國際數字貿易壁壘的現狀和我國的應對策略

鄭淑偉

摘 要：國際數字貿易近年來得到了很大的發展，增長速度明顯超過傳統的貨物貿易和服務貿易。但與此同時，國際數字貿易也出現了關稅壁壘、數據流動壁壘、個人數據流動的政策壁壘、限制外商直接投資的貿易壁壘、公開源代碼和加密方面要求帶來的貿易壁壘等多種多樣的貿易壁壘。在WTO框架下的多邊貿易協定以及越來越多的區域和雙邊貿易協定中圍繞著數字貿易構建相關貿易規則，但依然沒有形成統一權威的國際數字貿易規則。我國應將數字貿易提升到戰略高度、加強國際數字貿易及其規則研究、推動構建符合發展中國家利益的國際數字貿易規則，以便更好地保護我國利益，促進數字貿易發展。

關鍵詞：國際數字貿易;貿易壁壘;現狀;對策

在國際互聯網技術快速發展的帶動下，數據的跨境流動越來越頻繁，僅僅是過去十年中全球通過互聯網傳輸的跨境數據流動就增長了50倍，遠遠超過傳統的國際商品貿易流動增長速度，這也使得其日益成為國際貿易的焦點話題。據統計，受此影響的全球經濟總量超過5萬億美元，數字貿易對發展中國家GDP的貢獻率超過15%，對發達國家的貢獻率也超過7%。但與此同時，新貿易模式給傳統貿易方式帶來了巨大的挑戰，國際上還沒有一套通用的成熟權威法律體系可用，導致國際數字貿易限制性措施頻出，出現越來越多貿易保護主義傾向。因此，有必要了解當前國際數字貿易壁壘的表現形式，推動形成基于多邊規則的數字貿易體系，進一步促進國際數字貿易發展。

一、國際數字貿易壁壘的表現形式

（一）數字產品貿易關稅壁壘

與傳統的貨物貿易相比，國際數字產品貿易有著不同的內容和形式，傳統的國際貿易規則和慣例有著很大的不足，面臨著很大的沖擊與挑戰。比如，數字產品的載體是數據流，而不是傳統貨物磁帶、光盤等有形載體。還比如，現行的海關估價體系基本上沒有數字產品貿易的內容。從目前來看，數字產品貿易關稅壁壘有著越來越明顯的趨勢，比如，亞太地區的通信和信息產品出口在總出口中的比重，要高于歐盟發達地區以及拉美成員國相應產品的出口比重，從中可以看到發達國家在這些產品的進出口上所持謹慎態度，以及所蘊含的貿易壁壘。客觀上來講，數字產品貿易最發達的還是美國，歐盟要落后不少，也正因為如此，歐盟在數字產品貿易上關稅制度和政策更加嚴格。雖然1998年歐盟將通過互聯網銷售的數字產品歸入勞務銷售，不征收關稅，但卻對其征收增值稅。即使是歐盟堅持不對從事數字產品貿易的企業征收關稅這種中立原則，但始終沒有同意對數字產品永久性免予征收關稅，而且在數字產品貿易適用GATT待遇的情況下，關稅壁壘也成為歐盟保護市場的重要手段，也正因為如此，歐盟通信和信息產品進口占比與其它地區相比都是比較低的。歐盟如此，其它發展中國家更是如此，考慮到自身在國際數字產品貿易中本就處于劣勢，一旦免除關稅不僅會降低關稅收入，更會使其很難對數字貿易形成有效的監管，由此不難想象，發展中國家對數字貿易征收關稅的主張是必然的，對于國際數字貿易的影響也是顯而易見的。

（二）數字產品貿易數據流動壁壘

本地化是數字產品非關稅貿易壁壘的一個核心內容，源自于2013年的斯諾登事件，受到此影響，各國都非常重視數據的本地存儲。與此同時，與傳統貨物貿易相比，數字貿易依托于網絡交易，虛擬經濟近年來的快速發展，讓各國越來越重視保護數字經濟領域甚至是限制措施的使用。自本地化概念提出來后，其內涵主要包括了三個階段，即服務本地化、設施本地化和數據本地化。比如，在不少國家提出本地化儲存后，有些國家要求數字貿易企業的數據進行本地處理，通過這樣的手段，以防止數據的跨國傳送，或必須征得數據主體事行同意后才能進行傳輸，或跨境傳輸前必須在本地進行數據復制。這其中最嚴厲的無疑是禁止數據轉發政策，目前主要是應用在一些特定的行業。發展到今天，數字產品貿易本地化壁壘，已經逐步形成了有條件的流動制度，即針對不同的數字信息采取不同嚴格程度的限制措施，一般是對重要的數據禁止跨境流動，相關行業的技術數據以及公共部門的數據有條件限制流動，普通個人數據則在滿足安全要求基礎上允許流動。雖然這是一般的做法，但在國際數字貿易上，哪些是重要數據，哪些是普通數據，完全是由一國監管部門說了算，這也說明所謂的本地化要求很容易成為數字貿易的壁壘。

