關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)立法的思考

程鋮

[摘 要]20世紀(jì)末至今信息技術(shù)飛速進(jìn)步，信息產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，我國(guó)的網(wǎng)民數(shù)量也隨之顯著提高，普通公民的日常生活被極大地改變了。但數(shù)據(jù)利用的力度越大，個(gè)人信息保護(hù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不斷增大，甚至出現(xiàn)了巨量的非必要信息的搜集與泄露。嘗試建立符合中國(guó)國(guó)情的中國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)道路，是建設(shè)法治中國(guó)的要求。文章將從現(xiàn)行法律保護(hù)的不足，結(jié)合美國(guó)、日本等先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)的個(gè)人信息的立法保護(hù)提供一些思考與建議。

[關(guān)鍵詞]個(gè)人信息 數(shù)據(jù)權(quán)利 立法保護(hù)

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，每個(gè)人都成為數(shù)字的節(jié)點(diǎn)與集合，而這些數(shù)字組成了每一個(gè)公民的個(gè)人信息。然而與信息本身價(jià)值的極端重要性不相匹配的是公民受到的保護(hù)很多時(shí)候只有“隱私聲明”或“知情權(quán)同意”，若想要得到相關(guān)的服務(wù)就只能選擇“同意”，哪怕這種同意蘊(yùn)含著無(wú)奈。同時(shí)，公民個(gè)人對(duì)信息的采集、使用等過(guò)程均不了解，面對(duì)個(gè)人信息的泄露手足無(wú)措，既無(wú)維權(quán)之能力，亦無(wú)維權(quán)之渠道。最近幾年從高考考研報(bào)名信息到公務(wù)員與法律資格考試報(bào)名信息等一系列個(gè)人信息的大規(guī)模泄露已經(jīng)到了見(jiàn)怪不怪的程度。這種在身邊時(shí)時(shí)發(fā)生的數(shù)據(jù)污染造成的損害后果一點(diǎn)不遜于傳統(tǒng)的環(huán)境污染。我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)存在空白，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)于信息泄露受害者的救濟(jì)，因此必須盡快強(qiáng)化公民個(gè)人信息保護(hù)立法。

一、現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)

在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)都沒(méi)有要保護(hù)公民個(gè)人信息的重要意識(shí)，直到現(xiàn)在，我國(guó)僅有一些低層級(jí)的法律法規(guī)中通過(guò)碎片化的條款對(duì)公民個(gè)人信息進(jìn)行了非常有限的保護(hù)。《刑法修正案（九）》規(guī)定違法出售或者提供公民個(gè)人信息，情節(jié)嚴(yán)重的行為將受到刑法懲處；現(xiàn)行《憲法》同樣有對(duì)于我國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不能受到任何侵犯的規(guī)定。從近年來(lái)的相關(guān)舉措可以看出，我國(guó)已經(jīng)逐步強(qiáng)化了公民個(gè)人信息的保護(hù)：從《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》到成立中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，再到國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃研究項(xiàng)目收納了《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》以及《民法總則》正式將個(gè)人信息納入民法典的保護(hù)之中。直至《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》的出臺(tái)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)相關(guān)權(quán)利的保障。然而有針對(duì)性的個(gè)人信息立法在中國(guó)還顯得較為遙遠(yuǎn)。

