論行政人員倫理實然層面的意義和面臨的難題

摘 要 在現代社會，行政倫理是行政管理中必不可少也尤為重要的部分。行政倫理因其公共性質必然代表著公共價值并肩負著公共責任。而行政人員倫理是行政倫理將其價值通過復雜繁瑣的管理活動落實于現實生活中必然要努力做好的一步。通俗地說，政府公務人員代表的就是政府形象，是政府真正與人民進行接觸、聯系的接口，這是至關重要的一步。我們需要了解行政人員倫理于行政倫理及行政管理的重要性，并進一步清楚行政人員倫理在實然層面的意義和面臨的難題。

關鍵詞 行政倫理 行政人員倫理 困境 他律 自律

作者簡介：徐鈺淇，黑龍江大學。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.173

一、行政倫理對于行政管理的重要性

行政倫理是一個根據某一具體行政決策對行政價值觀進行整理排序的實際過程。其本質上就是把行政倫理看作是行政過程中價值觀的調整。一方面，對于公共部門來說，重視怎樣的倫理觀，認為背后體現的何種價值觀才是重要的，在根本思想上做好排序。另一方面，行政倫理是行政管理的主導思想和靈魂。公共部門所堅持和倡導的倫理觀會體現在制度建設以及日常工作的方方面面，也將通過對外與人民與社會的關系中有所展示，對內對外都產生影響。比如在城市房屋拆遷過程中的暴力強拆等嚴重行政違法行為，暴露了地方政府在具體行政管理過程中忽視的行政倫理的建設，這樣造成的拆遷矛盾不僅降低了政府的公信力，而且也不利于社會的和諧穩定。公共行政部門作為制定執行法律法規的主體，首先就應知法守法，才真正具有管理國家、社會及人民的合法性，為人民所認可。在此之前還有許多需要公共行政部門去完善和進步的地方。因此，在當今時代，加強公共行政倫理理論和實踐的建設，已然成為世界潮流，行政倫理水平的高低對社會建設和發展有著深刻的制約和影響。

二、行政人員倫理對于行政倫理的重要性

下面從行政倫理的特點角度論述行政人員倫理的必要性和重要性：

（一）公正性和職業性結合

作為公共組織的行政組織，代表著公共領域的公平正義形象，其倫理規范體系和道德理想的現實化過程就應該是公正精神和公共價值或利益的表達過程。但是，公共組織的公正性必須要實際體現在具體的行政管理活動中，只有落位于實然的操作中才有意義，才能發揮應有的引導和榜樣作用。由此，行政組織的職能、目標、結構、體制與制度體系等的倫理價值預設與建構，在實然層面必須由職業化的行政人員及其同樣職業化的行為管理過程的倫理實踐來保障。

這對于行政人員來說，需要通過行政人員倫理實踐來維護行政組織對道德理性精神與價值的終極追求，要求其“公共行政人員角色從公民角色中分離出來”?？陀^上就有三方面的職責和應盡的義務，其一是最為直接地對組織的上級負責，貫徹上級的指示或相互之間已達成一致的目標任務，也要為其下屬的行為負責;其二，要對人大代表大會及人大代表負責，把他們的意志當作公共政的具體表現來貫徹;其三，要對人民負責，為人民服務，維護人民的利益。這是行政組織倫理在具體操作上對行政人員倫理所作的必然要求，也是行政組織倫理能發揮其價值的重要途徑。

（二）主體性與群眾性結合

一般來說，組織倫理的承載主體不易清晰，組織作為道德主體的整體性被消減，道德責任被懸置，便容易出現組織以“中性化”的大眾行為者而逃離倫理批判的視野的怪現象?，F實生活中部分行政人員懶政怠政似乎成為人民印象里的官員通病。這種把人民利益置之腦后，甚至是以工作程序、上級指令為借口的行政行為背后所昭示的錯誤的行政倫理嚴重損害政府形象，也傳達了錯誤的思想，給社會帶來不良影響。

要消除這種“組織病理現象”，需要本身從行政組織整體上對其職能價值定位、目標選擇、結構體制、制度建構等方面有全方位思考、設計和安排。更重要的是對行政組織行為主體與群體關系的倫理道德考量，即組織倫理責任主體的具象化如認定。行政人員在日常工作中位于最前線與人民有著親密的接觸，其行為會直接反映其背后行政組織整體的倫理道德形象，在人民心里留下最直觀的印象，難以消除也不容辯解。因此對行政人員倫理的建設必須引起重視。

（三）價值性與程序性結合

組織倫理更加注重從形而上的角度出發探尋行政組織倫理的價值性，是關于組織道德理想的目的性確認，是公平正義或善的公共精神的預置。組織人員倫理是對組織倫理的落實，是組織倫理程序性通過工具論而在實操層面做出的科學設計。組織人員在日常工作中如何體現組織倫理，需要在工作規范、工作程序上做出相應的規定。例如形而上的為人民服務精神落實到工作中，可以是便民應用軟件上行政預約功能的開通，從工作程序上便民利民。行政人員也沒有了面對利益沖突時進行選擇的機會，從程序上就把反腐做到位。從行政人員的日常工作中下功夫對組織倫理不失真不失實具有重要意義。

三、行政人員倫理在實然層面面臨的難題

現實生活中存在行政倫理困境，即組織倫理道德指令的內部矛盾和道德律令與外在社會規范體系的矛盾狀態。而提及行政人員倫理，是因為同樣存在公域的“權力”屬性與私域的“權利”屬性之間的價值導向的矛盾。行政人員是作為本身為自己而存在的個體，同時也是為組織而存在的組織中的個體，這是難以分割開的雙重屬性。在此基礎上劃分出了四種價值困境：

