“寬帶鄉村”建設模式：國際經驗及其啟示

岳雪峰 王運圣

摘要：寬帶網絡在新農村經濟、社會、文化發展中起著愈加重要的戰略性作用，國外鄉村信息和通信技術（information and communication technology，簡稱ICT）基礎設施建設模式的創新促進了邊遠鄉村信息化進程，筆者在比較評述意大利、澳大利亞、新西蘭、瑞典、印度等國鄉村ICT基礎設施建設模式的基礎上進行經驗總結，剖析我國農村農業信息化建設及存在的問題，給出“寬帶鄉村”建設路徑選擇與對策建議。研究啟示是應當結合區域特征選擇“寬帶鄉村”建設路徑，需要構建“寬帶鄉村”投融資的長效機制，明晰區域“寬帶鄉村”建設目標，改革與完善信息產業規制政策，健全公私合作的激勵機制與約束機制，注重推動農村信息化服務發展。

關鍵詞：寬帶鄉村;ICT基礎設施;建設模式;公私合作制

中圖分類號： F631.0;S126? 文獻標志碼： A? 文章編號：1002-1302（2019）11-0017-07

1 國內外“寬帶鄉村”建設現狀

1.1 國外“寬帶鄉村”建設現狀

國外通常將鄉村信息化發展區分為普遍服務、數字鴻溝、網絡部署及電子商務等（前三者屬于“接入”范疇，電子商務則屬于“應用”范疇），進行分類規制、分層治理。在邊遠的農村區域，寬帶網絡建設成本和運維成本高，電信部門難以從中獲得預期的投資收益[1]。對這類區域，國外已經私營化、自由化的電信運營商在客觀上缺乏獨立投資的經濟實力，在主觀上對投資預期持保守態度。而鑒于推動農村信息和通信技術（information and communication technology，簡稱ICT，基礎設施供給為政府刺激經濟發展的重要手段之一，在意大利、澳大利亞、新西蘭、瑞典、印度等國出現了一些“政府主導，私營部門參與”的公私合作案例。在適度市場競爭、政府規制下，這樣的ICT基礎設施投融資機制使公共部門、私營部門各自的資源稟賦優勢[2]得以充分發揮，改善了供給與經營管理效率，從而實現社會福利和企業盈利的雙重目標[3]。國外學術界對這些案例進行了較為深入的研究，Nucciarelli等通過概念模型分析農村ICT基礎設施部署的經驗教訓[4]。Peronard等從需求角度出發，通過手段-目的理論探討農村ICT推廣策略的工具[5]。ICT基礎設施部署中的參與革新可促進政策變革，使一些決策權力下放[6]。Ragoobar等認為，公私合作中規制干預是必要的，即使在下一代接入市場競爭激烈時[7]。Ruhle等通過分析推動下一代接入網絡部署中的干預與供給政策模式認為，規制政策應動態地適應技術變化、經濟發展[8-9]。

1.2 我國“寬帶農村”建設現狀

近年來，我國農村農業ICT基礎設施建設步伐在不斷加快，2014年7月，《關于四川省、云南省“寬帶鄉村”試點工程的通知》下發，明確云南省與貴州省為“寬帶鄉村”一期工程試點;與此同時，各地結合區域實際，推進“寬帶鄉村”工程，效果較為明顯的有遼寧省盤錦市、湖南省邵陽縣、貴州省桐梓縣等。寬帶網絡具有高滲透性、高帶動性等特征，加快電子政務、電子商務、遠程教育、新農合等應用在農村的推廣，是農村經濟、社會轉型發展的重要支撐。至2016年12月，我國農村網民規模達2.01億人，占比27.4%，互聯網普及率增速放緩，城鄉差距呈現擴大趨勢（農村互聯網普及推進工作的成果在一定程度上被城鎮化進程所掩蓋）。《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》（國辦發[2015]47號）鼓勵輸出地資源對接輸入地市場帶動返鄉創業，ICT基礎設施是農民工借力“互聯網+”發展農村經濟、縮小城鄉差距、改善民生的重要前提和基礎。但是，由于歷史欠賬較多、資金投入有限、融資渠道不暢等，農村ICT基礎設施總體上仍比較薄弱，與新農村建設的要求依然存在較大的差距。行政村通寬帶以及提升網速與性能需要大量投資，后期的更新、維護及運營等都面臨較大的資金壓力，資金需求與資金供給矛盾的解決需要創新農村ICT基礎設施建設項目融資模式。