（三）個人數據流動的政策壁壘

目前來看，個人數據流動的政策壁壘正在成為受到本地化措施影響最為突出的領域。有統計顯示，個人數據受到影響的占比是41%，商業數據和行業數據則是差不多，受影響的占比都在13%。而在過去，個人數據的跨境流動是自由的，但現在越來越多的國家開始重視個人數據安全，也通過合同干預和問責制等形式來實現對個人數據傳輸的監管。一方面，是通過對數據控制者在數據管理上的安全責任作出相關的規定，要求企業對其進行跨境數據流動的全過程安全負責，一旦出現了不符合管理規定的個人數據泄露等情況時，政府會對相關企業進行嚴厲處罰。這種做法幾乎是所有國家都會這樣的規定，只是不同的國家在政策執行上有所不同，有的國家執行起來更嚴格。另一方面，是通過數據處理合同干預進行監管。一般這類情況是政府要求涉及到數據跨境流動的合同應該包含安全管理的相關內容。比如，歐盟的相關要求非常嚴格，數據保護的主管部門制定了制式合同條款，所有需要從事數據跨境流動的業務都要簽訂這樣的合同條款。從長遠的趨勢來看，隨著大數據分析技術的發展，個人數據流動蘊含的風險越來越被各國所重視，個人數據跨境流動的安全監管政策壁壘會更高。

（四）限制外商直接投資的貿易壁壘

投資限制也是比較常見的國際數字貿易壁壘，多是一國政府對某個產業或是某個企業的投資行為提出一定的限制條件，比如，各國對于電信業的投資往往都有著本地化的所有權限制，這種限制有可能是對于企業注冊地的要求，或者是對企業董事會成員中本國成員數量的要求。還有一些國家對數字領域的外商還有著其它的要求，比如，對一些行業的投資規模限制，或是對于投資企業進貨渠道、銷售渠道的限制要求，等等。另外，一些國家和地區會對IT基礎設施投資有所限制，不僅要求企業覆蓋其業務所涉及的全部本地數據流有著相對應的服務器。這種限制外商直接投資的做法，使用起來最為嫻熟的是美國這類的發達國家，限制的借口也基本上是一樣的：國家安全。今年以來，美國政府針對中國華為的作法，就很好地詮釋了這種做法。似是而非甚至是“莫須有”的理由，讓這種貿易壁壘可能造成的傷害更大。近年來，這種做法逐步從發達國家向發展中國家蔓延。比如，印度、俄羅斯都有著比較嚴格的外商直接投資限制。不可否認，這種做法的確比較好地保證了本地企業，但對于國際數字貿易的限制卻是非常大的。

二、數字產品貿易現有規則和多邊規則下數字貿易協議構建的模式

（一）數字產品貿易現有規則情況

近年來，國際數字貿易發展十分迅速，相應的貿易規則也不斷出現。一方面，是多邊貿易協定中的有關規定。多邊貿易規則雖然在近年受到以美國為代表的發達國家挑戰，但其在貿易規則上依然有著權威性。多邊貿易協定中有關數字貿易規則的主要有ITA（信息技術協定）、TiSA（服務貿易協定）以及WTO框架下的電子商務工作方案。其中ITA是1996年WTO部長級會議通過，針對的主要是電腦、半導體等IT領域的貿易活動自由化措施，并在2015年再次進行了內容擴大，有效擴大了數字產品貿易規模。TiSA則是占到全球服務貿易70%的23個國家簽訂的，針對跨境電子商務、金融和電信服務，特別是數據流和數據本地化的有關規定，后來成為數字產品貿易的重要議題。另一方面，是區域和雙邊貿易協定中有關規定。其中TPP（跨太平洋伙伴協定在數字貿易方面有著比較比較細致的規定，也是當前解決數字貿易問題比較新的方法和手段。比如，確保投資商和服務供應商可以自由獲取所需要的信息，且是無限制加入數據流的規定，還比如，對數據本地化和公開源代碼的禁止性規定，以及取消數字產品關稅的規定，都比其它規定要自由的多。歐盟自由貿易協定通過在歐盟與其它國家和地區的自由貿易協定出現，比如，歐盟與韓國的自貿協定對金融服務領域，與加拿大的綜合經貿協定對數字貿易領域等進行規定。比較突出的是要求各成員國在個人信息保護上要按照國際數據保護標準進行重申。與美國主導的數字貿易規則相比，歐盟步伐更小，對安全的重視超過對貿易自由的重視。

