高校實施政府會計改革與內控建設研究

盛小嬌

摘 要：本文系統分析了高校實施的政府會計制度改革與內部控制建設之間的內在聯系，深入探索思考兩者如何從不同角度實現有機協同，確保高校向著深化預算管理制度改革和風險防控機制建設目標逐步推進。通過切實將兩者有機銜接，最終實現高校治理水平的提升和治理能力的現代化。

關鍵詞：高校;內控建設;內部控制;政府會計制度改革

一、高校實施政府會計制度改革與內控建設背景

黨的十八屆三中、四中全會和十九大報告都明確指出要逐步加強國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，為強化政府資產管理、防范財政風險，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》對“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”做出重要戰略部署。同年年底，國務院批轉財政部發布的《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》要求必須推進政府會計制度改革，建立全面反映政府財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度。隨后財政部先后制定政府會計基本準則及八項具體準則、教育部發布直屬高校實施政府會計制度意見等系列文件，明確要求高等學校應自2019年1月1日起，按照相關文件要求全面施行政府會計制度改革，確保政府會計轉化工作落實到位見成效。

內部控制方面，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從強化權力監督與制約的角度對實施內部控制建設提出具體要求，將內部控制作為政府部門夯實內部管理機制、提高公共資金使用效益和為人民服務水平的重要手段。財政部、教育部也先后印發行政事業單位內部控制規范及指引文件，為高等學校如何加強內部控制建設指明了方向。

可以看出，政府會計制度改革與內部控制建設皆是加強國家治理能力的重要舉措，是完善高校內部治理體系、提升高校治理能力現代化的重要手段和有力抓手。此外，《改革方案》提出的配套措施：“加強政府財務報告編報內部控制，保證政府財務報告真實、完整、合規”，更明確地指出了兩者之間的緊密聯系。

二、高校實施政府會計制度改革以內控建設為基礎

《教育部關于直屬高校直屬單位實施政府會計制度的意見》提出，一是加快推進政府會計制度建設，就是要深入貫徹落實十九大提出的“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”和預算法提出的編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的總要求。二是對如何推進實施政府會計制度，總結規劃了構建政府會計核算和報告體系、開展資產核查工作、清理分析往來款項、規范合同管理、清理基本建設會計賬務、加快推進信息化建設等六大主要任務。

財政部《關于印發<行政事業單位內部控制規范（試行）的通知>》明確要求，單位應建立經濟活動風險定期評估機制，并重點對預算管理、收支管理、資產管理、合同管理等情況存在的風險進行全面、系統和客觀的風險評估;并著重闡述建立健全管理機制、不相容崗位設置、加強審批流程風險控制、建立責任追究制度等方面對具體業務層面內部控制提出要求。

實施政府會計制度改革、全面實施績效管理、編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告總任務，對于高等學校來說，應基于內部控制建設的全面實施和落地。

1.高校實施政府會計制度改革以內部控制環境為基礎

政府會計制度改革的最終目標是建立權責發生制的政府部門財務報告制度，以全面反映資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息，為決策提供有力數據支撐。高校的具體任務則是建立新制度下的會計核算體系、編制雙報告等，這必然對財務信息質量提出了更高的要求。因此，加強內部控制環境、構建完備的組織架構、完善內控運行機制、設置關鍵崗位、配備專業人員、健全會計與信息系統等舉措顯得尤為重要和關鍵，將直接影響高校編報的部門財務報告是否真實、完整、合規。

2.高校實施政府會計制度改革以內部控制資產管理為基礎

資產核查工作是政府會計制度改革中六大任務之一，明晰資產使用責任主體、對各類資產數據進行清理核實和歸類統計，是下一步為補計提固定資產折舊、無形資產攤銷費用、權益法核算長期股權投資等改革工作、提供準確、可靠的基礎信息。此外，還應通過財務與資產系統的有效對接，提升數據質量。因此，內部控制資產管理具體細則中，對資產風險管控、業務流程管理以及具體管理事項如實物資產定期盤點，銀行賬戶開立、變更或撤銷，票據管理等詳盡要求，是高校順利實施政府會計制度改革的基礎。

