進教育事業發展。

關鍵詞：高校;內部控制;體系建設

一、引言

2012年11月，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），意味著內部控制工作開始在我國行政事業單位全面展開。2015年12月，財政部又印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），進一步推動內控建設的完善，并要求到2020年，各單位基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。至此，各地區、各行業、各領域進一步細化政策要求。教育部于2016年4月推出了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號），為我國高校搭建內控體系提供了政策指引，各高校積極著手推進本系統、本單位的內部控制建設。

全面實施高校經濟活動內部控制是加強教育經費監管的重要舉措，是完善教育行政事業單位內部治理結構、建立現代大學制度的必然要求。通過開展學校內部控制建設，將學校發展戰略、治學理念、管理要求融入學校治理、崗位授權、制度規范和業務流程，以風險評估、流程管理、信息溝通、有效性評價、缺陷改進等任務為抓手，切實增強全校教職工的全局意識、責任意識、服務意識和憂患意識，促進學校治理水平全面提升。但目前內部控制的政策法規多是對建設內容及目標等所做的要求，對具體實施方案、細則、機制等缺乏科學的管理技術和方法指導。筆者通過對廣西主要大學正式展開內控體系建設調查發現，廣西高校內部控制體系建設整體滯后現象普遍存在。本文基于筆者在廣西X高校實地開展內控體系建設的實踐，就內控實施中的主要問題進行探討，提出可行性應對方案，從而有助于內控相關政策切實落地，真正發揮其應有的作用，加速內控體系在高校的建設實施。

二、問題的提出

內部控制體系建設在X高校大致分三個階段進行。一是項目啟動前期的準備，即自查自糾階段。我們需要對學校的發展特征和所處的發展期進行界定，通過調查問卷統計、內控資料整理、內控現狀訪談和內控理念培訓等，對學校的內控環境和已存在的與體系建構相關的元素進行梳理和識別。二是項目啟動后的整改重構階段，也是整個內控體系建構的關鍵階段。搭建學校內控體系組織框架，成立高校內部控制領導小組，明確崗位職責與分工。圍繞預算、收支、采購、資產、工程項目、科研管理等業務領域的經濟活動，梳理現行規章制度和業務流程，利用大數據、云計算等現代信息手段優化再造流程框架，構建信息化內控系統。以全面風險管理為導向，通過分析風險隱患，完善風險評估機制，固化風險點，提出有效的風險防控措施，建立與學校發展相適應、可落地的經濟活動內部控制體系。三是對內控體系的監督檢查，即改進提升階段。通過對內控體系設計和運行有效性的綜合審計評價，使學校內控體系得到不斷修正完善。

整個內控體系建構是一個系統工程，需要全員參與，尤其是得到學校領導層的支持和重視。同時，內控建設不是一蹴而就的，需要在實際運行中緊密結合政策規定、形勢變化以及學校管理改革要求，全面歸納、整合提升總結內部控制建設經驗與成果，強化內部控制評價，持續推動改進與完善。廣西X高校在積極推進內部控制建設中取得了初步成效，但在體系構建實施過程中也暴露出內部控制制度體系不健全，未能與流程設計有效融合;業務流程混亂，關鍵控制點模糊不清;控制措施分散單一，信息化程度低;內部監督評價浮于表面、流于形式，機構獨立性差;內部控制專業人才隊伍匱乏等問題。全面改善缺陷不足，健全框架設計，加快推進內控體系建設仍是單位未來一段時期工作的重點，直接影響著學校戰略目標的實現。如何在新時期高校發展中做好內部控制設計，防控風險，抓住機遇，提升管理水平，是一個具有實踐意義的問題。