（二）多邊規則下數字貿易協議構建的模式選擇

不管現在WTO規則受到什么樣的挑戰，至少從目前來看，WTO主導多邊規則依然是國際數字貿易領域中最公正也最具代表性的規則。應堅持多邊規則不變，吸收其它區域和雙邊貿易協定的有益經驗進行補充，形成有效的國際數字貿易合作模式。一是加快推進數字貿易領域多邊協議的構建。目前在WTO規則范圍內的服務貿易總協定與數字貿易有著比較直接的聯系，也是當前協調數字貿易的主要規則基礎。但由于簽訂的較早，其貿易自由化的目標與發展中國家數字經濟的現實有著較大的差距，沒有考慮到發展中國家無論是技術水平還是研發能力，甚至是基礎設施都與發達國家有著巨大的差距，簡單的要求數字貿易自由化，會帶來極大地貿易不平衡，也會給發展中國家造成很大的國家安全隱患。因此，從現實需求來看，如果以服務貿易總協定為基礎構建數字貿易體系，應充分考慮發展中國家的需要，使各方利益都到有效保障，才能真正促進國際數字貿易的健康發展。二是以信息技術協定框架為主構建數字貿易合作機制。在WTO框架下以信息技術協定為主構建數字貿易的合作機制，意味著所有參加協定的國家都可以享受到最惠國待遇，從而確保各國從中獲得好處。即使一些國家在數字貿易上能力有限，依然可以通過這個機制獲得好處。但對于所有參與這個機制的國家而言，這意味著市場進入門檻的降低，也有助于其借助WTO爭端解決機制來維護自身權益。三是以服務貿易協定構建諸邊協議。服務貿易協定是一個開放的組織，既允許所有WTO成員無限制加入，也不需要最惠國待遇為前提，可以最大程度消除搭便車現象。這種合作模式下，數字產品貿易合作模式更加平等，通過不對發展階段國家進行區分，僅僅圍繞數字貿易本身達成一致。當然，這種模式只有在納入WTO管轄適用WTO爭端解決機制的情況下，才能更好地發揮作用，實現數字產品貿易的更加透明化和自由化。

（三）國際數字貿易發展情況

互聯網的興起不僅大大促進了國際貨物貿易和服務貿易，同時也為國際數字貿易發展提供了平臺，統計數據顯示，互聯網給全球經濟帶來的影響超過了5.1萬億美元，大致相當于全球第五大經濟體的規模。在此情況下，全球跨境數據流量已較10年前增加近60倍，達到了275.2TB/秒，其對全球GDP的貢獻率達到3.8%。事實上，雖然受到2008年全球金融危機影響后國際數據流量的增速從2007年的69.6%下降到2012年的44.2%，自2007年起，國際間的數字流量年均增長率達到了52.5%。但與區域內，也就是一國或是一個地區的數據流量增長相比，國際間的數據流量增速要低的多，一個最重要的原因就是因為各國在數字貿易領域設置的各種貿易壁壘，人為限制了國際間的數據流動。具體到各個區域，數據流量增速最高的是亞太地區以及美國和南美之間，這也與國際數字貿易自由化、便利化程度相對應。從全球范圍來看，美國是最堅定的數據流量國際自由流動的倡導者，要求減少對跨境數字流動設置最少的限制，甚至給予高于主權的企業權利。雖然發展中國家在數字貿易領域還有著比較明顯的劣勢，但卻數據流量的增長卻非常快，過去十年中，包括亞洲、非洲和拉美的發展中國家數據流量增長了100倍。隨著數字貿易在各國貿易中的地位日益得到重視，海量的數據流動，讓各國政府特別是消費者對數據以及背后隱含的個人信息安全越來越重視和擔憂，其后果就是各國紛紛針對數字貿易提出限制性政策，進而形成數字貿易壁壘。由此一來，各國有開展數字貿易的需要，消費者也有相應的消費需求，如何與促進國際數字貿易相協調，建立符合實際需求的國際數字貿易體系顯得尤為重要。