3.高校實施政府會計制度改革以內部控制合同管理為基礎

教育部關于直屬高校的實施意見中明確要求，各單位合同歸口管理部門應當逐步加強本單位各類合同的規范和清理工作，明晰合同責任主體，加強審批管理，優化業務流程，逐步建立完善的機制體制和信息系統。依據權責發生制原則，還要求各單位明確收入類合同的收入確認依據、時點和支出類合同的支付依據、時點。而高校內部控制建設中合同管理則是從重點風險領域的防控、崗位設置、合同訂立、履行和歸檔等方面，對合同內部管理制度、歸口管理部門及其崗位設置、合同簽訂、履約等關鍵業務環節進行規范和制約，最終達到新制度目標。

4.高校實施政府會計制度改革以內部控制信息化落地為基礎

新制度要求高校推進的信息化建設工作不僅僅涉及財務信息的整合、拆分或并賬，還包含財務與資產、合同、人事、科研等業務部門系統信息的互聯互通，即高校應樹立“業財融合”理念，強化業務與財務的有機融合，通過管理合力助力學校治理能力提升。通過逐步推進高校各項經濟業務與財務管理的深度融合，加快高校信息系統演化進程，實現財務系統與業務系統有效、實時對接與數據的互聯互通，搭建監管高校經濟業務活動全過程的信息平臺。這也正符合內部控制信息化落地的理想狀態，將內部控制理念、業務流程管理、控制方式方法等關鍵要素通過信息化手段嵌入運行系統中，實現內部控制體系的常態化、專業化與體系化。

三、高校實施政府會計制度改革與內部控制建設的協同機制

通過上述分析可以看出，加快推進政府會計制度改革應以內部控制建設作為重要基礎和內容，如果沒有內部控制建設健全管理機制、夯實業務流程、推動信息化落地的基礎工作，就難以真正實現新制度的最終目標，更難以完成全面實施績效管理、編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告總任務。同樣，全面實施政府會計改革重大任務增強了高校內部控制建設的需求。因此，在加強國家治理體系和治理能力現代化背景下，兩者是通過協同構建的方式共同發展，又是從不同的角度協同推進深化預算管理制度改革和加強風險防控機制建設總目標不斷發展（見圖1）。

2019年1月1日起全面實施的政府會計制度改革的核心思想，正是由原來的以收入實現制為核算基礎的預算會計制度體系，演變為“雙基礎”“雙分錄”“雙報告”的預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的新制度體系。高校通過實施政府會計制度改革，優化核算方法、豐富報表多樣性，在同一會計核算系統中實現了獨具特色的“雙功能”，正是充分認識到深化預算管理制度改革的重要性和緊迫性，積極向著實施全面規范、公開透明的預算制度邁進。此外，新制度的核心是將原來預算管理的收入、支出管理，拓展到以績效為導向的成本、費用管理，科學、全面、準確披露資產負債和成本費用信息，增強廉政風險防范和管控能力，逐步建立和完善風險防控機制。而內部控制建設則通過對預算編制、執行和調整、決算管理、預算績效管理全過程進行制度完善、流程優化、程序規范，從而實現預算管理體制機制的日益完善，也從源頭對各類經濟活動可能發生的風險進行防范和管控。綜上所述，高校實施的政府會計制度改革，是從管理會計思路對深化預算管理制度改革和加強風險防控機制建設總目標進行把握，而高校開展的內部控制建設則是對全校各類經濟業務活動全方位、全過程進行監督、管理和風控，以保障總目標的順利實施。

四、結論與措施

高校實施政府會計制度改革與內部控制建設是相輔相成、緊密聯系的。一方面，高校內部控制建設奠定了政府會計制度改革的基礎，通過強化風險防控能力、規范經濟業務活動有序運行、實現信息化落地等手段，可以確保政府會計制度改革重任能夠高質量、高效率落實，為編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告提供有力數據支撐。另一方面，全面實施政府會計制度改革任務，編制、建立健全財務報告分析應用體系，有效引導高校內部控制改進方向，發展以績效為導向的成本費用管理，進一步提高內部管理水平，完善權力制約機制。因此，2019年1月1日起全面實施新制度的過程中，應切實將兩者有機銜接起來，從管理會計角度最大限度地發揮新制度的重要作用，同時夯實內控建設基礎工作，防范風險，優化流程，持續深化預算管理制度改革，強化風險防控機制建設，最終實現高校治理水平的提升和治理能力的現代化。

（責任編輯：劉海琳）