除了法律法規(guī)上的不完善，公民自身對(duì)個(gè)人信息安全不在意，沒(méi)有人會(huì)認(rèn)真閱讀網(wǎng)站注冊(cè)時(shí)的網(wǎng)站服務(wù)條款、用戶須知，等等。用戶往往直接全部點(diǎn)選同意，在這一過(guò)程中公民交出了個(gè)人信息，并許可了他人使用[1]。但不能就此苛責(zé)公民個(gè)人，很多時(shí)候個(gè)體的消費(fèi)者在強(qiáng)勢(shì)的網(wǎng)站服務(wù)提供者面前是無(wú)力的，而且中國(guó)現(xiàn)有的大部分網(wǎng)絡(luò)提供者都采取同意或離開(kāi)的模式。中國(guó)市場(chǎng)最大的搜索引擎百度的創(chuàng)始人李彥宏曾表示：中國(guó)人更加開(kāi)放，或者說(shuō)對(duì)于隱私問(wèn)題沒(méi)有那么敏感，如果說(shuō)他們?cè)敢庥秒[私來(lái)交換便捷性或者效率，很多情況下他們是愿意這么做的。李彥宏的一席話可謂是一石激起千層浪，引發(fā)了大眾的口誅筆伐，然而這確是百度的大實(shí)話，作為中國(guó)占有市場(chǎng)份額最高的搜索引擎，百度的隱私條款被設(shè)置于非常不明顯的位置，要經(jīng)過(guò)多次點(diǎn)擊才能查看全文，而即便閱讀全文后，勾選不同意，也會(huì)強(qiáng)制中斷服務(wù)。同樣的難處不僅僅體現(xiàn)在公民在開(kāi)始服務(wù)的選擇權(quán)上，即便是權(quán)利被侵害的救濟(jì)權(quán)利上也存在大量的問(wèn)題。公民的訴訟請(qǐng)求能否受理和受理之后案件處理的原則目前都是難以被確定的。

二、信息權(quán)利的具體內(nèi)涵與各國(guó)的保護(hù)

個(gè)人信息是指對(duì)特定個(gè)人狀況進(jìn)行描述和介紹的信息。對(duì)此《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76條給出了一個(gè)相對(duì)狹義的概念，而我們應(yīng)當(dāng)做更加廣義的理解與解釋，不能拘泥于姓名、身份證號(hào)、家庭住址等。可以說(shuō)我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》關(guān)于個(gè)人信息的定義采取了識(shí)別性的標(biāo)準(zhǔn)，符合國(guó)際上對(duì)個(gè)人信息界定的一般標(biāo)準(zhǔn)。然而具有專門(mén)法功能的《個(gè)人信息保護(hù)法》從2003年起草至今仍未出臺(tái)實(shí)施，而且已有的《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》無(wú)強(qiáng)制約束力，因此刑法雖然將個(gè)人信息保護(hù)入刑，但這樣的保護(hù)仍舊是無(wú)力的[2]。

與我國(guó)不同的是歐盟在這一問(wèn)題上規(guī)定任何人只要有憑特定信息識(shí)別特定自然人的可能性，該信息便屬于個(gè)人信息[3]。歐洲國(guó)家素來(lái)強(qiáng)調(diào)對(duì)于實(shí)質(zhì)人權(quán)的保障，隱私權(quán)屬于基本人權(quán)的重要組成部分，也一直被上升到政治層面加以考量。美國(guó)雖然并沒(méi)有制定統(tǒng)一的個(gè)人信息保護(hù)法律，但是其同樣重視對(duì)公共領(lǐng)域政府機(jī)關(guān)涉及利用個(gè)人數(shù)據(jù)的行為進(jìn)行規(guī)范，《隱私法》和《隱私保護(hù)法》規(guī)定了針對(duì)敏感信息特別保護(hù)需求進(jìn)行特別立法。但是在實(shí)踐層面因?yàn)閭€(gè)人所獲取的信息與企業(yè)及公權(quán)力機(jī)構(gòu)嚴(yán)重的不匹配不對(duì)等，還是產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題。日本通過(guò)《個(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)定了公私領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)的總原則，從法律結(jié)構(gòu)的最上層對(duì)個(gè)人信息權(quán)利加以保障。普通的法律法規(guī)涵蓋了民營(yíng)企業(yè)應(yīng)遵守的規(guī)范和專門(mén)針對(duì)政府機(jī)關(guān)、特殊行政法人、地方公共團(tuán)體的個(gè)別法，在法律法規(guī)之外還通過(guò)為行業(yè)主管部門(mén)制定的具體指導(dǎo)方針和行規(guī)等對(duì)個(gè)人的信息與隱私加以保護(hù)。通過(guò)上述努力，日本經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的法律完善與構(gòu)建形成了一套嚴(yán)密且具有滲透性的深入保障網(wǎng)絡(luò)，可以說(shuō)令人嘆服，同時(shí)，日本作為后發(fā)的大陸法系國(guó)家其國(guó)情較之歐美與我國(guó)更為相近，參考借鑒價(jià)值較高[4]。