三、我國數字貿易發展的應對之策

（一）將數字貿易提升到戰略高度

數字貿易是當前全球貿易增長最快的領域，而且數字經濟在催生新興產業，帶動傳統產業轉型等方面有著舉足輕重的作用，也是中國經濟一個重要的彎道超車機會。從全球來看，各國對數字經濟與數字貿易的重視也是與日俱增，超過85%的國家都制定了數字經濟或數字貿易發展戰略。比較有名的有2020澳大利亞數字經濟戰略、日本i-Japan戰略、英國數字戰略2017等等。我國雖然在電子商務發展上取得了令人矚目的成績，但在數字經濟、數字技術應用以及數字貿易規則建設等方面都還處于比較落后的局面。因此，必須將數字經濟發展和參與國際數字貿易作為國家戰略，一方面，加強頂層設計。根據我國實際情況，結合我國的國家戰略，制定數字貿易發展規劃，明確發展的原則與目標，特別是要明確未來的發展重點。另一方面，加強法律法規和政策體系建設。比如，在網絡安全法中對跨境數據流動進行概念明晰，區分不同的跨境數據流動情形，明確不同情形的數據流動管理模式與要求，特別是要通過法律的授權明確可以采取的管理手段，既防止越權又充分保障管理權限。在此基礎上，再用法律的形式明確各個數字貿易主體的安全保護責任和義務。

（二）加強國際數字貿易及其規則研究

雖然國際數字貿易如火如荼的開展著，但依然沒有形成統一的國際數字貿易規則體系，各國的數字貿易壁壘更是每天都在發生著變化。作為全球數字貿易領導者的美國和歐盟，在數字貿易規則制定上也有著難以解決的分歧，特別是美國特朗普政府上臺以來，全球數字貿易規則的發展進入了停滯期，不僅WTO改革受到阻撓，TiSA談判和TTIP談判的進展都不如人意。作為發展中國家，我國在國際數字貿易上的看法與做法，和美歐都有著不同，突出表現在數據流動和源代碼規則上，美國強調的是數據自由流動，而我國一直反對此做法，主張數據流動應服從于國家安全，數據流動納入安全范疇要加強監管。美國強調源代碼不應強制本地化，以防止源代碼泄露，禁止政府獲取源代碼，而我國認為此舉會產生重復和浪費，知識運用成本也會大幅度增加。因此，應加強國際數字貿易及其規則研究。一方面，重點研究當前數字貿易壁壘表現形式和發展方向，了解數字貿易規則的新發展，從而提出我國的應對方案，以防止對數字貿易摩擦與沖突的應對不足。另一方面，加強對歐美數字貿易規則談判的研究。比如，歐盟與美國談判中對數據流動安全的要求，對本地化原則的要求，等等，作為我國與發達國家之間的數字貿易談判提供借鑒。

（三）推動構建符合發展中國家利益的國際數字貿易規則

發展中國家與發達國家在數字貿易上的立場有著明顯的區別，發達國家具有較大的貿易優勢，進而主張更加自由的貿易環境，而發展中國家基于國家安全需求則希望對數字貿易進行更有力的管控。雖然我國在電子商務上建立了一定的優勢，但在規則建設上卻明顯落后，長遠看不利于我國數字貿易的發展，應處理好國家安全利益、網絡安全以及數字貿易三者間的關系，在發展數字貿易的同時，通過構建更加公平、安全的國際數字貿易規則。一是圍繞電子商務構建相關規則。我國在電子商務發展上已走在發展中國家前列，應圍繞電子商務探索相關的規則。比如，跨境數字化產品征稅、網上消費者權益保護等，逐步完善電子商務相關法律規則。二是推動電子商務貿易規則成為數字貿易規則。在雙邊自由貿易協定和區域貿易協定中，加強與電子商務以及數字貿易相關的規則協調，努力簽訂體現中國利益的數字貿易規則。比如，在中國與其它國家簽訂自由貿易協定中，將數字貿易與服務貿易置于一章進行規范，為兩國數字貿易開展營造環境。三是在更大范圍內推動構建數字貿易規則。利用逐步健全相關規則的做法，在中國參與的區域以及多邊貿易協定中，提出符合中國數字貿易利益的經貿規則。特別是要注意團結廣大發展中國家，實現以中國代表發展中國家發聲，進而與發達國家進行數字貿易規則談判的機制，提高我國在國際數字貿易規則制定中的話語權，擴大中國規則的適用性與影響力，更好地保護自身利益。