在我國普遍服務、數字鴻溝、網絡部署及電子商務等正在集成于單一的農村信息政策平臺[10]，即農村信息化，可以通過改善ICT接入與發展ICT應用進行推動。寬帶鄉村的投融資涉及到我國電信產業的混合所有制改革，我國已經在壟斷行業改革、放寬市場準入等方面出臺了一系列政策和措施。2010年5月，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》指出，鼓勵民間資本以參股方式進入基礎電信運營市場，支持民間資本開展增值電信業務;2012年6月，《關于鼓勵和引導民間資本進一步進入電信業的實施意見》提出引導民間資本通過多種方式進入電信業，拓寬民間資本的投資渠道和參與范圍。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，積極發展多主體資本交叉持股、相互融合的混合所有制經濟[11]。2017年1月，《關于促進移動互聯網健康有序發展的意見》提出，開放民間資本進入基礎電信領域競爭性業務，深入推進移動通信轉售業務發展。2013年12月，工業和信息化部向京東、天音通信等11家民營企業發放首批移動通信轉售業務試點批文，標志著民營資本進入基礎電信領域出現實質性突破;2014年以來，中國電信、中國移動、中國聯通3家基礎電信運營商在基地公司、子公司乃至集團新組建的下屬互聯網公司中積極探索推進混合所有制改革，混改投融資有望在2017年邁出實質性步伐;2015年6月，蘇寧云商、長城寬帶和網宿科技3家民營企業獲得寬帶運營牌照，進入寬帶接入網市場。

關于“寬帶鄉村”建設模式的研究缺乏，國內針對農村ICT基礎設施的研究也多停留在一般性的政策文件上，鮮有較為深入的理論研究，主要觀點為ICT基礎設施落后且缺少用戶支持，使我國出現了信息化快速發展與信息化應用水平排名呈下降趨勢的矛盾[12]。農村ICT基礎設施建設是一個動態過程，需要與新農村目標較好結合起來的長效機制[13];完全由市場主體承擔ICT基礎設施投融資無法達到最優效率水平，需要政府進行干預[14]。綜合信息化進程、規制政策及研究現狀，當前創新“寬帶鄉村”建設模式存在3個亟需解決的問題：（1）如何加快寬帶鄉村建設步伐？對應的理論問題是在投融資機制上，應該由各級政府來承擔，或是應該主要由市場來承擔。（2）如果在切實發揮基礎電信運營企業主體作用下，政府補貼是必要的，那么“寬帶鄉村”補貼構成與私營部門參與又是如何確定的。（3）如何充分促進應用，釋放“寬帶鄉村”對農村經濟、社會的增長效應。這3個問題在“寬帶鄉村”建設模式確立中不僅具有重要的理論意義，而且具有重大的現實意義。我國農村存在ICT基礎設施增長效應顯著，但建設水平滯后的尷尬局面，在投融資體制上存在諸多障礙。本研究擬通過對意大利、澳大利亞、新西蘭、瑞典、印度等國農村ICT基礎設施投融資機制進行觀察分析，總結“寬帶鄉村”建設的國際經驗;深入研究我國農村農業信息化實踐存在的問題、ICT基礎設施建設現狀與投融資中存在的問題，探索“寬帶鄉村”路徑選擇，審慎給出適合我國“寬帶鄉村”建設的對策建議。

2 “寬帶鄉村”建設模式的國際經驗

2.1 “寬帶鄉村”建設的國際實踐

2.1.1 意大利 2009年1月，意大利政府發布“E-GOV 2012計劃”，目標是推進電子政務，提高行政工作效率;通過彌合數字鴻溝（bridging digital divide，簡稱BDD）和下一代接入網（next generation access network，簡稱NGAN）2個寬帶網絡建設戰略的推動，提升寬帶網絡普及率，增加用戶帶寬。意大利政府與多家電信企業進行了長時間的談判，簽訂合作框架協議，公共部門與私營部門共同推動寬帶網絡部署，比較典型的案例是布雷西亞省。經過多年的發展，布雷西亞省的支柱產業已不再是傳統農業、制造業，而是第三產業。經濟的轉型使布雷西亞省政府重視電子政務建設，向著服務型政府轉變，縮小不同區域之間的數字鴻溝，推動布雷西亞省經濟、社會協調發展。在寬帶基礎設施建設中，布雷西亞省政府擁有全部的寬帶網絡所有權，通過面向私營部門招標協商，選擇無線廠商Megabeam公司和思科公司作為合作伙伴，分擔風險、分享市場機會。Megabeam公司獲得15年運營商資格，負責信息網絡的維護與接入，按年度向當地政府上繳稅費。思科的動態網架構技術采用靈活的接入光纖作為骨干網，無線基礎設施減少了對固網的依賴。該項目分為2階段，分別為120、210個鄉（鎮）提供寬帶網絡解決方案，受益者不僅包括工業區、當地政府、醫療中心及學校等眾多企事業單位，而且包括廣大農村區域及人口稀疏地域，在一定程度上縮小了布雷西亞省數字鴻溝。