綜合來(lái)看，世界各國(guó)傳統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)立法的路徑都面臨著重大挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的框架體系逐漸失靈，如何處理個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家三者在個(gè)人信息安全領(lǐng)域的關(guān)系已經(jīng)成為各國(guó)不容回避的新問(wèn)題。所以我國(guó)更應(yīng)該在吸取各國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上盡快探索適合我國(guó)國(guó)情的新路徑[5]。

三、對(duì)我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法路徑的思考

我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)在博采眾長(zhǎng)基礎(chǔ)上探索新的模式，首先從刑法角度看，應(yīng)當(dāng)劃出權(quán)利保護(hù)的紅線、底線，并且以刑法規(guī)定為基礎(chǔ)最終實(shí)現(xiàn)對(duì)行政立法、民事立法促進(jìn)作用。從行政法看，將個(gè)人信息納入產(chǎn)業(yè)運(yùn)行安全、國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全的全局戰(zhàn)略中來(lái)，真正做到權(quán)責(zé)分明。從民法視角來(lái)看，個(gè)人信息保護(hù)從重視歸屬向重視利用或者歸屬和利用并重的方向發(fā)展。具體來(lái)看，及時(shí)回應(yīng)個(gè)人信息和隱私保護(hù)的迫切需求[6]。堅(jiān)持信息和數(shù)據(jù)安全以及其他公共利益的底線，兼顧商業(yè)利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》個(gè)人信息保護(hù)作為網(wǎng)絡(luò)安全的重要組成部分就是對(duì)于堅(jiān)持信息安全與商業(yè)發(fā)展需要的一種回應(yīng)，也是對(duì)于個(gè)人信息與隱私保護(hù)需求的一種及時(shí)回應(yīng)。在個(gè)人信息保護(hù)的制度探索與設(shè)計(jì)中一個(gè)不可或缺的重要考量在于平衡公權(quán)與私權(quán)。在信息科技高速度發(fā)展，移動(dòng)支付、網(wǎng)絡(luò)終端深入影響人生活每個(gè)角落的今天，政府早就不只扮演一個(gè)守夜人的角色，其不僅參與到社會(huì)與公民信息安全的管理行動(dòng)中來(lái)，其本身也是信息的重要利用者與信息化的重要受惠者：具體表現(xiàn)在政府作為社會(huì)管理和社會(huì)福利的承擔(dān)者，公共安全管理和公共福利推進(jìn)離不開(kāi)對(duì)居民個(gè)人信息的掌握。然而值得重視的地方在于政府作為信息的利用與管理者，也一樣不能隨意不加節(jié)制地收集個(gè)人信息，甚至以此牟利，而是應(yīng)當(dāng)受到必要的限制與監(jiān)督[7]。尤其是我國(guó)主要的信息產(chǎn)業(yè)巨頭，移動(dòng)、聯(lián)通、電信等皆是國(guó)有企業(yè)，即便是阿里、騰訊、百度等企業(yè)也在受到嚴(yán)格的管控。所以我國(guó)政府具有的信息資源是他國(guó)政府難以比擬的，有關(guān)政府權(quán)限的規(guī)制，對(duì)于政府官員行為的管控就顯得更加具有緊迫性、必要性。通過(guò)立法手段推進(jìn)對(duì)于公民個(gè)人權(quán)益的保障的同時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡可以說(shuō)是事半功倍的最佳路徑。

四、結(jié)語(yǔ)

如何實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息安全，是這個(gè)時(shí)代也是法學(xué)研究討論的重要議題之一。完善立法規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)管，完善信息保護(hù)的救濟(jì)機(jī)制，強(qiáng)化個(gè)人信息安全意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的宣傳教育，強(qiáng)化行業(yè)自律保護(hù)機(jī)制，皆是知易行難，一步步落實(shí)任重道遠(yuǎn)。立法保障作為其第一步更顯得尤為重要，只有走穩(wěn)走好這一步才能為個(gè)人信息保護(hù)體系的建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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