三、高校加強內部控制體系建設的對策建議

1.完善內部控制制度體系，實現管理制度與業務流程的有機融合

每所大學都建立有自己的高校管理制度，它能有效規范師生行為，簡化管理過程，提高辦事效率，對高校實現發展的短期目標和長遠戰略有直接的促進作用。X高校在內控體系構建前期雖已下發了各業務領域的相關制度，但從內控視角審視已形成的制度體系并不健全。各部門應根據業務流程特點結合部門管轄范圍、崗位職責進行全面梳理并查漏補缺，有機地將兩者結合起來，編制“內部控制制度與業務流程對照整改表”，補充完善內部控制制度體系，形成管理制度與業務流程的對應關系，實現制度流程一體化管理。

在制度體系建設中，X高校結合業務流程框架，梳理學校現有制度文件，與業務流程進行匹配，逐步搭建起適合自身的制度體系框架。對收支業務管理上，財務與資產管理處針對占比較大的學費、住宿費收入先后出臺下發《廣西X高校收費管理辦法》《廣西X高校服務性收費和代收費管理辦法》《廣西X高校加強學生學費、住宿費管理的通知》等文件;對學校已入賬的款項資金修訂了《廣西X高校貨幣資金管理辦法》;支出方面，補充印發《廣西X高校經費管理辦法》，并根據人員支出、基本建設支出、科研支出、公務接待支出、差旅費支出等業務類別分別補充完善了相關的制度文件。在物資采購業務上，采購部門根據業務流程就不同金額的采購項目進行梳理，先后印發《廣西X高校采購管理辦法》《廣西X高校招標采購管理辦法》《廣西X高校辦公用品采購及管理辦法》等。X高校通過專業的分析程序及方法，有效識別了制度體系中的結構缺陷，結合業務流程、風險識別評估及防控應對匯總編制“廣西X高校內部控制手冊”，完善并健全了內部控制制度體系。

2.優化再造業務流程體系框架，構筑信息化內部控制系統

經濟活動業務流程的梳理與優化是確定風險點、選擇風險應對策略的基礎，也是高等學校內部控制建設的難點和關鍵。X高校圍繞實現人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新等主要功能對內部控制基本要素進行分析，從整體全局出發以全新視角審視原有業務流程，利用大數據、云計算、“互聯網+”等現代信息技術手段搭建數據交換和共享平臺，積極探索業務流程的信息共享中心，針對經濟活動中涉及的制度規范、歷年審計檢查發現的突出問題、單位內部的管理需求、其他單位的經驗與做法，通過測試進一步升級再造業務流程，整合橫向關聯步驟，剔除無效運行環節，縮短流程運行時間，優化關鍵控制節點，使現有流程框架更具科學性、效率性、合理性。同時整合原有分散的信息系統，變分散式管理為集約式管理，構建信息化內部控制生態系統。

X高校將內部控制與信息化有效集成，通過局部試點實施向業務全流程的信息化管理推進，分單位層級和業務層級共梳理出全面預算管理、工程項目管理、資產管理、物資采購管理、收支管理等數項多級次業務流程，形成內部控制流程文檔，編制業務流程圖，將流程關鍵環節固化到信息系統中進行控制。流程層級級次視管理層級、經濟活動復雜程度以及風險防范等級、單位具體情況而定。

以物資采購業務流程（詳見圖1）為例，在計劃編制方面，申購部門通過數據倉庫平臺應用歷年采購計劃及執行大數據智能生成年度采購計劃，并依據學校中長期規劃和本年工作安排視具體情況對此做出調整修改逐級上報;對采購計劃的預算審核上，所有預算收支事先已在GRP—U8中實施了項目化管理設定，預算項目按指標進行分類，指標隨同資金來源、歸屬部門、經濟科目、批復金額等基礎信息進行系統確認及初始導入。