2.1.2 澳大利亞 2009年2月，時任澳大利亞總理的陸克文宣布國家寬帶網絡戰略，聯邦政府、州政府、地方政府聯合發布加快寬帶網絡部署的政策框架。依照國家寬帶網絡發展計劃，具體實現目標包括：（1）推進澳大利亞鄉村與邊遠區域的寬帶網絡部署與升級;（2）協調不同區域的指導意見，確保導向一致性，實現寬帶網絡的有效建設與接入;（3）鼓勵標準與寬帶接入網業務開放，增進寬帶網絡業務的競爭。2009年4月，澳大利亞聯邦政府宣布啟動“FTTP plan”（光纖進家庭計劃），在未來8年，擬投資434億澳元在全國范圍內建設新的寬帶網絡，其中約2/3的資金來自建設澳大利亞基金及澳大利亞基礎設施債券的融資。聯邦政府主導與私營企業合作組建公司，推動NBN建設，寬帶網絡部署完成后，預期可以使澳大利亞90%以上的家庭與工作單位光纖接入的帶寬達到90 Mbps，其他10%的鄉村或邊遠區域居民寬帶接入（無線或衛星通信）的帶寬也可以至少為 12 Mbps。澳大利亞寬帶網絡建設的模式是建設-運營-移交，即澳大利亞聯邦政府組建合資企業，負責寬帶網絡部署，聯邦政府在該合資企業中持有不低于51%的股份，相應的私營部門所占股份不高于49%，且規定單個參與的私營部門持股量不高于20%;在寬帶網絡部署完成、進入市場運營階段之后，澳大利亞政府在5年之內分階段地將所持有的股份轉讓給私營部門，同時，將寬帶網絡業務的實際運營權轉移給具有運營資質的公司。

2.1.3 新西蘭 新西蘭之前是一個以農業為主的國家，現已轉型為具有國際競爭力的工業化國家，新西蘭的寬帶網絡普及率比較低，網速也不夠快。在一些人口稀少、經濟不夠活躍的鄉村地區，寬帶網絡部署顯然難以給電信運營商帶來較好的投資回報，在這些區域，寬帶網絡的接入更為缺乏。新西蘭政府于2009年3月推出高速寬帶網絡戰略，目的在于通過政府參與寬帶網絡建設，激發電信運營商寬帶投資的積極性，預期的目標是新西蘭3/4的人口可以享受到高速寬帶網絡接入。新西蘭政府成立國有投資公司（Crown），致力于寬帶網絡建設，公開向社會招標寬帶網絡項目合作公司，程序透明、合作細節可討論。對合作公司的選擇，主要是從以下幾個方面加以衡量：合作方的寬帶網絡建設資質，有無其他的光纖寬帶部署計劃;合作方的資本結構、戰略規劃及主營業務的商用能力等。與合作的私營部門共同投資15億新西蘭元，政府、私營部門各約占50%，預期10年，進行寬帶網絡建設與升級。共同投資的資金被分別注入到各個區域的光纖網絡公司，擬第1步在25個城鎮建設高速寬帶網絡，實現居民接入網速度達到100 Mbps。為預防政府部門對寬帶網絡運營的過度干預，新西蘭政府在項目實施前已明確在高速寬帶網絡部署完成后，將其全部出售給具備運營資質的私營公司。

2.1.4 瑞典 瑞典是信息化程度非常高的國家之一，躋身于世界前10，2011年高速網絡已覆蓋超過98%的人口，光纖入戶比例達40%。瑞典電信自由化始于1993年，目前，TeliaSonera、Telenor、Tele2、ComHem、Hi3G等主要運營商分別占寬帶市場份額的37.7%、19.2%、12.2%、11.9%、6.5%，其中，TeliaSonera為政府所有，固定語音市場份額高達64.1%，占據壟斷地位。瑞典政府重視縮減城鄉之間的數字鴻溝，自2001年開始關注鄉村地區的寬帶網絡接入。年輕用戶對帶寬的需求更大，電信運營商雖然相信速度更高的寬帶需求已迫在眉睫，但是，依然更傾向于投資升級接入基礎設施，下一代接入網建設投資可以增加寬帶可用性，改善寬帶需求，提高使用率，解決數字鴻溝問題，不過在經濟、商業上存在一定的保留態度，需要在政府監管下開展。瑞典公用事業公司在下一代寬帶基礎設施部署中起到重要作用，能源和電力公司的地下管道為光纜鋪設提供了便利，降低了開挖及其他安裝成本。寬帶計劃推動了ICT基礎設施部署，TeliaSonera公司擁有覆蓋全國50%的光纖到戶（FTTB）和光纖到節點（FTTN），2.7萬家庭實現NGA接入。不過，瑞典國家監管機構不負責網絡間的開放訪問，有待實現標準化。

2.1.5 印度 印度信息化程度不高，在解決農村信息“最后一公里”上，撥號上網是最常用的連接方式，在電信基礎設施匱乏的區域通過小口徑衛星終端實現網絡接入。公私合作制是印度農村農業ICT基礎設施建設的一大特征，公共部門與私營部門合力打造農村數字化。國家信息中心通過1 400個衛星基站將新德里、省會城市及區域城市連接起來，農業部、農村開發部、信息技術部等農村農業86個部門之間實現網絡連接。克拉拉邦區級機構與瑪哈拉斯特邦地區的70個村莊實現網絡連接，國家農產品行銷協會與卡納塔克邦農產品運銷部聯合開發了保障農民利益的農產品價格預測系統。通過國家農產品市場地圖項目，印度農業部、農產品營銷協會及國家信息中心形成合作關系，實現市場發展排序、產量與需求量識別，幫助尋找農用物資、農產品的最佳調配路徑。在阿魯納恰爾邦的Kuppam，設立惠普社區打開市場，開發新產品或服務，以村莊建立社區信息中心為平臺，集成公私合作制生態組織——通過可靠寬帶實現公私部門接入，推動區域ICT基礎設施發展。同時，政府積極采取措施擴大農村地區的寬帶連接范圍，一些邦政府啟動了專門的信息技術方案，也充分注意應用培訓，如私營的Datamation公司通過挑選農民進行免費信息技術培訓，提高農民們計算機應用技能，經過培訓后的農民可以參與到該公司的國際外包項目中。