（一）權力沖突

行政人員手中的公共權力受到來自不同依據的限制而經常性的發生沖突，上級的指令、法律的規定、上司的命令、人大代表的決定都有存在沖突矛盾的可能，這時應該如何抉擇，就需要有一定的客觀依據和行政人員內心的判斷標準來作為選擇的依據。

每一種權力的背后代表的利益不同、所象征的價值觀不同、造成的影響也不同。先考慮黨和國家的整體利益，其次是人民的利益，再次是該行政組織的利益，最后才可以考慮行政人員個人的利益，但也應是作為組織中的個體的利益，而非個人私利。而價值觀則是先服從大義再是小義，而對此的判斷也應站在自己作為公共行政人員的高度出發去考量。

（二）角色沖突

行政人員在內部角色之間、內部角色和外部角色之間會構成多種角色，需要同時要履行兩種以上都重要的道德責任或義務而其資源或能力有限，隨之而來的是角色矛盾、利益沖突乃至文化價值的對立，構成行政人員在日常工作中倫理失范的潛在可能性。當一位行政人員在執行公務時，他既是公共行政人員，同時也是丈夫、兒子、父親、男人，每一個角色都有他的責任和義務，如何選擇是很大的難題。

爭取公共利益與個人利益的統一，在保證公共利益的基礎上保護個人利益不受侵犯，是相對合理的取舍標準。作為公共行政人員而言，既然選擇了這份特殊的職業就該為其負責，兼顧家庭個人的前提是對得起黨和國家的委托。

（三）責任沖突

組織之間的責任界限難以清晰則會影響組織成員行為的難以明責，職權設計的分工協作也使權力難清而責任推諉現象存在。但一切責任是有源頭可追溯的，每一個職位、每一項工作都有相應需要承擔的責任，造成不良影響時可以此追溯負責人。這在制度規范中需要有明確的指引，該負的責任逃不掉，行政人員也應學會不逃避不推諉責任。建立起有效的責任追溯機制，一旦出了問題但責任不被承認，則影響下一次工作的分配，而采用追溯機制則將有更為嚴格的考核標準對其規范，同樣的責任在下一次中直接歸到上一次，能有效避免同樣的錯誤犯第二次，避免不稱職人員再一次鉆空子。

（四）利益沖突

行政人員倫理中的利益沖突表現為公共角色與私人利益間的沖突、客觀責任與個人可能利益間的沖突。對公共利益的個人利益化攫取成為權力腐敗的內在根源。這難以避免，也十分尋常，如何從外從內的制約和規范是我們進一步需要解決的。

四、行政人員倫理難題的應對對策

從他律和自律角度出發探討以上難題的應對對策：

（一）他律

個體自由的行動方式需要被規約在組織化的集體行動方式中，其職位身份和角色類別被賦予了公共價值的責任內涵，個體行為的道德指令與組織倫理的公共律令之間構成對應性范疇。

因此從組織整體上對行政人員倫理進行規范是十分有必要的，這強調了一種科學的工具性的規范。以下提出三種規范途徑：

1.工作規范

每一類工作都制定相應的全面詳細的工作規范，基于該行政組織倫理所倡導的價值，從工作者本身的職責劃分、工作者職能的屬性、工作目的、工作所要達到的效率效能、工作造成的影響等方面做出規范，標準有一定的自由空間但應該匹配相應細致的參考。

2.操作程序

以工作規范為依據，將工作上的各個要求通過程序的設定予以體現。按照程序一步步推動每一項行政工作的完成，保證常規工作的規范化，將工作可量化可控化。避免工作受到行政人員個人因素的影響，出現多變且不可控的情況。

3.考核標準

基于對工作規范和操作程序的設定，需要有對應的考核標準來保證其發揮效用。考核標準應該與制度規章一一對應，相對詳細清晰，使得考核程序明晰、考核結果準確，發揮應有的激勵作用。

但以上工具理性還只是相對地解決了確定性的問題，行政組織的崗位責任與權力之間的模糊性始終存在，行政人員倫理難以完全依靠他律來規范。因此，以下提出自律對策。

（二）自律

這里的自律強調組織如何能讓行政人員做到自律：

1.完整的人才培養方案

人才是指符合公共行政人員倫理要求的行政人才。完整的是指該培養方案針對從行政人員進入組織開始一直到離開的全過程。從進入組織時就將組織倫理以及行政人員倫理系統地灌輸，達到教育感化，使其了解甚至是認同。在之后，按照不同的工作階段、不同類別的工作、不同職級的工作，分別有針對性地進行行政人員倫理的培養。使其對行政人員倫理的把握逐漸深層化、系統化。此外，還可以通過定期集訓、定期考核、定期開會討論的形式來達到更深入人心的效果。總體上人才培養方案求精不求多，要深入到日常工作中去教育，而不是影響正常工作的形式教育，避免增加行政人員額外的負擔，以防削弱效果得不償失。

2.組織氛圍熏陶

除正式規范的舉措以外，更能達到出其不意效果的是通過組織氛圍的熏陶來使行政人員潛意識里認同和接受。組織活動、組織交流、組織慣例等非正式途徑可以使組織成員在不自覺中對組織文化有更深的了解、理解、認同和接受，以此來輸出組織倫理和組織人員倫理。

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