以此為基礎，采購計劃的預算審核實現了項目的自動匹配，對預算內計劃自動分配資金數額并加以審核，對超預算和預算外采購項目則自動導入至領導特別授權或無法采購程序;對計劃編制的最終審定以及采購的后續報賬付款環節，摒棄了以前預約排隊的操作流程，師生員工可以不受時間地域限制，通過手機、電腦等通信設備登錄系統完成自主借款、報賬以及請求付款程序，各級管理人員和財務等職能部門按照相應權限實施網上審批審定，進行原始單據復核、采購合同查驗，最終授權網上銀行完成支付。物資采購業務流程的清晰再造成功實現了采購預算、計劃編制、請購審批以及報賬付款流程的無紙化和全網絡化操作。而作為貫穿各經濟業務活動的預算管理，同樣結合系統財務軟件完成了從預算編制、項目匹配、預算執行到決算分析的流程梳理。X高校通過有效構建大數據倉庫架構平臺，整合應用ERP、OA、GRP—U8等多項數據信息系統，同時在嵌入內部控制規范和控制手段基礎上，完成了多項經濟業務表單申請、審批、檢驗、復查、崗位牽制等信息化系統平臺控制，自動規避和控制相關風險，推進各項業務活動標準化、流程化、信息化，減少人為干預和操作失誤。

3.建立風險數據庫，打造一體化風險防控體系

（1）分級次多維度識別評估風險，建立風險數據庫。明確經濟活動業務流程和業務范圍后，針對流程運行中管理存在疏忽漏洞以及關鍵控制點模糊不清等現狀，廣西X高校以全面風險管理為導向，從學校內外部環境入手對單位層級和業務層級風險進行全面梳理排查，采用列舉風險清單、問卷調查、專家打分、敏感性分析、情景分析等定性與定量相結合的技術手段，根據風險嚴重程度、發生可能性以及學校風險承受度，分級次多維度對學校當前存在的、可能會影響學校內控目標實現的各類風險進行收集、識別和評估。針對內部控制缺陷和管理薄弱環節，進一步明確風險責任單位，分模塊列明各類缺陷的現狀描述，成因分析、風險影響等。結合X高校自身實際，利用ERP等信息系統對各類風險進行分類管理，匯總收集形成危險性因素、控制性風險（或不確定風險）、機會風險等多種類風險數據庫。在業務運行中，通過整套信息系統在各環節領域的風險節點控制，當實際操作違背系統設置時，會自動從風險數據庫中篩選并調出風險可能性提示，中斷業務操作流程。

另外，風險點的查找要突出重點，對發生概率較大、影響重大的危險性因素給予重點關注。著重對其內部控制的組織情況、建設情況、內部控制制度的完善情況、內部控制關鍵崗位人員的管理情況，財務信息的編報情況，以及預算管理、收支管理、資產管理、物資采購管理、工程項目管理、合同管理、科研管理、財政專項項目管理等進行深度分解與分析，繪制重大風險地圖。同時，識別評估風險還應注意以下幾點：一要注意搜集同類高校的風險點查找情況，關注審計檢查結論;二要開展與業務部門的合作，從非財務的視角查找風險;三要密切注意“上下級單位之間、財務與其他業務部門之間、部門內部各崗位之間、不同經濟業務活動之間”的結合部及關系，多是風險頻發的關鍵節點。

（2）多措并舉實施風險應對，打造一體化風險防控體系。廣西X高校在已有的風險數據庫基礎上，對各類風險進行分級排序，有的放矢提出管理策略和解決方案。控制手段與方法，主要包括采取的具體控制活動、涉及的相關制度文件以及實施控制活動留下的表單證據文件等，會同業務流程、關鍵控制節點對應記錄，形成學校的內部控制文檔（如表1）。通過風險控制文檔，將各流程風險點在信息系統中進行固化，并在各節點明確控制人和責任單位，建立崗位職責和權限指引。各項流程由風險節點進行串聯，業務推進運行必將通過各個節點控制。對不符合操作規范存在風險隱患的經濟活動就此中斷，控制人有權拒絕審批并將其退回上一步或最初環節。