2.2 “寬帶鄉村”建設的國際經驗

在“2.1”節的案例中，各國從本國開放程度、信息產業市場化程度及區域信息化水平等實際情況出發，通過對區域鄉村寬帶網絡建設進行有益探索，提高了網絡部署及其在低收入人群中的普及，在側重點、具體目標及建設細節等上各有不同，但是在主導主體、參與主體、合作模式、規制政策等方面具有類似特征。借助4階段“金字塔”概念模型（圖1）詮釋“寬帶鄉村”建設的國際經驗[15]，每一層代表一個階段，從下而上，達到頂點后，進行反饋，實現項目的擴展、減少或修改等。

2.2.1 確定社會和經濟指標 中央政府、地方政府、電信運營商等共同確定區域鄉村寬帶網絡建設的社會和經濟目標，識別利益相關主體共同的或相互競爭的目標和關鍵問題。影響建設項目背后社會和經濟目標的是2種不同的戰略：（1）“推式”戰略通過寬帶網絡建設，開發具有潛在需求的產品/服務，需求預計隨之形成;（2）“拉式”戰略則是指面對日益增長的寬帶網絡需求，通過網絡部署、產品/服務供給來滿足需求。有必要確定地方部署鄉村寬帶網絡的關鍵戰略，以求與寬帶網絡建設戰略相匹配，考慮潛在的電子政務、普遍服務、電子商務、遠程醫療等。在“2.1”節的案例中，較多的地方政府承擔起寬帶網絡建設模式決策的重任，這是因為地方政府更為熟悉本地區自然風貌、人文特征及用戶需求，更易于確定本地區寬帶網絡建設的社會和經濟目標，更便于在寬帶網絡上作出較為妥帖的選擇;寬帶網絡建設與建成之后的運營管理缺乏統一的規則，需要結合區域寬帶網絡部署的實際情況作出決策。

2.2.2 核心資源和能力的識別與匹配 寬帶戰略要轉化為真正的合作，需要核心資源和能力的識別與匹配，特別是投資資金的管理與項目風險的分擔。在“2.1”節的案例中，多是政府主導的做法，政府部門與私營部門在規制政策約束下，就具體的寬帶網絡項目簽訂合同，共同推動寬帶網絡項目的建設、運營與服務。政府的職能主要包括：（1）結合區域地理特征、經濟發展及用戶需求，選擇寬帶網絡建設項目，確定寬帶網絡項目的開發主體;（2）為所選擇的寬帶網絡項目提供信用擔保，承擔寬帶網絡項目可能的風險;（3）為寬帶網絡部署與接入過程可能出現的法律問題提供法律保障，為寬帶網絡部署過程中的用地、交通、電力等問題提供政策支持;（4）對寬帶網絡建設進行直接投資，對項目實施過程、接入服務及可能涉及的運營權轉讓等進行監督管理。核心資源和能力的識別與匹配體現著公益與盈利的平衡，政府引導與激勵私營部門參與寬帶網絡建設，使私營資源得到充分的利用，包括寬帶網絡設計、網絡部署、業務運營及后期維護等。

2.2.3 網絡部署 寬帶網絡部署若照顧少數帶來高收益的用戶，則更容易在短期內獲益，但是推動寬帶網絡普遍服務是區域均衡發展的必需條件，寬帶網絡部署需要尋求平衡。寬帶網絡項目利益相關主體的參與程度，取決于初始建設資金來源、所采用的商業模式、選擇的寬帶網絡技術及（半）公共部門的參與程度等。寬帶網絡部署階段是資源與能力實現的階段，（地方）政府與私營部門依照自身的遠見、專業知識與使命等行事。啟動資金來源于政府與私營部門（基于公私合作協議），寬帶網絡部署與升級由專業企業負責。對于公共部門，不需要直接面對寬帶部署或升級、寬帶接入及運營服務，任務相對簡單;若無法維持寬帶網絡零售水平的競爭（即需求未能達到預期），任務可能會變得更為復雜。寬帶技術選擇也是一個核心問題與條件，技術標準安排、連接方式選擇與投資的時間范圍、技術更新換代等相關聯。

2.2.4 服務提供 在“2.1”節的案例中多數寬帶網絡建設舉措是由于網絡容量不斷增加而產生的，鄉村寬帶網絡的需求日益增長，提供了“拉動”戰略，需要彌合數字鴻溝。寬帶基礎設施形式的選擇潛在地促進高速網絡服務需求的增長，基于此邏輯，寬帶網絡的盈利能力主要與互聯網服務提供商（Internet service provider，簡稱ISP）實施的投資密集型戰略相關。公共資金的支持體現了全方位性，不局限于企業網絡供給，關注寬帶潛在用戶，提供接入支持與技能培訓等，促進網絡與數字內容的需求。在“2.1”節的案例中，一些國家或地區對寬帶服務提供采取了獎懲措施，如對大企業，降低接入成本;對不積極接入的企事業部門在優惠稅率等方面加以限制。在農村信息中心、農業信息網等上，各個國家的提供性質、市場化程度是有差別的，如在印度，以公益性為主，市場化程度較高;在澳大利亞，屬于純公益性，市場化程度低。

2.2.5 法律政策的配套與完善 在鄉村寬帶網絡部署中，公私合作制若要得以實現，需要法律政策的配套與完善，“2.1”節的案例中國家或地區的實踐證明了這點。在鄉村寬帶網絡的項目設計、項目融資、網絡部署、業務運營、后期管理與維護等各個階段，需要在法律框架下，明確界定各參與主體需要承擔的義務與風險。良好的審計制度、健全的監督體系及有效的方法，可以實現對鄉村寬帶網絡建設中“灰色地帶”的監管，確保“寬帶鄉村”建設得以健康順利實施。除了保障責、權、利嚴格界定與劃分的法律政策外，還有對公私合作過程中可能出現的紛爭進行有效解決的法律政策，私營部門的利益能夠得到妥善的保護，也是緩解私營部門參與鄉村寬帶網絡建設顧慮的基礎。

3 我國農村農業信息化建設及存在的問題

3.1 我國農村農業信息化建設

3.1.1 建設政策演進 2005年以來，共計有12個“中央一號文件”（2005—2010年與2012—2017年）強調推進農村農業信息化工作。《2006—2020年國家信息化發展戰略》（中辦發[2006]11號）確立了我國信息化戰略目標;2007年，《全國農業和農村信息化建設總體框架（2007—2015）》提出發揮信息化在現代農業、新農村中的重要作用，推動城鄉經濟社會發展一體化;2009年，科學技術部、工業和信息化部、中央組織部聯合啟動了國家農村農業信息化示范省建設;2010年4月，農業部、工業和信息化部、科學技術部及商務部等共同制定了《農村農業信息化行動計劃（2010—2012年）》;2011年，《全國農村農業信息化發展“十二五”規劃》明確提出信息化與城鎮化、農業現代化同步發展;2014年7月，《關于四川省、云南省“寬帶鄉村”試點工程的通知》（發改辦高技[2014]1723號）下發，明確“寬帶鄉村”一期工程在云南省與四川省2個省進行試點;《“十三五”全國農業農村信息化發展規劃》（農市發[2016]5號）提出推動信息技術與農業農村全面深度融合。在中共中央國務院、部委政策文件的基礎上，各省（市、自治區）出臺了適于本地區的關于農業農村信息化的專項規劃與重要措施。

3.1.2 建設階段劃分 農村信息化具體的建設階段主要依據工業和信息化部與國家廣播電影電視總局推動電話、廣播電視建設規劃，粗略地可以劃分為2個階段：（1）村通工程階段。從2004年的《關于在部分省區開展村通工程試點工作的通知》《農村通信普遍服務——村通工程實施方案》出臺，歷經工業和信息化部（原為信息產業部）幾輪推動，以2005年與2008年取得的成效最為顯著，至2010年，全國的行政村都實現了通電話的目標，20戶以上的自然村通電話的比例也已達94%;互聯網在農村地區得到了一定程度的普及，其中，實現寬帶網絡接入的行政村比例達80%。廣播電視普及的過程是有效覆蓋與有效服務提高的過程，在國家廣播電影電視總局的推動下，至2010年，廣播電視已實現全國行政村、20戶以上自然村的基本覆蓋。（2）全面推進農村信息化階段。隨著互聯網發展、寬帶戰略實施，農村信息化建設的關注點與衡量指標已從電話、廣播電視演變為寬帶網絡及其應用，從接入概念升格到應用層面，智慧農村、智慧農業等概念相繼被提出。2個階段相比較，全面推進農村信息化階段的建設目標與制度安排尚不夠明確，因此，較多的實踐是具有部門性、區域性的“游擊戰”式的自發建設。

3.1.3 建設效果評價 信息化建設綜合體現了“接入”與“應用”，在寬帶基礎設施建設方面，據工業和信息化部統計數據，至2016年12月，我國光纜路線長度已達3 041萬km，同比增長22.3%，整體保持較快增長態勢;接入網光纜、本地網中繼光纜、長途光纜線路所占比例分別為62.4%、34.3%、3.3%，表明新建光纜主要集中在“最后一公里”。在網絡應用方面，據《2015年農村互聯網發展狀況研究報告》，至2015年12月，農村網民規模達到1.95億人，互聯網普及率達到31.6%，網絡視頻、網絡游戲、網絡購物、網上支付的用戶規模分別為1.31億、1.05億、9 239萬、9 320萬人，年增長率分別為20.3%、8.5%、19.8%、48.5%。“寬帶鄉村”的實踐，以云南省為例，經過大約1年的建設，至2016年年初，昆明市、玉溪市、西雙版納自治州3個市（州）1 727個行政村實現4G網絡和固定寬帶的全覆蓋。綜合信息服務平臺（匯聚12316、農產品市場信息、涉農科技成果等）在不斷完善，以電信運營商為例，主導建設了“信息田園”“農信通”“惠農百事通”等農村綜合信息服務平臺;另外，農村信息云服務（農技云、農科云、農場云等）、基于電商平臺的信息服務（農資購買信息、農產品銷售信息等）等應用模式在不斷搭建與逐步推廣。