各高校因實際情況差異，面對風險所采取的應對策略亦有所不同。但節點控制應充分利用信息系統，結合不相容職務相分離、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制、預算控制、歸口管理控制、單據控制等手段，多措并舉，針對存在重大風險隱患的關鍵控制領域，在系統中設置重大風險預警提醒，做好突發事件應急處理機制。對已存在的控制缺陷制定缺陷整改計劃并追蹤整改過程，將內部控制的制衡機制和控制措施有效嵌入信息系統，并融入經濟活動的決策、執行、監督、評價和反饋等各個環節，整體推進流程優化和風險管理，綜合控制與防范風險發生，建立一體化風險防控體系。

4.全面加強內部監督與評價，整體提升內部控制有效性水平

（1）健全機構設置，加強專業獨立性。內部控制的監督與評價是高校內控體系建設的重要一環，也是整個內控體系運行的有效保障，但在高校實踐中往往成為最容易忽視的環節步驟。廣西X高校推進治理結構與治理能力現代化，將內審、紀檢部門有機聯合成立學校內部控制監督檢查小組。紀檢監察部門側重于對人事的監督、執紀、問責，而內審部門則從業務角度出發對內控有效性進行評價。監督檢查小組由學校授權任命，對內部成員及小組獨立性進行認真審查，并賦予內審部門足夠權限，保障其深入到院校各個部門開展監督檢查工作，充分發揮審計確認和咨詢等附加增值功能。

（2）強化追究問責，建立考評機制。監督評價要有明確的程序、要求、范圍和標準，設計內部控制執行評價基本框架以及報告結果的反饋與跟蹤，定期召開內部控制運行效果分析研判會議。強化問責機制，明確責任主體，并將評價結果與學校績效考核掛鉤，建立考核評價機制，保障監督評價落到實處，避免浮于表面、流于形式。評價報告與整改落實要對外信息公開，接受公眾監督促進內控體系完善。

（3）推動內控監督評價的信息化應用。利用現代信息技術手段對高校內部控制建設進行事前、事中和事后的全面監督檢查。以X高校采購業務為例，GRP—U8管理軟件在實現采購計劃、采購預算、授權審批、網絡報銷、決算報表基礎上，還在內部控制模塊中設置了監督評價功能，用戶可根據自身個性化需求，按照內控指標管理自動生成對采購關鍵崗位和人員設置、采購流程運作、采購計劃完成情況、年度預算使用狀況、采購明細額度剩余等的風險分析和評價報告，完成學校采購業務的全流程監控，形成從內控環境到監督評價的一體化閉環管理模式。

5.注重內部控制專業人才隊伍建設

內部控制體系建構是一項專業性強且復雜的系統工作，除了相關配套資金支持以外，人才更是其成功搭建實施的內在核心動力。而體系建設涉及財務、審計、經濟、法律、項目管理、計算機等多學科領域，但目前高校教職員工普遍內控意識薄弱，內控人員專業水平整體偏低，體系建構所需的高水平復合型人才更是緊缺。因此，高校在轉型升級過程中要注重人才的引進與培養，打造一支專業素質過硬、綜合能力較強的師資隊伍。

首先，在人才引進方面應加強對高精尖人才的招聘力度，通過政策優惠、單位福利增加吸引力，并提供優質的平臺使其能有效服務于單位內部控制建設。其次，應加強對內控專業團隊的建設，定期組織專業培訓和外出學習。通過定期集中培訓、聘請專家講座、組織與兄弟院校交流學習合作等多種形式使內控人員在更新牢固專業知識的同時，拓展對其他學科領域的知識儲備，強化理論到實踐應用的轉化能力，整體提升內控人員的專業素質和綜合素養。最后，加大對學校內部控制建設的宣傳力度，定期召開相關會議就學校面臨的實際問題以及運行效果進行分析，探討解決方案;通過校園文化建設增強全體教職工的內控意識和全面風險意識。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）