3.2 我國農村農業信息化建設存在的問題

3.2.1 農村信息化建設與利用水平“雙低” 農村信息化建設取得長足發展，體現在電信、廣電及互聯網覆蓋率明顯增長方面，但是，硬件設施整體水平有待提高——眾多經濟落后、邊遠區域的寬帶網絡接入滯后，存在著較為明顯的數字鴻溝。據工業和信息化部統計數據，2015年農村寬帶用戶凈增 199.4萬戶，不足城市寬帶用戶凈增量的20%。寬帶網絡建設具有成本高、周期長等特征，以云南省、貴州省、四川省山區為例，鋪設1根10 km光纜的成本要上千萬，而接入的用戶可能10多家或幾十家，顯然，投資回報遙遙無期。隨著“寬帶鄉村”建設的深入，施工難度增大、項目投資增多、技術要求升高。顯然，自然條件復雜、人口分布分散以及網絡部署成本高、后期維護難度大等因素都影響著電信運營商投資的積極性。若能夠與其他已建成的線路（比如電力桿路）實現共建共享，將可以節省成本，有助于鄉村“最后一公里”問題的解決，目標的實現有待共享政策的出臺。農村居民在寬帶網絡上多表現為需求不迫切、不明確，信息利用意識不高，數字媒介素養有限，電腦、智能手機等終端設備使用不夠熟練，信息消費能力有限，對通信資費比較敏感，每用戶平均收入值較低。

3.2.2 缺乏根據農村區位情況的信息化建設 在“2.1”節的案例中，國外鄉村寬帶網絡建設都體現了根據農村區位情況進行信息化建設的特點，所采取的模式是政府主導、私營部門參與，其中政府多是地方政府，與一般公私合作模式有所不同，具體體現包括：（1）地方政府在選擇寬帶網絡建設項目、確定項目實施主體、信用擔保、提供法律保障、規制供給及直接投資等中都擔負責任;（2）從角色上，（地方）政府既是“寬帶鄉村”的發展者，又是使用者（電子政務），還是規制制定者與項目出資方[16]。我國農村地域廣闊、地理條件復雜、邊遠區域人口分散，在輕重緩急、時間要求上存在差異。與國外相比，我國在基站部分、寬帶基礎設施部分對接入方式進行了較為合理的建設方式選擇，但是，整體上鄉村寬帶網絡建設依然是“粗放式”，沒有充分結合區域農村農業信息需求、區位特征及優劣勢等靈活采取推進與3G/4G網絡普及、數據通信興起及光纖網推廣相適應的多樣化建設模式，應依據具體技術量體裁衣，作出成本較低、實用性較強、適合本地區發展的寬帶網絡建設選擇。

3.2.3 運營商主導、財政支持的資金投入不足 “寬帶鄉村”建設的投融資與電信運營商的發展息息相關，從區域劃分角度，中國聯通、中國電信分別主導著各自所在區域（北方10省份、南方21省份）的寬帶建設;中國移動、廣電的寬帶業務雖然近幾年取得了較快發展，但是在競爭中依然處于劣勢;達通網絡、蘇寧云商、長城寬帶、網宿科技等民營寬帶所起作用更是不明顯。近年來，在人口紅利消失、移動互聯網沖擊下，加上“營改增”、運營費用消減等原因，電信運營商盈利能力下降，4G資本支出巨大，“寬帶中國”預計在2020年前有 1 400億元資金供給缺口。在央企年度經營業績考核壓力下，電信運營商不得不傾向于投資短期盈利顯著的項目，大多數競爭缺乏的農村地區寬帶網絡項目顯然不符合條件。國外政府通常通過直接財政補貼和實施稅收減免來支持私營電信部門網絡提速和拓展普遍服務，而我國從2年多的“寬帶鄉村”建設實踐看，投融資不足問題顯著，省（市）2級財政資金支持不足以保障項目預期;在混合所有制上處于探索階段，投融資機制創新需要協調公共部門與私營部門;需要就管道、線路、基站、機房等用地問題與規劃、建設、交通、電力等多個部門打交道，也是民營資本進入電信業所顧慮的。

3.2.4 農村農業內容資源供給薄弱 與寬帶網絡建設或升級相比，內容資源更是農村農業信息化的瓶頸。在廣大農村地區，普遍存在現有信息傳播媒體缺乏集中整合、高速信息網絡平臺建設滯后及配套信息服務薄弱等問題。涉農內容資源本地化缺乏、實用性不夠、有效性不足等問題的存在與建設協調性有關[17]：重建設輕維護，一些網站建成之后成為不能連通的死站;重網絡輕內容，一些涉農網站專業特色缺乏，制作無質量可言，更有甚的淪落為有域名無內容的虛站;重硬件輕軟件，不少農村農業信息系統、數據庫等存在技術水平低、功能不夠完善、個性化不強的問題。涉農內容資源的供給部門包括政府部門、IT企業、農民組織等，存在多頭建設、收集或發布機制不完善等問題，而其深層次的原因是，一些農村ICT基礎設施項目是在急于出政績情形下進行的，缺乏科學規劃。從國外經驗看，電信業對網絡、業務全面掌控的局面已趨向松動，地方政府有理由扮演起更為重要的角色，銜接國家農村信息化目標，促進網絡公平接入，同時注意面對與解決內容資源供給薄弱問題。

3.2.5 配套的規制政策亟待完善 在“2.1”節的案例中，鄉村寬帶網絡建設引入公私合作制，需要法律體系的完善。在我國盡管工業和信息化部發布了《關于向民間資本開放寬帶接入市場的通告》（工信部通[2014]577號），鼓勵民間資本以多種模式進入寬帶接入市場，促進寬帶網絡基礎設施發展和業務服務水平提升，但是還沒有明顯效果，民營寬帶接入所占市場份額很小（不足10%），配套的法律規制供不應求、適應性差是重要原因。配套的規制政策需要考慮農村區域接入壟斷、本地接入可能被割裂、農村網絡繁雜及市場推動力巨大等因素，推動信息產業的盈利和公益屬性平衡、資源充分利用及公私合作意向等細節問題的處理。投融資機制的調整，需要在對項目前期準備、項目論證、合作公司選擇、成立項目公司、招投標、項目融資、項目建設、項目運營及項目移交等各階段公共部門和私營部門各自承擔的義務和風險能夠明確界定的基礎上進行。良好的審計、監督體系和方法，有助于較好地監管“寬帶鄉村”建設中公私合作可能存在的灰色地帶，保護私營合作主體的利益，消除其參與“寬帶鄉村”建設的顧慮。

4 路徑選擇與對策建議

4.1 “寬帶鄉村”建設路徑選擇

政府需要為區域“寬帶鄉村”建設確立正確的發展方向，站在推進基礎公共服務均等化、統籌城鄉發展、構建和諧社會的高度審視;從區域農村、農業現狀出發，推動“寬帶鄉村”建設，以適應新時期農業發展、新農村建設。“2.1”節中的國外案例表明，區域鄉村寬帶網絡發展水平取決于公共部門參與情況、私營部門參與情況、本地業務需求狀況及信息產業規制政策等因素。本文描繪了區域“寬帶鄉村”建設項目實施路徑（圖2）：（1）農村信息化建設現狀。以農村農業信息需求為導向，對區域信息化水平進行測量，獲得農村信息化具體指標信息，發掘信息化需求與存在的問題，總結“寬帶鄉村”試點的建設經驗與失敗教訓。（2）“寬帶鄉村”建設環境。總結區域自然條件、人口分布，分析評價農村經濟、社會發展，綜合研究支持政策與信息產業規制政策。（3）“寬帶鄉村”建設愿景。結合“寬帶中國”戰略、“寬帶鄉村”試點實踐，根據區域農村實際情況進行調整，形成區域“寬帶鄉村”建設愿景。（4）“寬帶鄉村”建設模式。以農村農業信息服務為目標，進行“寬帶鄉村”建設模式選擇，包括信息技術解決方案確定、投融資機制選擇、項目實施步驟制定、后期網絡運營等，對涉農信息服務、電子政務、遠程教育等應有所考慮。

4.2 “寬帶鄉村”建設對策建議

4.2.1 構建“寬帶鄉村”投融資的長效機制 “寬帶鄉村”建設是一項長期工程，受到規制政策、農民觀念、信息化水平及區域經濟等內外因素的影響。在國家層面，應明確“寬帶鄉村”的短期和長期發展目標，以公平與效率為指導，制定“寬帶鄉村”投融資機制規范;在政策層面，應完善項目基本準則和行業項目具體準則;在運行機制層面，應組建公共項目資源管理機構，建立運行與監督機制;在產權層面，應明晰國有資產主體與市場參與合作主體，遵循市場規則，實現合作雙方的價值最優。在實施細節上應做到規劃長遠、參與主動、切實落實及連貫漸進：（1）“寬帶鄉村”建設受多因素制約，從長遠目標考慮資金來源、規章制度等，制定長遠投融資計劃;（2）激勵各參與主體的積極性，集思廣益，形成內驅力;（3）將項目投融資與農村農業需求緊密結合，使信息資源得到充分利用;（4）漸進式完善、升級ICT基礎設施，實現扎實有效、可持續發展。對信息技術的選擇范圍和遵循的標準進行相應的規定，保證長期穩定的同時，使技術水平、產業發展與時俱進，把握“寬帶鄉村”發展脈搏，推進投融資體制機制創新、建設管護機制創新、產權制度改革等有機結合，及時縮小城鄉數字鴻溝。

4.2.2 明晰區域“寬帶鄉村”建設目標 不同地區的“寬帶鄉村”建設面對的發展階段不同，經濟、社會及技術環境各有不同，建設的復雜度亦各有不同。借鑒國外經驗，結合區域農村實際發展狀況，制定科學、細致的“寬帶鄉村”建設目標。加強領導，統籌規劃，明確區域“寬帶鄉村”建設的時間安排、技術手段、應用領域、突出問題及規制政策，科學配置資源，分階段、分輕重緩急規劃建設。發揮政府投資的引導與撬動作用，擔當起項目標準的制定者、合作秩序的維護者、監督管理的調控者等3個角色，靈活利用區域農村資源，綜合判斷，進行項目分類，將具有一定實力、服務資質的私營部門吸納進來。“寬帶鄉村”建設顯然不是最終目標，需要將其應用到新農村建設中，國外農村ICT基礎設施建設都充分體現了既資助網絡供給，又促進信息需求的路徑。地方政府可以因地制宜，從當地實際出發，指導和推動基礎電信企業簡化資費結構，通過稅收、補貼及政策性貸款等措施改善低收入農民支付能力，提高農村寬帶上網等業務的性價比，在終端或使用技能上對落后區域給予支持。

4.2.3 改革與完善信息產業規制政策 完善法律法規，健全市場監管體系，實現產權保護，營造公平競爭環境，可以緩解私營部門參與“寬帶鄉村”建設的顧慮，是“寬帶鄉村”建設中引入私營資本的前提和基礎。我國電信產業歷經移動剝離、政企分開、拆分重組等數次改革后，絕對資本依然由國家掌控，產權結構單一，行政壟斷依然強勢。2000年9月，《中華人民共和國電信條例》規定電信市場準入采用許可制，基礎電信業務須經國務院信息產業主管部門審查批準。關于外部資本進入電信業，多依據相關部委意見、通知及暫行規定等進行規定，立法權威不夠，規范性缺乏。以建設-經營-轉讓（build-operate-transter，簡稱BOT）、建造-擁有-運營（build-owning-operation，簡稱BOO）等為代表的公私合作制已在我國有20多年的實踐歷史[18];2015年6月，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》鼓勵與引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，以提高公共服務質量和效率。借鑒國外農村ICT基礎設施投融資經驗，以立法為先導，提高法律位階，出臺健全的私營化條例，嚴格界定公共部門與私營部門的責任、權利及紛爭解決途徑，包括私營資本可能的“撇脂”經營等，提高法律法規條款的可操作性，保護投資者合法權益，維護公平有序的市場投資環境。

4.2.4 健全公私合作的激勵機制與約束機制 在“2.1”節的國外案例中，針對不同地區農村的實際情況，發揮政府投資與私營資本的合力，在通信公益和盈利二者之間尋求平衡。在我國應根據具體的“寬帶鄉村”建設項目，綜合考慮區域狀況、項目規模、項目周期及回報率等因素，進行公私合作模式選擇。地方政府可以利用自身的資源優勢，因地制宜，采取靈活的投融資機制，認真貫徹落實稅收、土地使用等方面的優惠政策，促進區域“寬帶鄉村”發展。在約束機制方面，明確公共部門與私營部門在區域“寬帶鄉村”建設項目中的責、權、利關系;加強公私合作過程中的監督管理，規范合作行為，對違規行為加大處罰力度。公私合作的程序可以遵循以下步驟：（1）結合區域農村經濟、社會實際情況，確定區域信息化愿景，如寬帶接入、電子商務、電子政府等;（2）政府負責起核心資源的匹配，對重點區域（農業基地、工礦廠區等）和貧困區域給予財政補貼，選擇合作伙伴，確定各方投資額度、風險分擔機制、所有權分配;（3）結合項目的各方資源，確定網絡標準、接入方式及運營管理方式等;（4）提供涉農相關的應用服務（三農服務、電子醫療、遠程教育等），并對業務運營加以效果檢驗、成本核算等。

4.2.5 注重推動農村信息化服務發展 若不能很好地解決弱勢群體使用寬帶網絡的門檻問題，可能造成寬帶荒地的局面;若不能形成良性的信息消費生態環境，會給運營商帶來更大負債壓力，降低其投資積極性。部分發達國家已將寬帶接入納入普遍服務，對落后區域的民眾給予終端補助、使用技能幫助;從內容、應用角度，對電子政務、企業信息化、遠程醫療及遠程教育等都有所考慮。由于部分農村區域人群會因為缺乏知識、興趣、可用的計算機或無力支付信息服務費而放棄使用信息服務，計算機中心、培訓等軟件配套必不可少。工業和信息化部已明確將弱勢群體作為寬帶普及的重點市場，尤其是在改善公益機構與低收入群體的接入條件方面。信息互通性、共享性和公用性是“寬帶鄉村”建設的瓶頸，信息相對分散，差異性大，共享程度低，需要推動信息技術與農村農業的有效結合[19-20]。建立完善的管理體系及農村農業信息統計、分析與報告制度，為農民、農資部門等提供及時、全面、精確的市場信息和參考資料。信息供給主體需注意提供差別化的信息產品，提高個人終端的可用性。針對欠發達、落后區域的農村居民，圍繞政務信息化、商務信息化、民生信息化提供多種類型的應用培訓，提升農村地區信息化人才支撐。參考文獻：

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